Entretien avec Jean-Claude Trichet*
Monnaie et souveraineté : le cas de l’euro
Cet entretien a été conduit
par Adrien Guilleminot**
* Directeur du Trésor de 1987 à 1993. Gouverneur de la Banque de France de 1993 à 2003. Président de la Banque centrale européenne de 2003 à 2011.

** Journaliste.

En France, où il fut directeur du Trésor puis gouverneur de la Banque de France, et en Europe où il présida la Banque centrale européenne, Jean-Claude Trichet a vécu en première ligne les bouleversements monétaires de ces dernières décennies : la création de l’euro, la mise en œuvre des politiques monétaires dans un contexte de plus en plus troublé (ce qui lui valut, en 2007, d’être désigné personnalité de l’année par le Financial Times pour sa gestion de la crise des subprimes), les avantages et les servitudes attachés à cette grande monnaie internationale... Voici, pour les lecteurs de Politique Internationale, un tour d’horizon des questions que pose la monnaie unique aujourd’hui, par l’un des meilleurs experts mondiaux.
A. G.

Adrien Guilleminot — Les économies européennes sont plutôt souffreteuses, et elles ont été gravement touchées par la crise de ces dix dernières années. Est-ce un sujet d’inquiétude pour leur monnaie unique ?

Jean-Claude Trichet — Pour l’euro lui-même, en tant que monnaie, je ne le crois pas. La monnaie unique européenne a au contraire démontré dans la crise une résilience que je crois exceptionnelle. D’autant plus exceptionnelle qu’elle était inattendue. Si, lors de son lancement le 1er janvier 1999, on avait posé la question suivante aux observateurs, aux acteurs du marché et aux économistes aux États-Unis : « Si elle se trouve plongée dans la crise financière internationale la plus grave depuis la deuxième guerre mondiale, cette monnaie qui démarre de rien pourra-telle résister et éviter de disparaître ? », la réponse eut été à 95 % négative. Aux yeux d’un très grand nombre d’acteurs financiers internationaux, cette monnaie, issue d’une décision sans aucun précédent historique, plongée dans un univers exceptionnellement tourmenté, ne pouvait pas perdurer…
Or, la monnaie unique a survécu. Mieux, elle a beaucoup surpris par sa résilience et sa solidité dans la constellation des grandes monnaies mondiales. Le biais très négatif qu’il pouvait y avoir sur l’euro, en tant que monnaie, dans les milieux financiers internationaux s’est révélé de très mauvais conseil, et c’est troublant : personne n’aime perdre de l’argent – et certainement pas les participants du marché ! C’est pourtant ce qui s’est passé pour tous ceux qui ont parié contre l’euro car leur analyse a été, en l’occurrence, contredite par les faits.
La question virtuelle évoquée précédemment sur la « monnaie euro » en appelait d’ailleurs une seconde. Cette crise, d’une ampleur sans précédent depuis la deuxième guerre mondiale, allait-elle avoir raison de la zone euro elle-même ? Là aussi, je crois que la réponse des observateurs et des participants du marché extra-européens aurait été en grande majorité en faveur de la dissolution de la zone. Une grande partie d’entre eux auraient anticipé un éclatement complet de la zone euro et une autre partie son démantèlement progressif (une diminution très substantielle du nombre de pays en faisant partie). Or qu’avons-nous observé ? L’exact inverse : quinze pays constituaient la zone euro le 15 septembre 2008 lorsque Lehman Brothers a fait banqueroute. Non seulement ces quinze-là sont restés, mais quatre nouveaux pays (la Slovaquie et les trois pays baltes) ont fait leur entrée en pleine crise internationale, après le dépôt de bilan de Lehman Brothers. L’euro et la zone euro ont donc fait montre d’une exceptionnelle « persévérance dans l’être ». J’utilise cette expression spinoziste à dessein car je crois qu’elle exprime bien la remarquable résilience de la zone euro aux yeux de beaucoup d’observateurs et d’acteurs mondiaux qui ne la croyaient pas imaginable.

A. G. — Comment expliquer alors cette résilience à l’encontre de l’opinion un temps majoritaire des marchés financiers ?

J.-C. T. — En effet, comment se fait-il qu’une monnaie et un important groupe de pays constituant la zone euro, tous deux promis à l’éclatement, aient fait preuve d’une telle résilience ? Les deux questions sont importantes. Et elles appellent plusieurs commentaires complémentaires. Le premier : la monnaie euro constitue, par construction, la représentation monétaire de l’ensemble de la zone euro. Or le paradoxe de cette zone, c’est qu’au moment du déclenchement de cette crise financière gravissime, elle regroupait à la fois les moins bonnes mais aussi les meilleures signatures au sein de l’ensemble des pays avancés. D’un côté celles qui inspiraient le plus confiance, de l’autre celles qui inspiraient le moins confiance. Je simplifie : d’un côté la signature néerlandaise et la signature allemande. De l’autre, les signatures grecque, irlandaise et portugaise.
En 2010, la question des risques souverains est devenue centrale, et les observateurs mondiaux se sont logiquement focalisés sur les signatures qui posaient problème. L’Europe, parce qu’elle comprenait notamment certains pays considérés comme les plus vulnérables au sein des pays avancés, est devenue l’épicentre de la crise. Mais il se trouve qu’au même moment il y avait aussi dans la zone euro des pays dont les signatures inspiraient plus confiance aux investisseurs que celles du Japon, de l’Angleterre ou même des États-Unis. Or l’euro représente l’ensemble, et à ce titre, il était plus solide que ce que suggérait une communication financière mondiale qui se concentre nécessairement sur les mauvaises nouvelles.
Deuxième commentaire : n’oublions pas que tous les pays avancés, à des degrés divers, se retrouvaient dans la même situation exceptionnellement difficile, après la crise des surprimes et la banqueroute de Lehman Brothers. Après analyse, la monnaie de la zone euro (qui, on l’a vu, n’était frappée qu’en partie par la crise des risques souverains) soutenait la comparaison avec les autres grandes monnaies convertibles.
Troisième commentaire, enfin : un très grand nombre d’observateurs, acteurs, participants du marché et économistes se sont contentés d’une analyse économico-financière rapide et n’ont pas tenu compte de la force sous-jacente du projet stratégique, historique représenté par la construction européenne elle-même. On peut leur pardonner : il n’était pas si facile de comprendre, ex-ante, que l’ensemble des Européens seraient aussi fermement attachés à défendre leur projet. Et encore moins qu’ils seraient prêts à le renforcer non seulement en accueillant de nouveaux pays mais aussi en prenant des décisions nouvelles et importantes, comme l’approfondissement de leur gouvernance économique, budgétaire et financière. Et qu’ils seraient capables en pleine crise non seulement de négocier et de ratifier deux nouveaux traités traité instituant le mécanisme européen de stabilité ; traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire mais encore de décider de lancer l’Union bancaire.

A. G. — Le reste du monde a donc sous-estimé la solidarité européenne ?

J.-C. T. — Nombreux sont ceux qui, en effet, ont omis de prendre en compte la force du projet historique sous-jacent et aussi la volonté de chaque pays de prendre les mesures nécessaires pour préserver son appartenance à la zone euro. Car toutes les démocraties européennes touchées par la tourmente ont pris des mesures extrêmement difficiles. Y compris la Grèce, pays dans lequel la volonté populaire de rester dans la zone euro (au niveau d’environ 70 % selon les enquêtes d’opinion) était également solidement ancrée.
Ceci n’était pas du tout évident vu du continent américain ou du continent asiatique. Beaucoup se sont imaginé que les pays vulnérables avaient un choix simplifié entre deux options : soit quitter la monnaie unique, soit accepter un ajustement économique douloureux, même s’il était aidé par les Européens et par le FMI. Et ils s’étaient convaincus que les quelques pays concernés, Grèce au premier plan, choisiraient naturellement la première option. Le discours dominant était le suivant : les pays en crise vont tout faire pour s’épargner les difficultés de l’ajustement. Or ce n’est pas ce qui est advenu.
Pourquoi ? Je vois deux raisons complémentaires. D’abord, parce que les pays concernés n’avaient pas un véritable choix entre accepter ou refuser un ajustement macroéconomique difficile. Les épargnants nationaux, européens et mondiaux ne leur faisant plus confiance, ils étaient sous la menace grave et immédiate d’un arrêt brutal de tout financement extérieur (« sudden stop »). Le choix, pour eux, n’était pas entre « ajustement » (austérité) et « croissance » mais bien un choix entre un retour progressif à l’équilibre — ordonné et aidé par les européens et la communauté internationale — et un ajustement extrêmement brutal et désordonné comportant la sortie de l’euro.
Ensuite parce que dans toutes les démocraties européennes concernées, la détermination d’« établir les fondements d’une union sans cesse plus étroite entre les peuples européens » (préambule du Traité de Rome) était présente. Elle explique la volonté populaire, exprimée clairement dans les enquêtes d’opinion, y compris en Grèce, de poursuivre ensemble le projet d’« union sans cesse plus étroite », dont la monnaie unique est aujourd’hui la pointe avancée. Il peut paraître paradoxal que j’invoque cette raison en un temps où la mode consiste à accréditer l’idée d’un rejet général de l’Europe et de la montée en puissance d’un fort sentiment antieuropéen. Pourtant il n’y a pas de doute que l’opinion publique majoritaire grecque, pour ne citer que cet exemple, a exercé une influence décisive sur son gouvernement pour le maintien dans la zone Euro. Par ailleurs, il ne faut jamais oublier que la montée des sensibilités extrêmes, de droite comme de gauche, exprime — dans tous les pays avancés — une frustration de plus en plus importante à l’égard des gouvernements et des institutions, nationales aussi bien qu’internationales quelles qu’elles soient. Mais on ne souligne qu’exceptionnellement qu’en réalité, dans les enquêtes d’opinion, en particulier dans l’« Eurobaromètre » réalisé tous les six mois en Europe, les institutions européennes – tout en étant frappées par le discrédit général – disposent néanmoins de plus de confiance que les institutions nationales elles-mêmes !
Je crois que la seconde raison, la motivation politico-stratégique, a été encore plus importante que la première. Pas uniquement en Grèce, en Irlande ou au Portugal. L’argument a aussi porté dans les pays qui n’étaient pas eux-mêmes en difficultés, par exemple de nombreux pays d’Europe du Nord, mais qui ont été amenés à se poser la question d’aider ou non leurs amis et leurs concitoyens européens. Mettre à contribution leurs contribuables ne constituait pas une tâche anodine, ni particulièrement aisée politiquement. Le débat sur le sujet a été public, très discuté et disputé. Mais au total, tous les pays sans exception ont fait le choix du maintien de l’intégrité de la zone euro et de la solidarité.
Enfin, il faut souligner que les institutions européennes elles-mêmes se sont montrées très fermes sur la préservation et la poursuite du projet. Je mettrais au premier rang la Banque centrale européenne qui a été amenée à prendre rapidement des mesures nécessaires, audacieuses et unanimement reconnues comme telles. Lorsque j’en étais Président, les deux décisions stratégiques d’acheter des valeurs des Trésors grec, irlandais et portugais en mai 2010, puis des Trésors espagnol et italien en août 2011, ont été extrêmement difficiles à prendre. Elles ont d’ailleurs provoqué la démission de mes amis allemands qui étaient membres du Conseil des Gouverneurs à ces moments. Mais il fallait absolument faire en sorte que la transmission de la politique monétaire ne soit pas très gravement perturbée, voire interrompue dans une partie substantielle de la zone Euro. Cette politique a été poursuivie, et l’on peut dire aujourd’hui que la BCE, sans se substituer naturellement aux gouvernements des pays européens (aussi bien ceux qui étaient attaqués que ceux qui contribuaient à la sauvegarde du système), est une ancre crédible et solide pour l’ensemble de la zone euro. La Commission et le Conseil, dans ces circonstances dramatiques, ont joué également un rôle très important dans cette résilience du système même si leurs tâches étaient rendues particulièrement difficiles du fait que ce ne sont pas des institutions fédérales.
Au final, parce que leurs peuples l’ont voulu, nos démocraties ont, en dernière analyse, opté pour poursuivre le processus de construction européenne. Ce qui a conduit les institutions à agir avec audace dans des circonstances historiques inédites.

A. G. — Vous êtes impliqué depuis de nombreuses années dans cette construction qui a mené à la monnaie unique. Est-ce qu’à titre personnel l’attachement populaire manifesté à l’euro, en dehors des cercles de décision, vous surprend ?

J.-C. T. — L’attachement des dirigeants à la construction européenne et l’attachement populaire à l’euro ont été au rendez-vous de l’Histoire. S’agissant des dirigeants, un exemple parmi tant d’autres : au cours des discussions préalables au Traité de Maastricht, les négociateurs — dont j’étais — s’étaient accordés sur la création de la monnaie unique, mais sans pour autant indiquer de date certaine de départ. Ce sont les chefs d’États et de gouvernements, réunis physiquement à Maastricht, qui ont introduit l’idée qu’elle verrait le jour au plus tard le 1er janvier 1999. Quelle meilleure preuve de l’engagement personnel des leaders européens pour rendre irréversible la construction européenne, particulièrement dans sa dimension monétaire qui, au-delà d’un pas supplémentaire décisif dans la mise en œuvre du marché unique européen, constitue une illustration emblématique de cette volonté politico-stratégique ?
Ceci étant dit, il restait à démontrer que cette volonté stratégique et historique allait être capable effectivement de surmonter l’ensemble des difficultés. Et quelles difficultés ! Personne n’avait réellement anticipé la gravité exceptionnelle de cette crise qui a menacé, de manière grave et immédiate, d’effondrement le système financier des États-Unis et de l’ensemble des pays avancés. Les Européens ont dû se battre, dans un premier temps, comme l’ensemble des pays avancés en 2007, puis en 2008-2009. Mais dans un deuxième temps, les Européens ont été seuls à se battre avec acharnement puisque la crise des risques souverains, à partir du début de l’année 2010, était largement spécifique à l’Europe.
Ce fut en effet une bataille rude. Mais même au plus fort des difficultés et même si j’ai été appelé à plusieurs reprises, dans diverses instances (directoire de la BCE, conseil des Gouverneurs, Eurogroupe, Ecofin, Conseil Européen), à dramatiser la situation et à décrire les conséquences redoutables d’une absence de décision — voire parfois de décisions et d’orientations erronées — je n’ai jamais perdu confiance dans notre capacité à préserver l’intégrité de la zone euro. J’ai eu de nombreux moments d’énervement devant la lenteur de la prise de décisions pourtant clairement indispensables. Le temps des démocraties est nécessairement différent du temps des marchés ! Dans un environnement international qui ne nous était pas a priori favorable, dans des circonstances d’une difficulté inédite, je savais que la réussite ou l’échec serait, en dernière analyse, le fruit du sentiment majoritaire au sein des opinions publiques de nos démocraties. Et ce sentiment majoritaire a été au rendez-vous de l’Histoire.

A. G. — Bâtir cette monnaie unique, cela supposait un abandon de souveraineté des États de la zone euro. N’est-ce pas cela qui explique la difficulté des observateurs extérieurs à croire en sa solidité ?

J.-C. T. — Toute l’histoire de la construction européenne repose sur une réflexion approfondie sur le bon niveau d’exercice de la souveraineté. Nous ne sommes plus dans un univers conceptuel de type « westphalien » dans lequel la souveraineté nationale était, dans tous les domaines, un absolu qui ne devait être exercé qu’au niveau de la capitale de l’État concerné. Le monde et l’Europe ont profondément changé. Il apparaît aujourd’hui que plusieurs dimensions de la souveraineté peuvent être mieux exercées de manière collégiale, multinationale. L’instauration de la Communauté du charbon et de l’acier à la suite du discours de Robert Schuman, inspiré par Jean Monnet, en 1950, reposait sur l’exercice de prérogatives nationales au niveau de plusieurs pays européens. Le marché commun (1958) devenu marché unique, repose sur l’idée que chacune des nations concernées exerce certaines prérogatives commerciales au niveau de l’ensemble de l’Union européenne.
La création de la Cour de Justice de l’Union européenne (1952) permettant de définir une jurisprudence pour l’ensemble de l’Europe, la Convention européenne des droits de l’homme, signée par les États membres du Conseil de l’Europe, entrée en vigueur en 1953, l’élection du Parlement européen au suffrage universel direct (1976) sont des exemples importants, déjà anciens, d’arbitrage de nos nations européennes en faveur de l’exercice de certaines fonctions souveraines à un niveau multilatéral. Au sein de l’Union européenne, avant la création de la monnaie unique, dans le domaine strictement économique, nous avions déjà placé au niveau européen l’exercice des fonctions de négociations commerciales internationales et celui de la mise en œuvre de la politique de la concurrence, persuadés que nous étions que ces responsabilités pouvaient être exercées de manière plus efficace au niveau de l’Union européenne entière.
Un raisonnement identique explique la création de la monnaie unique. Résumons en quelques phrases le cas particulier de la monnaie. Au moment de la création du marché commun, les monnaies européennes étaient dans le système de Bretton Woods, c’est-à-dire dans un système de change fixe dans lequel les monnaies évoluaient de + ou - 1 % par rapport au dollar des États-Unis. Le problème de la compatibilité du marché commun européen avec de larges fluctuations monétaires internes ne se posait pas vraiment. Lorsque le système de Bretton Woods a donné des signes de faiblesse à la fin des années 1960 et au début des années 1970, l’idée de l’Union économique et monétaire (UEM) commence à faire son apparition en Europe avec les initiatives de Raymond Barre, alors commissaire à Bruxelles, et le rapport Werner sur l’UEM, du nom du premier ministre du Luxembourg.
L’explosion du système de change fixe de Bretton Woods conduit les Européens à se poser concrètement la question de la compatibilité de l’Union économique avec des monnaies devenant flottantes au niveau européen comme au niveau mondial. C’est dans ce contexte que Valéry Giscard d’Estaing et Helmut Schmidt prennent l’initiative de la création du Système monétaire européen et de son mécanisme de change en 1979. Les Européens, spontanément, dans un environnement mondial profondément bouleversé, en particulier par les décisions américaines, ont considéré que leur stabilité et leur prospérité recommandaient le maintien de relations de change ordonnées dans le cadre du mécanisme de change européen.
À partir de là, le Système monétaire européen est apparu comme étant la propédeutique de la monnaie unique. Le raisonnement des Européens a été le suivant : nous sommes étroitement interdépendants sur le plan monétaire. Nous voulons, par ailleurs, achever notre marché unique européen de manière à bénéficier d’une taille et d’effets de dimension analogues à ceux du marché unique américain. Dès lors, au lieu de considérer cette interdépendance étroite comme une contrainte permanente s’exerçant sur chacune de nos monnaies et d’éventuelles fluctuations comme mettant en cause l’unité du marché unique (que serait le marché unique américain s’il y avait des monnaies différentes en Floride, en Californie et à New York ?), pourquoi ne pas avoir une seule monnaie ?
C’était par rapport au Système monétaire européen de 1979 un pas supplémentaire, mais décisif, dans l’arbitrage entre l’exercice de la souveraineté monétaire au niveau national et l’exercice de cette même souveraineté, avec plusieurs autres nations européennes, au niveau supranational.
Comme vous le voyez dans cette perspective, il ne s’agit pas de perdre de la souveraineté. Il s’agit au contraire de l’exercer à un niveau supérieur pour l’exercer mieux.
Bien entendu, les différents pays tirent plus ou moins bénéfice de l’exercice de la souveraineté monétaire au niveau multinational en fonction de la qualité de leurs politiques économique, budgétaire, financière et de leurs réformes structurelles au niveau national. Mais au total, pour répondre à votre question, quel que soit le scepticisme initial des observateurs non européens, la solidité de la monnaie unique a passé le « stress test » de la crise financière mondiale la plus grave depuis la deuxième guerre mondiale.

A. G. — Il s’agissait donc de remplacer une souveraineté en grande partie illusoire par une nouvelle souveraineté commune, mais avec plus de substance ?

J.-C. T. — Je résume en effet. On exerce via l’euro une souveraineté monétaire collégiale, multinationale, ceci parce que nous estimons que nous exerçons ainsi mieux notre souveraineté monétaire que si nous avions 19 monnaies différentes. Les décisions sont prises par le Conseil des gouverneurs qui doit rechercher l’intérêt supérieur de l’ensemble de la zone euro et repose sur le principe : un homme, une voix. Il n’y a pas d’influence dominante d’une citoyenneté ou d’une banque centrale nationale. Et les membres du Conseil des gouverneurs, comme le sont maintenant presque partout dans le monde les banques centrales, sont autonomes, indépendants des gouvernements et des groupes de pression financiers.

A. G. — Il n’en reste pas moins que, 17 ans après sa mise en circulation, l’euro est la monnaie de pays dont les situations financières, économiques, sociales restent très diverses. Comment une monnaie commune et la politique monétaire qui la sous-tend peuvent-elles concilier ces intérêts divergents ?

J.-C. T. — C’est une question importante : la politique monétaire est une donnée pour tous les pays membres. Elle est optimisée au niveau des 340 millions d’habitants de la zone, et non au niveau des 82 millions d’Allemands ou des 67 millions de Français. De la même façon qu’aux États-Unis, la politique monétaire n’est pas optimisée pour les habitants de l’Alaska ou de la Floride, mais au niveau des 320 millions d’habitants du pays. Chaque pays doit donc gérer du mieux possible les politiques économiques nationales qui sont de sa responsabilité, en tenant compte du fait qu’il est dans la monnaie unique.
En d’autres termes, ce n’est pas à la politique monétaire unique de s’adapter aux circonstances particulières de chacun des pays membres puisqu’il faudrait alors retourner à 19 politiques monétaires différentes, mais à chacun des pays membres de tenir compte d’une politique monétaire unique qui est optimisée pour le continent entier — pour tous les pays pris ensemble. Ce que la politique monétaire doit donner, conformément au Traité de Maastricht ratifié par toutes nos démocraties politiques, c’est la stabilité des prix sans inflation, mais aussi sans déflation, au niveau de l’ensemble de notre continent. Car pour nos démocraties, cette stabilité est une condition nécessaire de la croissance soutenable, de la création d’emplois durables et du retour au plein emploi. La définition de la stabilité des prix — qui tourne autour de 2 % d’inflation annuelle  est désormais d’ailleurs partagée par l’ensemble des banques centrales des grands pays avancés (États-Unis, Japon, Angleterre et BCE).
On oppose parfois les « pays riches » aux « pays pauvres » membres de l’Union économique et monétaire. Ce sont des simplifications dont il faudrait se méfier. Ainsi la publication d’une étude de la BCE qui montrait qu’en niveau de richesse par habitant, l’Allemagne n’était pas le pays le plus riche, ni la Grèce le pays le plus pauvre en avait surpris plus d’un ! En tout état de cause, les situations respectives de compétitivité peuvent changer souvent plus vite qu’on ne l’imagine.
Ainsi, à son entrée dans la zone euro, l’Allemagne était probablement l’une des économies les moins compétitives en termes de coût unitaire de production. Ce pays avait adopté l’euro avec un grand déficit externe et un chômage considérable. La France, à l’inverse, présentait un excédent de la balance des paiements courants, une compétitivité supérieure à celle de l’Allemagne et une situation meilleure sur le plan de l’emploi et du chômage. L’idée qu’il y aurait une sorte d’essentialisme des pays, et qu’ils seraient dans une situation figée, imposée par leur « ADN », de compétitivité ou de non-compétitivité, de modernité ou d’archaïsme, me paraît fausse. Ils obtiennent en vérité les résultats, bons ou mauvais, que la qualité de leur gestion leur donne.
On peut facilement appliquer cette observation aux pays qui se sont retrouvés dans la tourmente de la crise des risques souverains. Ils avaient tous, sans exception, connu une perte de compétitivité-coût considérable, des problèmes de gestion domestique très importants et des déficits — budgétaires et de la balance des paiements courants — très préoccupants. Dans ces conditions, il était nécessaire de mettre en place une solide gouvernance économique et budgétaire au sein de l’Union économique et monétaire de manière à s’assurer que les différents pays membres puissent maintenir des politiques budgétaires ne mettant pas en cause leur propre stabilité et la stabilité de l’ensemble de la zone euro. De la même manière, le suivi attentif des grands déséquilibres internes et externes et des évolutions de compétitivité est également apparu nécessaire, en particulier à la lumière de la crise, pour assurer la cohésion et la stabilité de l’ensemble de la zone euro.
Au total, à la création de l’Union économique et monétaire, il apparaissait clair qu’une zone à monnaie unique qui n’était pas une fédération politique avec un budget fédéral devait avoir un cadre budgétaire solide : le « Pacte de stabilité et de croissance » (PSC). À la lumière de l’expérience et compte tenu des leçons de la crise, deux nouveaux piliers de gouvernance sont apparus nécessaires : la « Procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques » (PDM) et l’Union bancaire. Il faut noter que la BCE n’a pas de responsabilités particulières dans les deux premiers piliers de gouvernance qui sont du ressort de la Commission et du Conseil. La BCE est en revanche au cœur de l’Union bancaire.

A. G. — Puisque cette gouvernance existe, pourquoi la gestion de la crise grecque n’a-t-elle pas été confiée à la seule BCE, et a fait intervenir des gouvernants et le FMI ?

J.-C. T. — Au total cinq pays ont été aidés par les mécanismes de stabilité financière européens (EFSF et ESM). La particularité de la Grèce était que sa situation économique et budgétaire était, de très loin, la plus dégradée : au début de la crise, 15 % du produit intérieur brut de déficit budgétaire et 15 % du PIB également de déficit de la balance des paiements courants. Le retour à une situation de relatif équilibre, retour obligé dès lors que les épargnants et les investisseurs européens et mondiaux avaient perdu confiance et ne voulaient plus continuer à financer ces déficits énormes, était donc beaucoup plus difficile pour la Grèce que pour les autres pays concernés.
J’en viens à votre question. Qu’était-il demandé à ces pays en difficulté ? De mener un changement important de politique économique pour revenir progressivement à l’équilibre. C’était la première condition nécessaire — mais non suffisante — pour recréer de la confiance, et convaincre in fine les épargnants du monde entier de financer à nouveau ces pays. Faute de retour à la confiance, c’eût été la déroute totale avec toutes les conséquences que l’on peut imaginer. Deuxième condition nécessaire : que la communauté internationale confirme que le programme d’ajustement était un bon programme. C’est ce qu’ont fait les pays européens et le FMI en donnant accord pour aider les pays concernés. L’effort fourni par les Européens eux-mêmes était deux fois plus important en volume et beaucoup plus favorable en termes de durée et de taux que celui consenti par le FMI. La BCE, banque centrale de l’ensemble de ces pays, joue ici le rôle d’observateur attentif.
En conclusion, les crises des risques souverains dans la zone Euro (qui ont frappé au total six pays sur dix-neuf pays membres) ont été surmontées par un concours d’efforts fournis par tous : institutions européennes, commission, conseil, Banque Centrale Européenne, mécanisme de stabilité européen — et tous les pays membres — non seulement les pays directement concernés qui ont mené des programmes de redressement très courageux, mais aussi tous les autres sans exception qui ont contribué à leur financement, et enfin toute la communauté internationale par le truchement du FMI.

A. G. — Que manque-t-il à votre sens pour améliorer encore cette gouvernance de la zone euro ?

J.-C. T. — Soulignons que beaucoup a été fait dans la crise, et en tirant les leçons immédiates de la crise. Comme je l’ai précédemment souligné, nous avons renforcé considérablement la gouvernance économique, budgétaire et financière de la zone euro autour de trois piliers fondamentaux, dont deux sont entièrement nouveaux : en premier lieu, le renforcement du Pacte de stabilité et de croissance (PSC) qui s’appuie sur la procédure du « Semestre européen » et sur le nouveau Traité sur la stabilité, coordination et gouvernance de l’UEM ; en second lieu, la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques (PDM), qui a pour but la surveillance des évolutions de compétitivité relative et des grands déséquilibres internes et externes ; enfin l’Union bancaire, réforme également très importante.
Ce renforcement de la gouvernance économique et budgétaire équivaut, dans une large mesure, à un renforcement de l’Union politique car le domaine de la politique budgétaire est éminemment politique : la démocratie est née des assemblées parlementaires réunies pour accepter et voter l’impôt. Je suis convaincu qu’il nous faut renforcer la légitimité démocratique de la gouvernance européenne, de même qu’il nous faut mieux asseoir l’efficacité exécutive de cette gouvernance. En somme, il nous faut à la fois renforcer le « législatif » et l’ « exécutif » de la zone euro. S’agissant du législatif, je pense qu’il faudrait donner le dernier mot au Parlement européen, en liaison étroite avec le Parlement national concerné, dans une formation réunissant l’ensemble des parlementaires représentant les pays de la zone euro, lorsqu’un désaccord se ferait jour entre un pays membre et les institutions européennes — Commission et Conseil — dans la mise en œuvre de la gouvernance économique et budgétaire. Le pays concerné, en désaccord avec les recommandations qui lui seraient faites, pourrait ainsi demander l’arbitrage du Parlement européen dont la décision, quelle qu’elle soit, serait exécutoire dans le pays concerné. Une telle procédure, dont je ne me dissimule pas la difficulté de mise en œuvre car elle nécessiterait de changer le traité, aurait trois avantages majeurs : en premier lieu, elle serait directement opérationnelle au lieu de la méthode actuelle qui repose soit sur des sanctions sous forme d’amendes pour obliger les pays à respecter les recommandations amendes qui, au demeurant, n’ont jamais fonctionné soit sur une succession de « happenings » au niveau des chefs d’État et de Gouvernement comme on a pu le constater dans le cas de la Grèce au cours de ces derniers mois ; en second lieu, elle respecterait le principe de subsidiarité puisque cette procédure de type fédéral ne serait activée que dans le cas, très exceptionnel, où un conflit important — mettant gravement en cause la stabilité de l’ensemble de la zone euro — apparaîtrait entre un pays particulier et les institutions européennes ; en troisième lieu enfin, elle serait totalement démocratique puisqu’en dernière analyse ce serait les élus du peuple en l’occurrence de l’ensemble des peuples composant la zone euro puisqu’ils seraient tous concernés qui seraient appelés à prendre la décision. Le recours à une procédure absolument incontestable sous l’angle de la légitimité démocratique me paraît absolument essentiel au stade présent de la construction européenne. S’agissant de la fonction exécutive, je préconise la création d’un ministre des Finances de la zone euro, qui serait le président à temps complet de l’Eurogroupe — réunissant les ministres des Finances des pays de la zone euro — et qui serait simultanément Vice-Président de la Commission de manière à ne pas créer une nouvelle administration hors Commission. Un ministère des Finances (un Trésor) de la zone euro serait aussi créé. Il pourrait être organisé autour des équipes compétentes de la Commission et des équipes du Mécanisme européen de stabilité. Ainsi pourraient être organisées de manière effective et efficace la gouvernance de la zone euro et la représentation extérieure de la zone euro dans les institutions internationales.

A. G. — Tournons-nous maintenant vers l’extérieur. Quels avantages offre la monnaie unique aux pays de la zone euro dans la compétition mondiale ?

J.-C. T. — J’ai déjà évoqué les raisons principales pour lesquelles les Européens s’étaient engagés dans la voie des accords monétaires puis de la monnaie unique : c’était essentiellement avec l’idée de faire fonctionner du mieux possible un grand marché unique européen à l’échelle d’un continent qui puisse avoir environ la taille des États-Unis d’Amérique. J’ajoute que l’euro n’était pas créé pour faire la guerre au dollar, bien au contraire : il était évidemment de l’intérêt des Européens que l’on puisse avoir une transition aisée vers un système monétaire mondial comportant non plus une seule mais deux grandes monnaies et que les relations de change puissent rester aussi stables et ordonnées que possible.
Le fait de disposer d’une grande monnaie internationale présente par ailleurs un ensemble d’éléments positifs complémentaires pour les agents économiques de la zone euro, ménages et entreprises parmi lesquels : d’abord, à l’intérieur de la zone, l’abolition des risques de change pour l’ensemble des transactions commerciales et financières intra-européennes au sein d’un ensemble de 340 millions d’habitants ; ensuite, pour des signatures — en particulier privées — de même crédibilité, la disparition des prises de risque liées aux monnaies différentes ; puis le bénéfice d’avoir accès à des marchés monétaires et financiers beaucoup plus profonds et liquides qu’au niveau national ; enfin, à l’extérieur, une réelle capacité de facturer importations et exportations en euros et non en monnaies étrangères, donc de diminuer également les risques de change pour les entreprises européennes dans leurs relations commerciales extérieures à l’Europe.
Bien entendu tous les bénéfices, considérables, de l’appartenance à la zone euro ont été, sont et seront pleinement appropriés par les 19 pays membres dans la mesure où leurs propres gestions nationales sont — et seront — elles-mêmes optimisées pour dynamiser la croissance et la création d’emplois. L’existence de la monnaie unique ne supprime pas l’importance des politiques nationales, dont l’impact demeure évidemment considérable, s’agissant des politiques budgétaires, du niveau des dépenses publiques, des politiques fiscales, des réformes structurelles et des politiques de compétitivité au sens large. Un élément, en particulier, est très important et trop souvent ignoré : dans une zone à monnaie unique, le suivi attentif des compétitivités-coûts relatives des différents pays membres est absolument essentiel. C’est pourquoi, pour les pays qui ont encore un chômage de masse important, la modération générale des coûts et des prix reste décisive alors que c’est l’inverse pour ceux qui sont au plein emploi et disposent d’importantes marges de manœuvre. Ainsi la France, en particulier, a grand besoin d’une politique multipartisane de moyen et long terme que j’appellerais de « modération compétitive » ou de « stabilité compétitive ».

A. G. — Dans ce contexte multipolaire, comment voyez-vous l’avenir du système monétaire mondial ?

J.-C. T. — Je crois que nous sommes à un moment important dans la réflexion sur le système monétaire international. D’abord, la crise financière a entraîné d’importants changements de comportement. Nous n'avons, fort heureusement, pas eu à gérer de crises majeures de change entre grandes monnaies internationales dans la tourmente. Les grandes banques centrales concernées savaient que cela aurait significativement compliqué leurs tâches, précisément au moment où l’ensemble du système financier mondial était menacé d’effondrement. La préservation de la stabilité du « cœur » du système monétaire international est apparue comme étant un bien collectif précieux. Un élément supplémentaire structurel très important doit être pris en compte : l’entrée de la monnaie chinoise, le Renminbi, dans le panier des Droits de tirage spéciaux. C’est la première fois depuis la deuxième guerre mondiale qu’un pays émergent voit sa monnaie entrer dans le cercle très étroit des principales monnaies du système monétaire international. Et cela devrait nécessairement conduire la communauté internationale à procéder à une nouvelle réflexion sur la gestion de change optimale des cinq monnaies qui sont aujourd’hui considérées comme étant internationalement les plus importantes.
Jusqu’à présent, depuis l’explosion du système de Bretton Woods, nous sommes dans un système de changes en principe pleinement flottant, légèrement tempéré par la possibilité pour les banques centrales émettant ces monnaies et pour les exécutifs des pays concernés, dans le cadre du G7, d’émettre collectivement des messages — appuyés, le cas échéant, par des actions de politique économique et par des interventions sur les marchés des changes — pour signaler aux participants du marché, de manière exceptionnelle, qu’ils risquent de s’engager dans des « zones de change » qui n’apparaissent pas (plus) justifiées par les fondamentaux. Ceci n’excluait pas — avant et après l’euro — de considérables fluctuations de change, les valeurs respectives des monnaies pouvant évoluer dans la proportion de un à deux et même de un à trois (« dollar Carter » et « dollar Reagan »). Je ne suis pas sûr que la communauté internationale soit prête aujourd’hui, après la crise, à accepter de telles évolutions des deux côtés de l’Atlantique et du Pacifique.
Je n’exclus donc pas qu’il nous faille réfléchir, dans un avenir pas trop lointain, à établir un concept amélioré de gestion des relations de change entre grandes monnaies internationales, qui viserait à faire en sorte d’éviter une volatilité excessive autour de niveaux considérés d’un commun accord comme reflétant approximativement les taux d’équilibre à moyen terme. De la sorte pourrait être évitée, entre ces cinq grandes monnaies mondiales, la tentation de mener des politiques monétaires visant à s’engager dans des « courses » à la monnaie forte ou dans des « courses » à la monnaie faible, selon les circonstances changeantes du cycle mondial, pour lutter respectivement contre l’inflation ou contre la déflation. Ces « courses » seraient en réalité des jeux à somme nulle en ce qui concerne l’impact sur les changes, ayant pour seules conséquences l’amplification des cycles des politiques monétaires des grandes monnaies mondiales.
Précisément, s’agissant des grandes banques centrales des pays avancés, un autre phénomène que je crois important doit être souligné : nous avons assisté, dans la crise et sous la pression de la crise, à un rapprochement important entre les positions des banques centrales dans un grand nombre de domaines. J’ai qualifié ce rapprochement de « convergence conceptuelle ». Pour vous en donner quelques illustrations, je l’ai observé, en particulier, dans quatre dimensions importantes.
La première dimension est frappante : c’est celle de la politique monétaire elle-même. La Banque centrale du Japon était la seule à utiliser des outils non conventionnels avant 2007-2008. Aujourd’hui, pratiquement toutes les banques centrales des pays avancées ont engagé des politiques non conventionnelles, sous des formes diverses : achats massifs de valeurs négociables, engagements hors bilan sous forme d’allocation illimitée de liquidités, assouplissements quantitatifs de diverses natures. Toutes les banques centrales se sont aussi également engagées dans la communication des orientations pour leur future politique monétaire (« forward guidance »). Enfin, avant la crise, les banques centrales étaient profondément divisées sur l’opportunité de suivre de près les évolutions de la masse monétaire et de ses contreparties, en particulier de suivre les mouvements des encours de crédit. S’agissant du dynamisme des encours de crédit, toutes reconnaissent aujourd’hui l’utilité d’un suivi attentif.
Une deuxième dimension importante est celle de la surveillance des banques et des institutions financières. Avant la crise, il y avait deux écoles au sein des banques centrales : celles qui excluaient d’assumer cette responsabilité (Royaume-Uni, Bundesbank, Banque du Japon, etc.) et celles qui considéraient qu’il était légitime de placer cette responsabilité de surveillance à proximité des banques centrales (Federal Reserve, Banque de France, Banque des Pays-Bas, etc.). Dans la crise et avec la crise, on a observé un rapprochement spectaculaire : pratiquement toutes les grandes banques centrales exercent aujourd’hui, partiellement ou totalement, une fonction de surveillance du secteur bancaire (BCE, Banque d’Angleterre, Federal Reserve etc.). De même, avant la crise, le concept de surveillance macroprudentielle était largement ignoré. Dans la crise et avec la crise, il est apparu, dans l’ensemble des pays avancés, que les banques centrales devaient avoir une responsabilité importante en matière de prévention des risques systémiques et donc de maniement, avec d’autres institutions, des mesures macroprudentielles. Des deux côtés de l’Atlantique, les banques centrales exercent une responsabilité importante dans les nouvelles institutions créées pour prévenir les risques systémiques : en Europe, mentionnons le « Conseil européen du risque systémique » dont la présidence et le secrétariat sont assurés par la Banque centrale européenne.
Une troisième dimension de ce rapprochement conceptuel entre les banques centrales concerne les modes de communication. Avant la crise, les banques centrales utilisaient des modalités de communication très différentes. Les unes utilisaient systématiquement l’instrument des conférences de presse, ouvertes et publiques par définition, se tenant immédiatement après la tenue du Conseil des gouverneurs. C’était le cas de la BCE. D’autres banques centrales communiquaient exclusivement par le truchement de la publication des « minutes » du Conseil de la politique monétaire ou de l’« Open Market Committee » plusieurs semaines après la tenue des réunions. La quasi-totalité des banques centrales ont adopté aujourd’hui le même concept : communication immédiate et tenue fréquente de conférences de presse, à quoi s’ajoute la publication différée des « minutes » des Conseils décisionnels. Compte tenu de l’impact des décisions des banques centrales sur l’ensemble de l’économie et de la société dans nos démocraties, une beaucoup plus grande transparence « en temps réel » est apparue nécessaire dans tous les pays avancés.
Enfin, une quatrième dimension, particulièrement décisive, de cette convergence a été observée dans le domaine clé de la compétence des banques centrales, à savoir celui de la stabilité des prix. Avant la crise, deux grandes banques centrales n’avaient pas précisé ce qu’elles entendaient par « stabilité des prix » : le Système de Réserve Fédéral et la Banque du Japon. Deux autres banques centrales parmi les quatre émettrices de monnaies du panier des DTS avaient adopté une définition : la BCE (moins de 2 % mais proche de 2 %) et la Banque d’Angleterre (2 %). Dans la crise, toutes les grandes banques centrales concernées ont décidé d’adopter une définition de la stabilité des prix quasi identique : la FED en 2012 et la Banque centrale du Japon en 2013 ont, l’une et l’autre, précisé que 2 % était le niveau d’inflation annuel qu’elles considéraient comme étant le niveau approprié de la stabilité des prix, dans une perspective de moyen terme.
Cette « convergence conceptuelle », que j’interprète comme l’une des conséquences importantes de la crise financière internationale, est apparue nécessaire dans des circonstances économiques, financières et monétaires exceptionnellement difficiles, et qui demeurent particulièrement exigeantes au niveau mondial. Je pense que ce rapprochement conceptuel contribue à créer une importante fenêtre d’opportunité pour permettre l’amélioration de la gouvernance d’un système monétaire international qui est appelé, en tout état de cause, à se réformer avec l’entrée de la monnaie chinoise dans le cercle étroit des grandes monnaies internationales.