Depuis 1941 (1), la sécurité et la défense de l'Europe occidentale ont été garanties et structurées autour d'un pivot américain. C'est ce pivot qui a permis de vaincre les puissances de l'Axe de concert avec l'URSS, puis de contenir cette dernière. À partir de la fin des années 1940 et jusqu'à nos jours, le système d'alliances américano-centré embrasse deux zones distinctes : l'Europe, dans le cadre d'une organisation politique et militaire multilatérale (l'OTAN) ; et l'Asie-Pacifique, avec une série de pactes bilatéraux dont les États-Unis constituent le moyeu. S'y ajoute l'espace latino-américain couvert, depuis 1947, par le Traité interaméricain d'assistance réciproque. 



Un système à toute épreuve



Cet ensemble s'est avéré remarquablement robuste au cours des sept dernières décennies. Il a survécu non seulement à la disparition de l'Organisation du traité de l'Asie du Sud-Est (Pacte de Manille) au lendemain de la défaite américaine en Indochine, mais aussi à l'effondrement du pacte de Bagdad (CENTO) qui regroupait les alliés des États-Unis au Moyen-Orient (Iran, Irak, Jordanie, Pakistan, Turquie, Royaume-Uni) (2). Et il a résisté à des désaccords parfois profonds : l'opposition américaine à l'expédition franco-britannique de Suez ; le refus européen de soutenir la guerre américaine au Vietnam ; le retrait français des commandements militaires de l'Otan ; l'opposition franco-allemande à l'invasion américano-britannique de l'Irak... En Asie, les difficultés liées à la débâcle vietnamienne ont été surmontées tout comme les conséquences, pour l'allié taïwanais, de la reconnaissance de Pékin par Washington.



Contre toute attente, le système d'alliances n'a pas été victime, non plus, de son propre succès. En 1988, Guéorgui Arbatov, alors conseiller de Mikhaïl Gorbatchev, déclarait aux Américains : « Notre principale arme secrète est de vous priver d'un ennemi » (3). L'Otan, créée pour contrer l'empire soviétique, aurait pu disparaître faute d'adversaire. Elle est cependant revenue au centre du jeu du fait de l'impuissance européenne face aux guerres de succession en ex-Yougoslavie et des attentats du 11 Septembre qui conduisent les États-Unis à invoquer l'article V du traité de Washington (4). La mise en cause militaire par la Russie des frontières de la Géorgie en 2008 puis de l'Ukraine en 2014 fera le reste. Apparemment, le président Poutine ne croit pas à l'arme secrète de Guéorgui Arbatov...



Même processus en Asie, où la fin de l'URSS et la faiblesse à la fois économique et stratégique d'une Chine par ailleurs peu portée aux aventures militaires extérieures auraient pu provoquer le délitement du système d'alliances américain pendant les années 1990. On a tendance à oublier qu'à l'époque c'est le Japon qui passe aux yeux de Washington pour le grand rival (5). En décideront autrement les débuts du programme nucléaire nord-coréen et l'agressivité chinoise vis-à-vis de Taïwan - que Pékin considère comme un problème intérieur. Maintenant que la Chine dispose de tous les atouts de la puissance et tient à le faire savoir (6), le réseau d'alliances américain a retrouvé une raison d'être en Asie-Pacifique.  



This time, it's different



Pour les États-Unis, le bilan de ce système d'alliances est largement positif. L'Otan a été un élément déterminant dans l'endiguement puis dans la liquidation sans guerre ouverte de l'empire soviétique. De la même manière, les alliances en Asie-Pacifique ont jusqu'à présent permis de préserver pacifiquement les positions américaines dans la région face à l'émergence de la Chine. De tous les conflits majeurs dans lesquels se sont engagés les Américains depuis 1950 - Corée, Vietnam, Laos, Cambodge, golfe Persique, Bosnie, Kosovo, Afghanistan, Irak et intervention contre l'« État islamique » -, un seul (au Vietnam) a concerné des territoires couverts par la garantie de défense des États-Unis : ce sont les zones au statut incertain qui ont connu la guerre. Si la guerre de Corée a eu lieu, c'est en partie parce que les États-Unis avaient affirmé publiquement que la péninsule était située hors de leur périmètre défensif (7). Même chose pour l'Irak, qui a pourtant été le théâtre d'une intervention dévastatrice qui a coûté à elle seule plus de 1 000 milliards de dollars et entraîné la mort de plusieurs milliers de soldats et contractants militaires américains, sans parler de ses conséquences ultérieures... 



Bref, dans l'ensemble, les alliances ont réussi à garantir la paix et à protéger les vies humaines dans les régions qu'elles sont censées concerner. Même si les États-Unis n'ont cessé, et souvent avec quelque raison, d'exiger de leurs alliés une plus grande participation à l'effort de défense commun, le système d'alliances a été pour eux une bonne affaire et leur a permis d'étendre leur influence. Les différends interalliés occasionnels (Suez, de Gaulle, l'Irak...) étaient irritants pour Washington, et les consultations avec les alliés sources de complexité et de lenteur. Mais ces inconvénients étaient sans commune mesure avec les difficultés permanentes auxquelles les États-Unis ont eu à faire face ailleurs dans le monde.



Et pourtant, ce système d'alliances est aujourd'hui en crise existentielle, voire terminale, pour trois raisons dont les effets se renforcent mutuellement.



Premièrement, la vision de Donald Trump des relations entre les États-Unis et leurs alliés est à la fois ancienne, claire et cohérente. Pour l'auteur de The Art of the Deal (8), tout est transactionnel, si possible bilatéral et généralement à somme nulle. Dans un monde où tout est deal, un engagement permanent de défense susceptible de mettre en péril l'existence même des États-Unis est inconcevable : la logique otanienne du « un pour tous, tous pour un » n'a pas sa place dans cette Weltanschauung. 



On se permettra de ne pas rappeler ici le long florilège des propos de Trump à l'encontre de ses alliés européens et asiatiques. On se contentera de noter qu'ils dépassent - et de loin - le souci du président américain de leur arracher un effort financier supplémentaire : il ne s'agit pas seulement d'un argument musclé de négociation. On observera aussi que la situation des alliés asiatiques est moins incompatible avec les vues trumpiennes que celle de l'Otan, puisque les relations de défense en Asie-Pacifique sont bilatérales. Dans la pratique, les rapports du président Trump avec ses collègues japonais ou sud-coréens ont été nettement moins conflictuels que l'atmosphère qui régnait lors du dernier sommet de l'Otan. 



Deuxièmement, l'alliance permanente et inconditionnelle n'est pas la norme historique américaine ni son mode par défaut. Rien n'empêcherait les États-Unis, pour utiliser une analogie empruntée à l'Empire romain, d'opter pour une stratégie expansionniste et idéaliste à la Trajan ou, à l'inverse, pour un repli stratégique réaliste à la Hadrien (9). D'autant qu'il s'agit d'un pays habitué à des changements de positionnement extérieur (et intérieur) amples et soudains. Leur capacité à basculer dans un sens ou dans l'autre est renforcée par la place qu'occupe le président dans le système : en tant que chef des armées, il dispose de pouvoirs de décision quasi illimités en matière de défense (10), certes moins importants que ceux des empereurs romains mais pas très différents de ceux d'un Guillaume II ou d'un président jupitérien à la française. 



Troisièmement - et c'est peut-être le point le plus important -, une alliance permanente et non transactionnelle comme l'Otan ne peut vivre et prospérer que si les uns et les autres (Américains, alliés, mais aussi ennemis) sont convaincus de la réalité de la garantie de défense qu'elle fournit. L'article V ne repose que sur la confiance qu'il inspire, d'autant que sa formulation permet toutes les échappatoires. Le caractère existentiel de la dissuasion nucléaire étendue au profit des alliés européens et asiatiques perd de sa crédibilité dès lors qu'elle s'inscrit dans une relation strictement transactionnelle, comme celle que promeut Trump.



En effet, la menace d'une catastrophe nucléaire échappe à la rationalité d'un deal. Le Japon et la Corée du Sud sont logés ici à la même enseigne que les Européens, voire plus mal encore puisque à la différence des pays européens sur le territoire desquels sont déployés des armes nucléaires américaines (11) la dissuasion nucléaire américaine étendue aux alliés asiatiques est hors sol, dans tous les sens du terme.



Si la confiance dans la pérennité et l'inconditionnalité de la garantie américaine venait à disparaître, il serait très difficile de la rétablir, quand bien même l'éventuel successeur de Trump le souhaiterait. Le système d'alliances actuel a été forgé dans des conditions singulières nées du creuset d'une guerre mondiale et sur fond de menace soviétique multiforme et globale. Depuis, la donne a radicalement changé.



L'Europe face aux prédateurs



Cette vision trumpienne des alliances se trouve être en phase avec l'état du monde non allié : la Chine et la Russie partagent la même conception transactionnelle et précaire des relations internationales. Leur insatisfaction face à l'ordre mondial issu de la fin de la guerre froide s'est clairement exprimée dans les années qui ont précédé la présidence de Donald Trump. À travers ses interventions en Géorgie, en Ukraine et en Syrie, le Kremlin a montré qu'il était prêt à prendre des risques calculés pour remettre en cause le statu quo post-soviétique. La militarisation accélérée, à partir de 2014, de cette Méditerranée des temps modernes qu'est la mer de Chine du Sud prouve que Pékin n'hésite pas, non plus, à bousculer l'ordre international. Il est vrai que ses moyens économiques et militaires lui permettent désormais de déployer sa puissance à l'échelle planétaire.



Tant la Russie que la Chine ont donc testé la détermination des États-Unis et de leurs alliés, alors même que le système d'alliances ne paraissait pas encore être en crise. Compte tenu des doutes qui pèsent sur le positionnement stratégique américain depuis l'élection de Donald Trump, la propension des puissances révisionnistes, celles qui récusent les normes et les règles de l'ordre international actuel, à prendre des risques accrus à l'encontre des alliés est appelée à s'accroître. En somme, 2014 et 2015, avec l'annexion de la Crimée, l'intervention en Syrie et la poldérisation de la mer de Chine du Sud par laquelle transite la moitié du commerce maritime international, ne seraient qu'un avant-goût de ce qui attend les partenaires européens et asiatiques de l'Amérique.



Des faiblesses matérielles...



La situation de l'Europe est spécialement inconfortable. Il est vrai que la France et le Royaume-Uni sont dotés de moyens nucléaires propres qui leur permettent de faire face à l'effritement de la garantie de défense américaine. Mais tel n'est pas le cas des autres pays d'Europe, et spécialement de l'Allemagne dont la défense se confond conceptuellement, doctrinalement et opérationnellement avec le parapluie otanien. 



L'intérêt stratégique de cette Europe face aux puissances révisionnistes est évidemment de pérenniser le pacte transatlantique. Et c'est seulement si ce plan A devait s'avérer caduc qu'un plan B euro-centré devrait être envisagé. Car tout glissement prématuré vers un plan B risque de précipiter le départ des Américains. C'est le dilemme auquel les dirigeants allemands sont confrontés, au moment où ils doivent prendre des décisions importantes pour moderniser l'armée de l'air et définir son futur rôle nucléaire. Le président Trump somme l'Allemagne - ainsi que les autres pays de l'Otan - d'augmenter ses dépenses militaires afin d'acquérir des armements américains qui l'enfermeraient pour plusieurs décennies dans une dépendance stratégique renouvelée sans que celle-ci ne soit assortie d'une garantie de défense inconditionnelle et durable. 



Face à cette situation, la faiblesse de l'Europe ne tient pas principalement à l'insuffisance de son effort militaire. Il est indéniable que les dépenses militaires européennes laissent souvent à désirer compte tenu de l'ampleur des défis stratégiques qui se présentent à l'est et au sud de notre continent. Ces budgets sont, par surcroît, souvent fort mal gérés, à en juger notamment par les taux de disponibilité opérationnelle exceptionnellement bas des principaux matériels de la Bundeswehr. Une plaisanterie d'un goût douteux circulait au printemps dernier à ce propos au sein des forces allemandes : la différence entre la ministre de la Défense, Ursula von der Leyen, et la Luftwaffe, c'est que la première aurait plus d'enfants (sept) que la seconde ne disposerait de chasseurs Eurofighter en état de combattre (quatre) (12) ! Plus grave, l'Europe multiplie les doublons : en moyenne, les pays européens de l'Otan alignent quatre fois plus de modèles de matériels majeurs (avions, chars, navires, etc.) que les États-Unis, ce qui se traduit par des surcoûts de tous ordres et une moindre efficacité.



Il n'en demeure pas moins que les Européens consacrent à leurs forces armées plus que la Chine et trois fois plus que la Russie. Or rien ne leur interdit de mieux gérer des budgets de défense qui, par ailleurs, augmentent régulièrement depuis 2014. Rien ne les empêche, non plus, d'adopter des incitations financières et de nouvelles règles en matière d'appels d'offres qui favoriseraient les achats groupés et l'harmonisation des spécifications. Une telle concertation commence à se mettre en place avec le Fonds européen de défense et le Programme européen de recherche de défense. Sur le papier, l'Europe a donc la capacité de mobiliser les moyens budgétaires nécessaires pour faire pièce à une Russie dont le PIB est inférieur à celui de l'Italie ou pour contrer la menace djihadiste. 



... et culturelles



En fait, la faiblesse de l'Europe est avant tout culturelle, au sens sociologique et stratégique du terme, et politique. Toutes les sociétés européennes n'ont pas la même approche du recours à la force meurtrière ; il n'y a pas de posture commune entre les États « extravertis » (la France et quelques autres) et ceux qui ont une préférence pour la réticence stratégique (principalement l'Allemagne) ; pas plus qu'il n'y a une lecture uniforme du paysage stratégique entre ceux qui mettent l'accent sur la menace russe et ceux qui voient plus loin (Afrique, Moyen-Orient) ou plus large (l'intégration du révisionnisme chinois dans les calculs stratégiques et militaires). Le président Macron, qui a pris la mesure du problème (13), propose, entre autres choses, un système d'échange d'officiers d'état-major afin de faciliter l'émergence d'une culture stratégique. Mais cela ne suffira pas, car ces cultures stratégiques sont le produit de forces historiques puissantes et ne sauraient être modifiées à coups de simples mesures d'organisation.



À ces handicaps s'ajoute le dilemme stratégique évoqué plus haut : jusqu'à quel point et à quel rythme faut-il pousser les feux sur un plan B « post-otanien », au risque de précipiter la fin de l'actuel plan A que constitue l'Alliance atlantique ?



Pour répondre à ces questions, il faudra prendre en compte des considérations d'ordre stratégique, mais aussi l'évolution générale du contexte européen : les retombées du Brexit ; le nouveau défi américain sous tous ses aspects ; la perception de la menace djihadiste ; les flux migratoires en provenance d'Afrique et du Moyen-Orient ; sans oublier l'incertitude qui continue de peser sur l'avenir de la monnaie unique et sur l'articulation entre la zone euro à 19 et l'Union européenne à 27. D'une manière générale, c'est l'avenir de l'Union qui est en jeu. Il faudra opter pour une Europe à une ou plusieurs vitesses, avec plus ou moins d'intégration, et surtout s'interroger sur l'ouverture sociétale, politique et économique qui la caractérise depuis six décennies. L'objectif est non seulement de s'adapter aux bouleversements liés aux nouvelles technologies et à la mondialisation, mais également de répondre à l'incompétence supposée d'élites jugées plus promptes à se servir qu'à prévenir et à juguler une crise économique qu'elles ont contribué à provoquer. Autrement dit, s'agissant des décisions que devront prendre les Européens collectivement et individuellement face au délitement du système des alliances américano-centrées, rien n'est écrit...



Quatre scénarios pour une Europe



À ce stade, on distingue quatre scénarios contrastés, classés ici selon une probabilité d'occurrence croissante. On notera cependant que, dans la période récente, ce sont les hypothèses considérées au départ comme les moins crédibles par les instituts de sondage, les maisons de paris et les investisseurs qui se sont réalisées. Donald Trump et Emmanuel Macron sont bien placés pour le savoir... L'imprévu est aussi ce qui distingue les phases de rupture des processus linéaires ; or nous vivons en matière stratégique comme en bien d'autres domaines une période de rupture.



1) L'Europe allemande 



Profondément traumatisée par la disparition du système atlantique et frustrée par l'incapacité de l'Union européenne à prendre le relais d'une Amérique défaillante, l'Allemagne redevient un acteur stratégique de plein exercice, doté des moyens militaires correspondants sur le plan doctrinal et matériel. Elle n'irait pas jusqu'à multiplier les interventions militaires en Afrique, à l'image de la France, mais elle chercherait à exercer le leadership en termes de défense et de diplomatie vis-à-vis de la Russie et par rapport à la Chine. Les partenaires européens de Berlin seraient invités à soutenir, à applaudir ou à se taire mais pas à prendre l'initiative. Avec 2 % de son PIB consacrés à la défense, soit environ 70 milliards d'euros par an (14), elle pourrait à terme dépasser le potentiel militaire conventionnel russe. Pour paraphraser Bonaparte, ce scénario est simple et tout d'exécution : il n'a pas la complexité du multilatéral atlantique ou européen (et ni même du franco-allemand classique) et il est clairement à la portée financière de l'Allemagne. Le problème est qu'il n'existe aucune envie dans le corps politique allemand - élites et opinion publique confondues - de refaire du Bismarck sans Bismarck. De ce fait, et sans même prendre en considération les difficultés particulières du facteur nucléaire, c'est aujourd'hui le moins vraisemblable des quatre. 



2) L'Europe européenne



Dans cette épure, l'Union européenne tourne le dos au sur-place incantatoire du « marchons, marchons » de la « défense européenne » et passe aux choses sérieuses. Le Fonds européen de défense atteint puis dépasse les 5 milliards d'euros prévus dans le prochain budget pluri-annuel. Entre incitations financières et volonté politique des États les plus importants, l'efficacité des dépenses d'équipement s'accroît. Les institutions militaires de l'UE s'impliquent directement dans l'amélioration de l'interopérabilité des forces dans les instances otaniennes, les institutions de l'Alliance devenant de plus en plus européennes suite à l'effacement stratégique des États-Unis. La France et l'Allemagne se font une obligation mutuelle de ne pas déployer de forces en opérations extérieures ou en mission de présence face à la Russie sans consultation préalable et sans ménager au(x) partenaire(s) un rôle à la mesure de leur contribution. La France et le groupe de pays (Allemagne, Belgique, Italie, Pays-Bas) dont les aviations conservent des missions nucléaires au sein de l'Otan entament des discussions sur la « dissuasion concertée » - un projet qu'avait proposé Alain Juppé, alors premier ministre, dès 1995. Ce scénario est plus complexe que le précédent, mais il est tout aussi réalisable en termes budgétaires et matériels. Beaucoup le considèrent aussi comme indispensable. Sa faiblesse est qu'il reste tout entier suspendu aux progrès de l'intégration européenne. Or, malgré quelques avancées récentes, rien n'indique que l'UE en prenne le chemin, y compris dans des formats plus restreints comme le couple franco-allemand.



3) L'Europe du statu quo



Dans ce cas de figure, la crise du système d'alliances est enrayée : les Européens acceptent de faire des concessions à l'Amérique (achat massif de F35 et autres impedimenta militaires made in USA) et le président américain, dont on connaît la versatilité, change l'ordre de ses priorités. D'ailleurs, aucun sommet de l'Otan n'est prévu avant le printemps 2020 et nul ne s'étonnerait de le voir reporté à 2021, après l'élection espérée d'un successeur à Donald Trump. La « défense européenne » reste plus décorative qu'opératoire : en l'absence de volonté politique, où trouvera-t-on l'argent pour le Fonds européen de défense alors que le budget pluri-annuel sera sollicité de toutes parts en 2019 ? Avec une coopération structurée permanente (PESCO) en matière de défense qui embrasse désormais tous les États membres sauf Malte (15), l'Union européenne ne s'est pas vraiment dotée d'une avant-garde : en refaisant aujourd'hui ce qui n'a pas marché hier, sommes-nous vraiment assurés d'avancer ? Ce scénario est éminemment plausible dans ses tenants. Ce sont les aboutissants qui risquent de ressembler à « Tout va très bien, madame la Marquise » : la mort de notre jument grise serait la moindre des conséquences de cette lecture irénique qui sous-estime l'ampleur des évolutions américaines et la capacité d'initiative des États révisionnistes. 



4) L'Europe délitée 



C'est le scénario le moins invraisemblable et c'est sur lui que nous devrons donc conclure. Il se présente de la manière suivante : l'Union ne parvient pas à définir une politique de sécurité commune pour diverses raisons - une crise de l'euro en Italie, un désaccord fondamental entre la Pologne et la majorité de ses partenaires sur les valeurs de l'Union ou la montée des populismes face à une vague d'immigration massive. L'Union réagit donc en ordre dispersé à la nouvelle politique américaine. D'un côté, la Pologne et la Suède jouent à fond la carte de la transaction bilatérale avec les États-Unis : elles offrent des avantages financiers pour obtenir le stationnement de forces américaines ou achètent bien au-dessus du juste prix des armements américains plus coûteux, voire moins performants que les produits de l'industrie européenne. L'Allemagne, elle, ne parvient pas à prendre de décision quant au remplacement de ses chasseurs-bombardiers Tornado vieillissants, subissant une sorte de désarmement par obsolescence. Quant à la France, déçue par l'échec de son Initiative européenne d'intervention lancée par le président Macron (16), elle se replie sur ses positions traditionnelles et privilégie ses rapports militaires bilatéraux avec le Royaume-Uni au détriment d'une Union européenne défaillante. Dans la meilleure des hypothèses, l'Europe se retrouvera dans la situation de l'Amérique latine : stratégiquement marginalisée, dépendante par rapport à des États-Unis devenus transactionnels et politiquement éclatée, avec autant de postures que de pays. 



Selon une variante encore plus noire, l'Europe se retrouverait dans la position qui fut celle de la Chine au XIXe siècle : un géant flasque, une puissance atone, que les prédateurs eurasiatiques et américains chercheraient à dépouiller de ses plus beaux restes en y imposant leur loi de manière extraterritoriale - ce qui n'est pas loin d'être déjà le cas. Hélas, ce scénario est à l'heure actuelle celui qui correspond à la plus forte pente. 



Mais les jeux ne sont pas encore faits. Le déroulement aussi inattendu que spectaculaire des élections présidentielle et législatives françaises en 2017 a montré qu'un sursaut était possible dans l'un des principaux États membres de l'Union, redevenu porteur d'une dynamique européenne qui avait disparu depuis le référendum constitutionnel de 2005. Et l'Union elle-même a fait preuve, durant la crise de l'euro des années 2010-2012 et plus récemment face au Brexit, d'un remarquable instinct de conservation.



Il reste que, devant l'accumulation des défis sociétaux, économiques, politiques et stratégiques, la volonté politique française s'épuisera rapidement si elle ne parvient pas à faire des émules parmi ses partenaires, notamment en Allemagne. Car la volonté de survie, pour impressionnante qu'elle soit, reste plus conservatrice que transformatrice : les causes de la crise de l'euro demeurent largement présentes et la réaction au Brexit s'est pour l'instant focalisée sur la préservation de nos acquis. Une chose est sûre, en tout cas : face aux bouleversements stratégiques, la force d'inertie ne suffira pas.