POLITIQUE INTERNATIONALE N° 133 - AUTOMNE 2011

L'HEURE DU TRAIN

Article de Nathalie KOSCIUSKO-MORIZET
Ministre de l'Écologie, du Développement durable, des Transports et du Logement depuis novembre 2010


Nous vivons dans des sociétés mobiles. Parce que le temps s'y est accéléré ; parce que les mouvements s'y sont multipliés ; parce que les personnes et les biens se déplacent de plus en plus. Nous avons les uns et les autres pris goût à cette mobilité, autour de laquelle nous avons tissé et construit des habitudes de travail, des liens personnels ou des loisirs. À bien des égards, elle est pour notre modernité le gage de la liberté. Celle de circuler, d'aller où bon nous semble, de ne plus être assigné à un unique territoire. Les pères de l'Europe, lors du Traité de 1957, en avaient fait l'un des fondements de la Communauté européenne, en instituant un marché commun basé sur les « quatre libertés » que sont la libre circulation des personnes, des services, des marchandises et des capitaux. La libre circulation correspondait alors déjà à une réalité sociale et économique : les migrations saisonnières étaient communes ; les déplacements « pendulaires » devenaient habituels ; et le développement économique des Trente Glorieuses internationalisait les échanges en repoussant petit à petit les frontières. Cinquante ans plus tard, l'économie est absolument mondialisée et le développement de nos pays s'est accompagné d'une transformation profonde du système des transports. Cette évolution s'est accomplie pendant des décennies en faveur du trafic routier, que l'on a d'ailleurs très souvent pris comme un indice du développement économique national. Aujourd'hui, la donne change. La mobilité est engagée dans une transformation structurelle qui a des raisons environnementales et une actualité ferroviaire.
La donne change
Les changements climatiques et la pénurie de certaines de nos ressources énergétiques ont profondément transformé les mobilités collectives. Nous savons tous, désormais, que les grands équilibres mondiaux se transforment et que nous devons nous y préparer.
La Déclaration de Rio sur l'environnement et le développement, il y a maintenant vingt ans, témoignait de deux grandes préoccupations : la détérioration de l'environnement, notamment de sa capacité à entretenir la vie, et l'interdépendance de plus en plus manifeste entre le progrès économique à long terme et la protection de l'environnement. La Déclaration posa alors les bases d'un développement durable et d'une préservation des ressources naturelles. La convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques, signée lors du sommet de la Terre de Rio, avait fixé pour objectif le maintien de la concentration des gaz à effet de serre dans l'atmosphère à « un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du climat ». Les pays développés se sont alors engagés à ramener leurs émissions de gaz en 2010 au niveau qui était le leur en 1990. La loi française l'avait d'ailleurs formellement admis, puisqu'elle a choisi en 2001 de faire une « priorité nationale » de la lutte contre l'intensification de l'effet de serre et de la prévention des risques liés au réchauffement climatique.
En présentant les conclusions du Grenelle de l'environnement le 25 octobre 2007, le président de la République a rappelé que « nous avions dépassé les limites de ce que notre planète peut supporter » et qu'il n'était plus possible de « définir des politiques en ignorant le défi climatique, en ignorant que nous détruisons les conditions de notre survie ». La France a donc pris l'engagement de diviser par quatre ses émissions de gaz à effet de serre entre 1990 et 2050, en réduisant en moyenne de 3 % par an ses rejets dans l'atmosphère. Notre pays rejoint ainsi et entend dépasser l'objectif de réduction fixé par la Communauté européenne (au moins 20 % de réduction des émissions de gaz à effet de serre en 2020).
Cet objectif est à la fois l'un des horizons et l'une des conditions de notre politique des transports. Aujourd'hui, les transports sont responsables de 26,5 % des émissions de gaz à effet de serre et de 31 % de la consommation finale énergétique. Ils pesaient l'équivalent de 138 millions de tonnes de CO² en 2007. C'est dire qu'une réduction significative des émissions de gaz à effet de serre, au niveau national, n'est envisageable que si le secteur des transports s'accorde à cet objectif. Notre action en faveur de l'environnement et notre politique publique des transports ont un destin commun.
Notre pays l'a compris, puisque la loi dite « Grenelle 1 » fait obligation à l'État de veiller à réduire les pollutions et les nuisances des différents modes de transport (1). Des nuisances qui ne sont certes pas le fait de tous les modes de transport : la quasi-totalité des 138 millions de tonnes de CO² est due au transport routier, quand le train n'en produit guère que 0,6 million de tonnes. C'est là sans doute le premier indice de la nécessité où nous sommes de nous appuyer au mieux sur le transport ferroviaire. Il est l'une des clés du développement durable.
Sur les routes et parce que l'Union européenne a renforcé ses normes, des diminutions significatives ont été obtenues. Les voitures récentes polluent moins. Mais ce que permettent de gagner les avancées technologiques des constructeurs est parfois contrarié ou contredit par d'autres phénomènes. L'augmentation proportionnelle des moteurs diesel, par exemple, ou bien encore le développement de la climatisation. De manière générale, en dépit là aussi des efforts des constructeurs qui produisent des véhicules plus sobres et des transporteurs routiers qui s'engagent de plus en plus dans une démarche volontaire de réduction des émissions de CO², l'absence d'une énergie susceptible de se substituer au pétrole est un frein considérable. Le pétrole va progressivement se raréfier. L'échéance exacte est l'objet de débats - aura-t-elle lieu dans vingt ans ou bien plutôt dans cinquante ? -, mais elle est inéluctable et proche. Les besoins des économies émergentes, notamment ceux de la Chine, pèsent déjà lourdement sur la demande. Il faut avoir le courage de dire que la hausse du prix du pétrole sera durable et permanente, et que son prix aura un impact significatif sur l'équilibre de notre balance commerciale.
Les recherches en cours montrent que la voiture électrique va, d'ici quelques années, entraîner une profonde mutation de la mobilité et des déplacements, en particulier dans les villes où de sérieux problèmes de pollution de l'air se posent. Mais, au-delà de cette évolution technique, rendue possible par le fait que l'énergie électrique génère en France peu d'émissions de gaz en raison de son origine nucléaire, il n'en demeure pas moins nécessaire de concevoir un transfert massif vers un mode de transport moins polluant. Ce mode existe, nous le connaissons : c'est le ferroviaire qui, dans l'énergie consommée aujourd'hui par tous les modes de transport, ne pèse modestement que 1,7 %. Et encore s'agit-il d'une électricité très faiblement « carbonée ».
Transporter les marchandises
En ce qui concerne le transport des marchandises, le développement des modes moins polluants revêt un caractère prioritaire (2) : la part modale du non-routier et du non-aérien est passée de 42 % en 1984 à 14 % en 2007. L'objectif est de la faire remonter de 14 % à 25 % à l'échéance 2022.
Le rail à la reconquête de parts de marché
La réussite de ces objectifs, que la crise économique vient singulièrement compliquer, passe avant tout par la reconquête de parts de marché par le fret ferroviaire : la croissance des modes les plus respectueux de l'environnement devrait en effet être assurée à 85 % par le ferroviaire et à 15 % par le fluvial. Or, si la croissance continue de la route est une tendance que l'on retrouve à l'échelle de l'Union européenne, le recul du fret ferroviaire n'est pas une fatalité : dans certains pays, certes dans des contextes industriels et de politiques publiques différents, le fret ferroviaire a mieux résisté qu'en France (de 2000 à 2006, le trafic ferroviaire de marchandises - en tonnes/kilomètres - a augmenté de 52 % en Allemagne, de 25 % en Grande-Bretagne et de 22 % en Suisse).
Le mode ferroviaire doit donc consolider et renforcer sa part de marché sur les flux massifs industriels où il a toute sa pertinence, particulièrement dans le transport des matières dangereuses. La mise à disposition de l'ensemble des opérateurs d'une infrastructure de qualité contribuera à remplir cet objectif.
Le but est aussi de transférer au mode ferroviaire une partie importante du transit routier. Pour cela, les entreprises ferroviaires opérant en France doivent se développer au niveau européen pour proposer des offres de transport performantes et renforcer leur compétitivité par rapport à la route. À cet égard, les autoroutes ferroviaires constituent également une réponse adaptée. Un réseau d'autoroutes ferroviaires à haute fréquence et de transport combiné sera développé afin d'offrir une alternative performante aux transports routiers à longue distance, en particulier pour les trafics de transit. Dans une première phase, trois autoroutes ferroviaires seront mises en place : l'autoroute ferroviaire alpine, qui sera prolongée jusqu'à la région lyonnaise ; l'autoroute ferroviaire entre Perpignan et Luxembourg ; et l'autoroute ferroviaire Atlantique entre le Pays basque, la région parisienne et le nord de la France. Dans une phase ultime, l'objectif sera d'assurer le trafic de transit de marchandises dans sa totalité par les modes alternatifs à la route.
Ces objectifs ambitieux ne pourront être atteints qu'avec la mobilisation de tous les acteurs économiques concernés. Dans un secteur ouvert à la concurrence, l'État doit exercer son rôle de régulateur et de soutien à toutes les initiatives contribuant au développement du mode ferroviaire de transport de marchandises, en utilisant notamment les conclusions des comités opérationnels du Grenelle. Il a lancé, à travers l'engagement national pour le fret ferroviaire, un programme d'actions visant à faciliter le succès de cette nouvelle ambition fret.
Le rôle de RFF
Parmi les mesures clés qui ont été identifiées figure le développement par Réseau Ferré de France d'un « réseau orienté fret » afin de permettre un transport de fret par voie ferrée à la fois efficace et innovant. RFF doit améliorer la performance de l'infrastructure en modernisant son exploitation et en s'engageant sur des objectifs de qualité du service, dans le cadre du réseau national qui sera davantage cadencé à partir de 2012. Il veut ensuite accélérer les aménagements permettant de réaliser les autoroutes ferroviaires cadencées. Enfin, un accord de garantie de régularité (régime de performance) doit être signé avec les exploitants de chaque autoroute ferroviaire.
Mais améliorer l'infrastructure ne suffit pas si l'on n'améliore pas en regard la qualité du service aux clients. Le fret ne doit plus être la « variable d'ajustement » du réseau ferré.
Les entreprises qui achètent des sillons à RFF doivent pouvoir compter sur la fiabilité des sillons et des services, et cela même en situation perturbée.
Ce programme ambitieux de l'État devra s'accompagner d'efforts significatifs de l'opérateur national SNCF afin que celui-ci reprenne la place qu'il a perdue dans le transport de fret du XXIe siècle.
On le sait : la politique de transfert modal en faveur du ferroviaire n'a pas pour objectif et ne pourra avoir pour effet de remplacer le transport routier (qui représente aujourd'hui 80 % des transports de marchandises), mais de limiter le recours trop systématique au camion. D'où la nécessité de développer une « approche multimodale » des transports : il s'agit de solutions techniques qui permettent d'acheminer des marchandises sur un trajet de porte à porte, en empruntant au moins deux modes de transport sans changer de véhicule ou d'unité de chargement (remorque ou conteneur). Les parcours principaux sont effectués par un mode peu polluant (le rail, le fleuve ou la mer) ; les parcours initiaux et/ou terminaux sont effectués par la route.
Le programme interministériel de recherches PREDIT a ainsi contribué à la mise au point de la technologie « Modalohr » de wagon intermodal pivotant, qui est actuellement utilisé sur les autoroutes ferroviaires entre Aiton et Orbassano et entre Perpignan et Bettembourg.
Cette démarche s'intègre bien évidemment dans la politique de développement durable de l'Union européenne avec la création du réseau transeuropéen de fret ferroviaire (RTE-T).
Transporter les voyageurs
« L'objectif pour les transports de voyageurs est de diminuer l'utilisation des hydrocarbures, de réduire les émissions de gaz à effet de serre, les pollutions atmosphériques et autres nuisances et d'accroître l'efficacité énergétique, en organisant un système de transports intégré et multimodal privilégiant les transports ferroviaires, maritimes et fluviaux dans leur domaine de pertinence, tout en limitant la consommation des espaces agricoles et naturels » (loi Grenelle 1, art.12).
La révolution de la grande vitesse
Le réseau de lignes à grande vitesse (LGV) a révolutionné le système ferroviaire. La poursuite de son développement favorisera l'intégration de la France dans l'espace européen en s'interconnectant avec les réseaux des pays limitrophes : c'est le cas avec l'Allemagne ; avec la Suisse ; avec l'Espagne ; et avec le Royaume-Uni.
Le programme voté dans la loi Grenelle et repris dans le Schéma national des infrastructures de transport (SNIT) prévoit de lancer la réalisation de 2 000 kilomètres de lignes ferroviaires nouvelles à grande vitesse d'ici à 2020. Un programme supplémentaire de 2 500 kilomètres est à l'étude. Il s'agit là d'un effort considérable en direction du secteur ferroviaire. Car la grande vitesse a transformé la zone de pertinence du train par rapport à son concurrent, l'avion. Désormais, pour des temps de trajet qui vont jusqu'à trois heures et des distances qui peuvent aller jusqu'à 800 kilomètres (de Paris à Marseille), le train surpasse l'avion. Les temps « terminaux » du train sont bien moins longs : on peut aller plus vite en allant moins vite. Lorsque les distances sont plus grandes, pour rejoindre Madrid depuis Paris par exemple, l'avion est plus rapide, puisqu'il met deux heures là où le TGV en met huit. Et pourtant, le réseau français de TGV et le réseau espagnol poursuivent leurs efforts. Car les liens que tissent ainsi les infrastructures ne sont pas seulement développés pour relier au plus vite les deux capitales. Il s'agit aussi, en associant les territoires concernés, et au moyen d'une subvention publique qui peut être importante, d'oeuvrer en faveur du lien entre les États européens et leurs Régions. Cet essor du réseau ferroviaire à grande vitesse favorise à la fois la mobilité des voyageurs et le fret, dont il augmente la capacité. L'avion survole les territoires ; le train les anime.
Cela dit, le transport ferroviaire ne se réduit pas au TGV. Les trains régionaux (TER) et les trains d'équilibre du territoire (TET) contribuent à diffuser l'effet de la grande vitesse au profit de l'ensemble des territoires. Le service aux voyageurs, en termes de qualité, de fiabilité et de confort est l'objectif à privilégier sur ces réseaux pour lesquels les Régions, autorités organisatrices des TER, ont engagé d'importants programmes de modernisation des matériels.
Le choix politique est donc clair à nos yeux : il faut renforcer au mieux le ferroviaire. Avec un réseau français qui a des particularités fortes et dont on doit se demander s'il doit conserver son modèle ou non.
Le modèle français en question
La question est posée, parce que notre système ferroviaire est aujourd'hui l'objet d'interrogations ou d'incertitudes, et qu'il est la cible de critiques nombreuses et sans doute d'autant plus vives qu'elles émanent des voyageurs, des collectivités publiques et des institutions du ferroviaire elles-mêmes. C'est dire combien nous sommes, à tous points de vue, au coeur d'un véritable tournant.
Le paysage institutionnel du système ferroviaire français a été durablement marqué par le poids de la SNCF, qui a incarné le train pendant près de 60 ans (3). Elle est à la fois gestionnaire de l'ensemble des infrastructures - voies et gares -, exploitant du réseau et unique entreprise ferroviaire. Le système ferroviaire a vécu ainsi, partagé entre un certain déclin, quand il a subi, à partir des années 1960, la concurrence des modes de transport aérien et routier, et de grandes réussites, comme l'a été l'« invention » du train à grande vitesse au début des années 1980.
Les directives européennes sont venues peu à peu rebattre les cartes, avec l'ouverture progressive du marché du fret ferroviaire, qui est désormais entière depuis le 1er avril 2006, suivie le 1er janvier 2010 de l'ouverture à la concurrence du trafic ferroviaire international de voyageurs. La volonté de l'Union européenne d'ouvrir le marché des services ferroviaires repose sur cette idée que la concurrence, correctement régulée, devrait permettre une production plus efficace et potentiellement moins consommatrice de fonds publics. La Commission européenne constate, dans ses livres blancs de 1996 (« Une stratégie pour revitaliser les chemins de fer communautaires ») et de 2001 (« La politique européenne des transports à l'horizon 2010 : l'heure des choix »), que le déclin du ferroviaire tient notamment à la situation de monopole des opérateurs publics, avec pour conséquence une organisation rigide du secteur et une incapacité à s'adapter à l'évolution de la demande du marché. Dans ce contexte, le système français est aujourd'hui à la croisée des chemins. Plusieurs raisons à cela : les contraintes budgétaires, qui interrogent la soutenabilité financière de l'ambitieux programme d'investissements prévu dans les infrastructures ferroviaires ; les enjeux liés à la compétitivité de la filière ferroviaire française, en France et à l'étranger ; et les limites du système institutionnel français, mis en place depuis 1997, qui prévoit une séparation juridique du gestionnaire d'infrastructure tout en conservant à l'opérateur ferroviaire historique une responsabilité de gestionnaire d'infrastructure délégué (GID).
La SNCF est ainsi le premier client, mais aussi le premier fournisseur de RFF. Elle emploie à ce titre environ 50 000 personnes (sur un total de près de 170 000 agents), là où RFF compte 1 300 agents. La question est bien sûr posée de savoir si un équilibre a été trouvé entre ces deux acteurs. C'est là une question parmi celles, nombreuses, auxquelles sont confrontés le monde ferroviaire et ceux qui le font vivre. La place des acteurs et leurs relations mutuelles changent. Le rôle de l'État va s'en trouver également modifié. Quel doit-il être aujourd'hui ? Quelle forme doivent prendre ses initiatives et à quels principes faut-il que ses arbitrages obéissent ? Outre le rôle des acteurs, c'est toute la qualité du service qui doit être revue, car c'est bien elle - la qualité du service rendu aux voyageurs - qui doit être au coeur de la politique des transports ferroviaires. Les réponses seront nouvelles, parce que le contexte est lui-même nouveau. Nous devrons nous demander comment renforcer la compétitivité des acteurs français du secteur, en France comme à l'étranger, au moment où l'ouverture n'est plus un horizon lointain mais un état de fait.
Il est manifeste que le système ferroviaire a atteint un âge critique et qu'il ne lui est plus possible de se développer comme il l'a fait dans les précédentes décennies. Cette réalité, que chacun peut constater, ne donne pourtant lieu à aucun consensus. Les avis divergent sur la situation du ferroviaire et sur le diagnostic qu'il convient de poser. Nous devons donc mener un travail collectif d'appréciation des causes. Vaste débat, qui va confronter les points de vue de tous ceux qu'anime cette passion très française du train. Mais débat indispensable, sans lequel nous ne pouvons envisager de relancer notre système ferroviaire, de le sortir des difficultés actuelles et de lui donner un avenir. Cet avenir doit englober les objectifs environnementaux que j'évoquais au début de cet article, en rappelant combien le train est un levier de développement durable.
Le temps du débat, au moment où j'écris ces lignes, est tout juste venu : il s'agit des Assises du ferroviaire, que nous avons ouvertes le 15 septembre 2011. Elles ont été conçues comme le cadre du débat attendu et comme un réseau actif, de recherche et de propositions, pour franchir les obstacles du temps présent. Un réseau qui va lier entre eux professionnels et acteurs du train, experts, observateurs, analystes et voyageurs. Un réseau pour le ferroviaire.


 
Notes de :
(1) Article 10.
(2) Loi Grenelle 1, article 11 qui cite également le transport fluvial et le transport maritime.
(3) Il s'est écoulé 59 ans entre la création de la SNCF, le 1er janvier 1938, et la création de RFF par la loi du 13 février 1997.