POLITIQUE INTERNATIONALE N° 133 - AUTOMNE 2011

EUROPE DES TRANSPORTS : VERS UN ESPACE UNIQUE

Article de Siim KALLAS
Vice-Président de la Commission européenne chargé des Transports.


La Commission européenne a adopté le 28 mars 2011 un Livre blanc intitulé Feuille de route pour un espace européen unique des transports. Ce document stratégique évalue les politiques récentes en matière de transport, examine les défis à long terme et identifie les objectifs à atteindre au cours des quarante prochaines années, autrement dit d'ici à 2050, tout en fournissant un cadre détaillé pour l'action politique de la décennie à venir. Le développement futur du transport et des infrastructures ferroviaires joue un rôle de premier plan dans cette stratégie et place également la politique des transports dans une perspective élargie : comment promouvoir la croissance et l'emploi tout en utilisant les ressources de façon plus efficace et, surtout, comment améliorer les transports en réduisant massivement la dépendance au pétrole afin de répondre aux problématiques à la fois de sécurité énergétique et de changement climatique.
De façon plus générale, la croissance de la population mondiale et l'augmentation de la demande dans les économies émergentes exerceront des pressions sur l'environnement et sur le prix des matières premières. La création d'une économie utilisant efficacement les ressources constitue donc la priorité de l'agenda politique tous secteurs confondus et une initiative phare de la stratégie de la Commission baptisée « Europe 2020 ». Le Livre blanc sur les transports en est l'un des éléments clés.
Transport de passagers et de marchandises, l'économie des transports
Pour assurer la mobilité et la prospérité économique, l'Union européenne s'appuie largement sur son vaste réseau de transport et sa logistique avancée.
Or nous constatons déjà aujourd'hui, y compris dans les zones où le réseau est le plus développé, la saturation des réseaux et l'existence de goulots d'étranglement. Avec la croissance économique des prochaines décennies, cette situation ne fera qu'empirer. De plus, le fossé qui sépare l'ouest et l'est de l'Europe en termes d'infrastructures doit être comblé afin de créer un système de transport à même de desservir 500 millions d'usagers sur la totalité du continent.
Mais, compte tenu des contraintes en matière d'occupation des sols, du manque de financements et des réticences des populations, la construction d'infrastructures nouvelles ne saurait constituer une solution générale. Il convient donc de trouver un nouveau mode d'exploitation du réseau, fondé sur une gestion plus efficace des ressources.
À l'heure actuelle, de nombreuses entreprises européennes figurent parmi les leaders dans le secteur des infrastructures, de la logistique, des systèmes de gestion de la circulation et de la production de matériels de transport. Cependant, d'autres régions du monde investissent massivement dans les infrastructures de transport et dans la construction de véhicules. De fait, l'Europe ne pourra conserver sa compétitivité que dans la mesure où elle sera capable d'anticiper le changement et de s'y adapter.
Le changement est inévitable
Le secteur des transports repose aujourd'hui à 95 % sur le pétrole pour ses besoins en énergie. Même si les engagements actuels de « décarbonation » pris par la communauté internationale se concrétisent, la demande de pétrole continuera de croître à l'échelle mondiale, en passant de 84 millions de barils par jour (Mb/j) en 2009 à près de 100 Mb/j en 2035, d'après l'Agence internationale de l'énergie (AIE). Le prix du baril, quant à lui, aura pratiquement été multiplié par deux par rapport à 2009. Près de la moitié de cette hausse proviendra de la Chine. Le nombre de voitures dans le monde devrait passer de 750 millions environ actuellement à près de 2,2 milliards en 2050. Naturellement, si la communauté internationale ne parvient pas à restreindre la demande de pétrole dans le cadre du changement climatique, son utilisation ainsi que son prix risquent encore d'être bien supérieurs.
À Cancún, la communauté internationale a décidé de plafonner l'augmentation globale de la température sous la barre des 2 °C, en demandant aux pays développés de réduire leurs émissions de 80 à 95 % d'ici à 2050 par rapport à 1990. Le Conseil européen a par la suite soutenu cet objectif. Si la modélisation économique laisse entendre qu'il est plus avantageux de décarboner des secteurs autres que celui des transports (et que, par conséquent, la charge supportée par ces secteurs devrait être plus élevée), le réseau européen des transports devra malgré tout réduire ses émissions d'au moins 60 %.
Eu égard au fait que plusieurs décennies seront nécessaires pour construire des infrastructures et renouveler la flotte de poids lourds, de trains, d'avions et de bateaux, il faut agir sans tarder. Dans le cas contraire, nous serions contraints de réduire considérablement notre mobilité et d'importer des solutions technologiques d'autres régions du globe.
Une vision pour 2050
Pour nous aider à réduire de 60 % nos émissions liées aux transports tout en améliorant notre mobilité, le Livre blanc fixe dix objectifs à l'action politique. Parmi ces derniers figurent notamment les missions suivantes :
Faire disparaître des villes les véhicules utilisant des carburants traditionnels d'ici à 2050
Les voitures utilisant des carburants traditionnels devraient voir leur utilisation diminuer de moitié d'ici à 2030 et être remplacées par des véhicules hybrides, électriques, par tout autre véhicule n'émettant pas de CO2, par la marche, le vélo ou encore les transports publics. Ce critère est ambitieux mais néanmoins réaliste puisqu'il est certainement plus facile de modifier la configuration des transports dans les zones urbaines où les distances sont plus courtes et mieux adaptées aux véhicules électriques, et où l'utilisation des transports publics est monnaie courante.
Porter à 40 % la part des carburants durables à faible teneur en carbone dans l'aérien et réduire d'au moins 40 % les émissions provenant du transport maritime
En ce qui concerne les très longues distances, la réduction des émissions constituera un véritable défi. Le fret maritime et le trafic aérien intercontinental devraient constituer la partie la plus dynamique du marché et leurs volumes pourraient plus que doubler. L'efficacité des nouveaux bateaux, des nouveaux avions et de la gestion du trafic aérien pourra être sensiblement améliorée, mais elle sera sans doute à peine suffisante pour compenser cette croissance. Il est peu probable que des sources d'énergie alternatives telles que l'hydrogène et l'électricité soient suffisamment efficaces pour ces secteurs ; le recours accru à des biocarburants durables de deuxième et troisième génération sera donc nécessaire pour réduire les émissions de près de 40 %. La Commission encourage ainsi une solution à l'échelle mondiale dans le cadre de l'Organisation maritime internationale (OMI), mais il convient d'agir sans tarder pour que cette solution soit efficace.
Faire en sorte que 50 % du transport routier de passagers et de marchandises sur moyenne distance s'effectue par le rail et les voies navigables
En ce qui concerne le fret et les déplacements régionaux, les progrès en matière de technologies et de sources d'énergie seront plus faciles à réaliser. Nous aurons certainement besoin de poids lourds et de voitures plus propres et plus efficaces, mais cela ne sera pas suffisant pour atteindre l'objectif de décarbonation et de sécurité énergétique et ne résoudra pas le problème de saturation des réseaux. Une meilleure utilisation de modes de transport plus efficaces en termes d'énergie (et d'espace) s'impose donc, surtout sur les plus longues distances. Pour les passagers, cela implique une utilisation accrue du chemin de fer, des bus et des cars, et pour le fret, des solutions multimodales par le rail et les voies navigables.
Pour le fret routier sur longues distances, les biocarburants sont la seule alternative possible au pétrole (les batteries et les piles à combustible à hydrogène seraient trop lourdes), mais nous ne pouvons pas dépendre uniquement d'eux. Par ailleurs, sans la contribution d'autres moyens de transport, une pression considérable serait exercée sur l'infrastructure routière ; or les données démographiques tendent vers une diminution du nombre de chauffeurs de poids lourds. C'est la raison pour laquelle des objectifs ambitieux sont nécessaires pour lutter contre le changement climatique et pour préserver une exploitation efficace des routes.
Comment y parvenir ?
Le Livre blanc identifie 40 initiatives concrètes qui constituent le programme de travail de la Commission européenne pour les dix années à venir, en insistant sur le mandat actuel de la Commission. Ces initiatives sont classées en quatre catégories : marché intérieur, innovation, infrastructures et dimension internationale.
Vers un véritable marché intérieur des transports : le rôle clé du trafic ferroviaire
Le trafic ferroviaire souffre toujours d'une fragmentation du marché caractérisée par des normes divergentes, ainsi que d'un manque de compétitivité comparé aux autres moyens de transport. Le manque de concurrence des exploitants actuels, qui jouissent souvent d'un monopole de fait sur leur marché intérieur, est l'une des raisons qui expliquent la médiocre qualité et la faible efficacité des services. Dans les pays où l'ouverture du marché ferroviaire est plus avancée, on constate que des services améliorés et innovants ont entraîné une hausse de la part du fret ferroviaire. Il en va de même pour les marchés nationaux de transport de passagers qui ont un véritable besoin d'ouverture. D'après la Commission, ce processus se traduira par de l'innovation et par une qualité accrue, entraînant de fait une progression du nombre de passagers. Dans un marché en pleine expansion, le niveau des emplois peut être conservé tout en gagnant en efficacité. La Commission lancera une nouvelle initiative portant sur l'ouverture du marché du transport intérieur des passagers en 2012.
Le marché du transport ferroviaire aura donc besoin d'être pleinement ouvert à la concurrence ; l'interopérabilité des réseaux nationaux devra être améliorée et les infrastructures fortement développées.
La gestion des infrastructures doit être effectuée de façon indépendante dans la mesure où les infrastructures ferroviaires ne peuvent pas être facilement reproduites et constituent un monopole national. Les nouveaux entrants ont besoin d'un accès équitable au réseau. La poursuite d'une intégration étroite de la gestion des infrastructures et de l'exploitation du service ferroviaire par l'exploitant historique ou en place comporte le risque que les décisions opérationnelles soient prises au détriment des nouveaux entrants. Elle peut aussi créer un manque de transparence entre les volets infrastructures et exploitation. Sur la base d'évaluations complémentaires, la Commission émettra une proposition afin de garantir une séparation structurelle effective entre la gestion des infrastructures et l'exploitation du service ferroviaire.
De plus, la Commission surveillera de près la gestion des infrastructures. Sur le long terme, elle considère qu'il serait sans doute souhaitable de mettre en place des gestionnaires d'infrastructures paneuropéens afin de garantir un développement coordonné sur les principaux corridors, tout en autorisant la concurrence ou l'évaluation entre les différents opérateurs de réseaux.
En ce qui concerne le marché intérieur des transports, nous concentrerons plus particulièrement nos efforts sur le transport ferroviaire. Mais les autres moyens doivent naturellement être examinés. Le projet de ciel unique européen, par exemple, qui mettra fin à la fragmentation de la gestion du trafic aérien au sein de l'UE, devra être achevé dès que possible. Dans le secteur maritime, nous voulons créer la « ceinture bleue », dispositif garantissant la libre circulation maritime à l'intérieur et autour de l'Europe. Pour le transport routier, notre objectif est de mettre en place le concept d'e-Freight : ce système permettra une simplification des procédures administratives, une documentation sans support papier ainsi qu'une localisation et un suivi complets des marchandises, afin de faciliter leur transbordement vers d'autres moyens de transport. Nous travaillerons également à la suppression des restrictions au cabotage, tout en introduisant un code social pour les travailleurs mobiles employés dans le transport routier afin de garantir le respect de critères minimaux.
Les nouvelles technologies sont essentielles
En termes d'innovation, le Plan stratégique pour les technologies de transport vise à accélérer le déploiement de nouvelles technologies d'information et de communication sur les véhicules et à assurer l'intégration des différents modes de transport. Notre objectif est de déployer pleinement les systèmes de navigation, de suivi du trafic et de gestion ainsi que les services de communication existant au sein de chaque mode de transport. L'échange des flux d'informations entre ces modes de transport en sera facilité et le transport multimodal simplifié.
En ce qui concerne le trafic ferroviaire, la technologie jouera un rôle vital en améliorant l'efficacité, la sécurité et la qualité des services. Une fois que le Système européen de surveillance du trafic ferroviaire (European Rail Traffic Management System, ERTMS) aura été entièrement mis en place, l'Europe bénéficiera d'une harmonisation des systèmes qui permettra aux trains de passer d'un pays à l'autre dans de meilleures conditions de sécurité.
Une politique d'infrastructure moderne
L'UE ne peut plus se permettre de dépendre d'une mosaïque de projets nationaux ; elle a, en effet, besoin d'un réseau de transport multimodal cohérent. Avec la révision actuelle des directives en matière de réseau transeuropéen de fret ferroviaire (RTE-T), nous voulons créer un « réseau de base » reliant toutes les capitales de l'Union ainsi que ses principaux centres d'activité économique. Nous adopterons une « approche par corridors » pour être certains que les investissements, les capacités et les spécifications techniques seront gérés de manière coordonnée sur des trajets multimodaux longue distance, y compris d'un pays à l'autre.
Une attention toute particulière sera accordée aux instruments de financement : un cadre commun pourrait contribuer à une utilisation harmonisée des fonds RTE-T, les fonds de cohésion et les fonds structurels. Des obligations de projet (ou project bonds) pourraient être émises pour absorber une partie du risque et attirer les investisseurs institutionnels dans le cadre de projets d'infrastructures de transport. Ces derniers devront néanmoins présenter des dossiers solides. La tarification des infrastructures sera nécessaire pour garantir la viabilité des investissements dans les transports, notamment dans un contexte de forte réduction des dépenses publiques. De façon générale, le mode de paiement des transports par les usagers doit évoluer et refléter plus précisément l'utilisation réelle des infrastructures, en intégrant le principe du pollueur-payeur. L'élimination des distorsions, en particulier en matière fiscale, s'inscrira dans notre stratégie. Les usagers des transports devront payer l'intégralité des coûts du transport et bénéficieront en contrepartie d'une diminution des encombrements, d'informations plus complètes, d'un meilleur service et d'une sécurité accrue.
Au sein de l'UE, les trains de passagers et de marchandises se partagent l'infrastructure du réseau ferroviaire. Dans la mesure où les trains de marchandises circulent plus lentement et doivent céder le passage aux trains de passagers qui eux circulent plus vite, ils affichent généralement de longs temps de parcours et connaissent des retards disproportionnés en cas de perturbation du trafic, réduisant par là même la fiabilité et donc l'intérêt du fret ferroviaire. Aux yeux de la Commission, cette difficulté pourra être partiellement résolue en créant un réseau dédié au fret en Europe ou, du moins, des corridors où le fret ferroviaire bénéficierait d'une priorité suffisante. Tel est l'objectif d'une nouvelle réglementation concernant la mise en place d'un réseau ferroviaire européen pour un fret compétitif.
En ce qui concerne le transport des passagers, le développement de lignes à grande vitesse est essentiel pour que le trafic ferroviaire absorbe une part importante des trajets moyenne distance par voie aérienne ou routière. Le triplement du réseau ferroviaire grande vitesse actuel d'ici à 2030 incitera également les passagers à préférer le train à la voiture.
La dimension internationale
Le dernier élément de notre stratégie porte sur la dimension internationale.
Les efforts de l'UE pour réduire les émissions de CO2 et d'autres polluants, tout en améliorant l'efficacité énergétique, se révéleront inefficaces, et la compétitivité de l'Union sera ébranlée, si ses principaux partenaires n'adoptent pas de stratégies comparables. Il est donc extrêmement important de promouvoir des stratégies européennes via les principaux forums internationaux existants, ainsi que par des dialogues bilatéraux réguliers.
Tout en développant des corridors de fret intra-communautaires permettant d'assurer un transport transfrontalier rapide et compétitif, l'Union européenne estime que le trafic ferroviaire devrait être étendu aux pays limitrophes. La Commission présentera donc cet été une Communication consacrée au renforcement de la coopération politique avec ses voisins dans le domaine des transports.
L'élargissement de l'accès aux marchés pour les produits de transport de l'UE doit aller de pair avec des efforts visant à éliminer les barrières commerciales. Il est nécessaire de promouvoir des normes sociales et environnementales communes pour permettre au secteur des transports de s'internationaliser pleinement et d'éviter ainsi toute concurrence déloyale. Il convient également d'adopter des normes techniques communes à l'échelle internationale pour renforcer la compétitivité et la durabilité du secteur des transports dans son ensemble.
Dans le secteur aérien, à la suite des accords passés avec les États-Unis et le Canada, l'heure est maintenant venue d'étendre cette politique à d'autres partenaires économiques et commerciaux majeurs tels que l'Asie, l'Amérique latine et le Moyen-Orient. En ce qui concerne le transport maritime, il est également vital d'améliorer les échanges et la coopération avec les principaux pays du monde afin de refléter la nature internationale de ce type de transport.
Enfin, il faut que l'Europe s'exprime d'une seule voix auprès des différentes organisations internationales des transports. Une adhésion complète de l'UE à l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI), à l'Organisation maritime internationale (OMI) et à d'autres organismes internationaux servirait mieux notre puissance, nos politiques et nos intérêts économiques.
Conclusion
Il convient de rappeler deux aspects essentiels. Tout d'abord, nous ne pouvons plus nous permettre d'attendre. Nous devons opérer dès à présent un changement majeur dans notre concept de mobilité, si nous voulons atteindre notre objectif de 60 % de réduction de CO2 d'ici à 2050.
Deuxièmement, tous les acteurs doivent participer activement au changement et être prêts à l'accompagner. Le secteur ferroviaire est bien entendu concerné. Les efforts que nous déployons pour mener à bien notre stratégie ambitieuse en matière de transports au cours des décennies à venir annoncent, pour le rail, des temps certes difficiles mais stimulants.