POLITIQUE INTERNATIONALE N° 98 - HIVER 2003

CRISES FINANCIÈRES : DIAGNOSTIC ET REMÈDES

Entretien avec Horst Köhler
Directeur général du Fonds monétaire international (FMI) depuis mars 2000
conduit par
Xavier Harel
Journaliste au service international de La Tribune


Xavier Harel - Le Nasdaq a perdu 77 % depuis mars 2000, la crainte d'un retour de la déflation pousse les taux d'intérêt à long terme à leur plus bas niveau depuis quarante ans, le Japon ne trouve plus preneur pour ses obligations, le réal replonge... Est-on à l'aube d'une nouvelle dépression du type de celle qui a frappé le monde dans les années 1930 ?
Horst Köhler - Absolument pas ! La reprise de l'économie mondiale, et tout particulièrement de l'économie américaine, va se poursuivre, mais plus lentement qu'on ne l'espérait. Elle sera moins soutenue que nous le souhaitions. L'environnement des entreprises restera marqué par une grande volatilité et une forte incertitude, ce qui n'est évidemment pas très bon pour la marche des affaires. Cela dit, je ne pense pas que l'on se dirige vers une nouvelle récession. L'économie américaine est flexible. Elle a substantiellement amélioré sa productivité. Le bas niveau des taux d'intérêt et les baisses d'impôts n'ont pas fini de stimuler l'économie. Les nouvelles technologies offrent encore de belles perspectives de croissance.
X. H. - Vous pensez donc que les marchés ont tort. On dirait, pourtant, qu'ils achètent la fin du monde plutôt que la reprise...
H. K. - Les marchés n'ont jamais tort. Leur perception peut, néanmoins, changer rapidement. C'est pourquoi leur anxiété et leur volatilité ne doivent pas nous paniquer. Nous traversons une passe difficile. C'est indéniable. Mais la probabilité d'une récession n'est que de 20 à 30 %.
X. H. - L'Europe aussi est en difficulté. Les déficits publics se rapprochent dangereusement des 3 % en Allemagne, en France et en Italie. Faut-il vraiment s'accrocher au pacte de stabilité, compte tenu du ralentissement généralisé de l'économie mondiale ?
H. K. - Oui ! En période d'incertitude et de volatilité, il faut tout faire pour restaurer la confiance et éviter de prendre des initiatives qui pourraient la miner. Il serait contre-productif de remettre en cause le pacte de stabilité, qui interdit de porter les déficits publics des pays membres de la zone euro au-delà de 3 % de leur PIB. Le problème des Européens ne réside pas dans la rigidité du pacte de stabilité, mais dans le fait que des pays comme l'Allemagne, la France ou l'Italie ne cessent de remettre à plus tard les indispensables réformes structurelles. Je parle, bien sûr, du marché du travail, de la fiscalité et des régimes de sécurité sociale. Voilà le vrai défi !
X. H. - Vous avez déclaré que le FMI avait encore beaucoup à apprendre sur les crises financières. Auriez-vous perdu vos certitudes ? Le roi serait-il nu ?
H. K. - Nous sommes plus que jamais sûrs de nous. La multiplication des crises a, certes, mis en lumière nos faiblesses. Mais une nouvelle culture anime le FMI. Il s'agit désormais d'écouter et d'apprendre avant de tirer des conclusions. Personne n'est parfait. Pas même nous ! L'une des leçons tirées des crises passées, notamment en Asie, est que ces pays ont libéralisé trop rapidement les mouvements de capitaux. Ils auraient d'abord dû se doter d'un cadre légal approprié, d'un système de supervision bancaire, et apprendre à gérer les risques. L'ouverture d'une économie doit être un processus progressif. Nous avons également compris que les conditions que le FMI pose avant d'accorder un prêt ne doivent pas être trop nombreuses, ni trop complexes. Il est essentiel que les pays en difficulté puissent s'approprier ces clauses, sans avoir l'impression que celles-ci leur sont imposées par le Fonds. C'est le seul moyen pour que les réformes soient effectivement mises en œuvre.
X. H. - Le FMI s'est, de longue date, fait l'avocat de la libéralisation des mouvements de capitaux. Ne porte-t-il pas une part de responsabilité dans la multiplication des crises financières ?
H. K. - Tout n'a pas marché comme nous l'aurions souhaité. Nous portons donc une part de responsabilité dans les crises passées. Mais il est faux et injuste d'imputer au Fonds tout ce qui est allé de travers au cours des deux dernières décennies. Mes prédécesseurs, Michel Camdessus et Jacques de Larosière ont fait un très bon travail pour stabiliser le système financier international. Nous réfléchissons actuellement à des procédures qui permettraient de détecter si le niveau d'endettement d'un pays est soutenable. Il s'agit de mettre en place des systèmes d'alerte pour les pays membres du FMI afin qu'ils puissent corriger le tir à temps.
X. H. - Mais ne faut-il pas, tout simplement, revenir en arrière, en incitant les pays émergents les plus fragiles à réintroduire une dose de contrôle sur les mouvements de capitaux, comme l'a fait le Chili ?
H. K. - À long terme, l'absence de barrière est bénéfique. C'est le gage de rythmes de croissance plus élevés. C'est le meilleur moyen d'accéder aux marchés internationaux et d'attirer des investissements directs. Cette ouverture permet également d'importer plus rapidement un savoir-faire et de nouvelles technologies financières. Mais il est essentiel de tenir compte de la maturité du pays concerné. Dans le cas du Chili, ses dirigeants ont considéré qu'il fallait mettre en place un contrôle sur les entrées de fonds. Le but n'était pas de les empêcher de venir, mais de vérifier leur nature. Les autorités craignaient un afflux massif de capitaux à court terme. Je suis favorable à ce type de mesure.
X. H. - Pourquoi ne pas inciter d'autres pays émergents, comme le Brésil, à faire de même ?
H. K. - Je n'y suis pas hostile. Si d'autres pays souhaitent faire de même, je ne m'y opposerai pas.
X. H. - Quelles leçons tirez-vous de la crise qui secoue l'Amérique latine ? L'Argentine et le Brésil ont longtemps été considérés comme les élèves modèles du FMI. Or l'Argentine est plongée dans une dépression sans précédent et vous avez été obligé d'accorder un nouveau prêt au Brésil au cours de l'été 2002. Pourquoi ces crises à répétition ?
H. K. - L'Amérique latine n'est pas un bloc uniforme où les désastres et les échecs seraient la règle. Les jugements ne peuvent être portés que pays par pays. Nous avons eu raison de prêter 30 milliards de dollars au Brésil. C'était une décision judicieuse. Au cours des huit dernières années, Brasilia a appliqué une politique économique raisonnable. La tendance est très positive sur le long terme. Ce pays a fait preuve d'une remarquable stabilité. La démocratie est bien implantée. La loi et les contrats sont respectés. Le budget est géré avec sérieux. Le Brésil a un potentiel énorme en matière d'investissement. Il mérite clairement d'être aidé. Le Mexique et le Chili en sont au même stade. La façon dont la Colombie a réussi à préserver son État et son administration après trois décennies de guerre civile est admirable, même si les difficultés sont réelles. En comparaison avec la situation qui prévalait il y a seulement vingt ans sur le sous-continent, les progrès sont considérables. En Amérique latine, nous avons longtemps sous-estimé la nécessité d'avoir un cadre législatif solide, un système judiciaire indépendant et non corrompu, des institutions qui permettent de réguler et de contrôler les forces du marché. Mais la faute n'en incombe pas seulement au FMI. La communauté internationale dans son ensemble s'est méprise sur l'importance du rôle joué par les institutions publiques dans la construction d'une économie libérale.
X. H. - Pourquoi est-il aussi important d'avoir des institutions solides ?
H. K. - Prenons l'exemple de la dollarisation. En Europe, des années de discussions ont été nécessaires pour bâtir l'euro. Ce processus est passé dans un premier temps par le traité de Maastricht, puis par une convergence des économies concernées. Il montre que vous ne pouvez pas disposer d'une monnaie stable sans harmonisation préalable. En Amérique latine, plusieurs pays, dont le Paraguay et l'Équateur, ont adopté le dollar en parallèle à leur propre monnaie, dans l'espoir d'importer la stabilité de la monnaie américaine. La plupart de ces pays n'ont, cependant, pas tenu compte des contraintes très importantes que ce choix leur imposait. Ils n'ont pas ajusté leur politique économique. Certains gouvernements ont laissé filer les salaires à hauteur de 30, 40 ou 50 %. Ce n'était pas tenable. Toute la compétitivité du pays en souffrait. Mais ils s'en moquaient ou n'étaient pas suffisamment forts pour contenir les traitements des fonctionnaires et les dépenses publiques. Ils n'ont pas pris la mesure de leurs responsabilités. Ils n'ont pas su faire face. C'est un sujet de préoccupation pour le FMI.
X. H. - La fragilité financière de ces pays n'a-t-elle pas été accentuée par le protectionnisme des grands pays industrialisés ?
H. K. - Il est clair que la libéralisation financière de ces pays ne s'est pas accompagnée d'un développement suffisant des échanges. Un déséquilibre s'est progressivement creusé entre les entrées de capitaux et la capacité à générer des revenus par les exportations. Si vous ajoutez à cela des politiques irresponsables, vous aboutissez à un gonflement intenable de la dette. En refusant d'ouvrir davantage leurs marchés aux produits d'Amérique latine, les nations de l'hémisphère Nord portent une large part de responsabilité dans les crises qui secouent cette région. Si l'Argentine, par exemple, avait pu exporter davantage de bœuf ou de blé vers les États-Unis ou l'Europe, peut-être aurait-elle pu éviter la débâcle.
X. H. - Où en est la réforme de l'architecture financière internationale ?
H. K. - Nous travaillons sur deux pistes. Nous souhaitons, en premier lieu, créer un mécanisme de restructuration de la dette des pays émergents. Plutôt que de faire défaut, un pays dont l'endettement deviendrait insoutenable pourrait le renégocier en bon ordre avec ses créanciers. L'autre aspect de notre travail porte sur l'introduction de clauses d'action collective dans les émissions obligataires. Ce système permettrait à une majorité de créanciers d'imposer les termes d'un rééchelonnement aux autres bailleurs.
X. H. - Pourquoi la mise en place de tels instruments est-elle devenue indispensable à vos yeux ?
H. K. - Le mode de financement des économies émergentes a évolué. Jusqu'à la fin des années 1980, des pays comme le Mexique, le Brésil, l'Argentine ou la Corée du Sud se finançaient auprès de quelques grandes banques internationales et d'une poignée de nations développées. Lorsque l'un d'entre eux se trouvait dans l'incapacité de rembourser sa dette extérieure, comme ce fut le cas du Mexique en 1982, il pouvait négocier un rééchelonnement ou une réduction dans le cadre du Club de Paris, qui réunit les États créanciers, et dans celui du Club de Londres, qui rassemble les banques privées. La donne a radicalement changé après la mise en place du plan Brady. À la fin des années 1980, le secrétaire d'État américain Nicholas Brady a permis de convertir en titres liquides, c'est-à-dire échangeables, la dette de nombreux pays d'Amérique latine. Ce fut le point de départ d'un formidable développement des marchés de capitaux. En dix ans, les flux financiers privés vers les pays émergents sont passés de 20 à 120 milliards de dollars. Les bons du Trésor en devise ou en monnaie locale, les obligations privées, le papier commercial et les contrats dérivés ont progressivement pris la place des financements bancaires.
X. H. - Avec quelles conséquences ?
H. K. - Les bailleurs ne se limitent plus à un groupe étroit de grandes banques internationales mais incluent désormais des milliers de fonds d'investissement, de compagnies d'assurances et de trésoriers de grandes entreprises. Le cercle des emprunteurs, lui aussi, s'est élargi. Aujourd'hui, ce ne sont plus seulement les États qui se financent sur les marchés de capitaux, mais également les collectivités locales, les banques, les compagnies financières ainsi que les entreprises privées. Cette explosion du nombre des intervenants rend la résolution des crises beaucoup plus ardue. Comment coordonner tous ces acteurs ? Il est impossible de réunir tout le monde autour de la même table ! Résultat : en l'absence de mécanisme prévisible de restructuration, les pays traversant des difficultés préfèrent se saigner aux quatre veines pour rembourser plutôt que d'ouvrir des négociations avec leurs créanciers.
X. H. - D'où l'idée de créer un mécanisme de restructuration de la dette souveraine et d'introduire des clauses d'action collective dans les émissions obligataires. Pourriez-vous nous donner davantage de détails sur le fonctionnement de ces deux instruments de résolution des crises ?
H. K. - Ils relèvent de deux approches différentes. La première est statutaire. Il s'agit de créer un cadre légal, clair et prévisible pour résoudre les crises financières : une sorte de " forum de négociation " qui permettrait de passer outre à l'obligation, associée à certaines valeurs, d'obtenir l'accord de tous les créanciers pour procéder à une restructuration. Un simple vote suffirait, quelle que soit la maturité ou la nature des titres en circulation. Le Conseil d'administration du FMI estime toutefois que les dettes domestique et bilatérale - d'État à État - devraient être exclues de ce mécanisme, ainsi que les prêts du Fonds, dans la mesure où ils sont accordés à des taux préférentiels. La seconde approche est contractuelle. Les clauses d'action collective ne constituent pas à proprement parler une innovation. Les émissions obligataires réalisées à la Bourse de Londres en contiennent déjà. Elles définissent les règles du jeu entre créanciers et débiteurs en cas de difficultés de remboursement. Nous espérons convaincre nos actionnaires de généraliser ce dispositif, notamment pour circonscrire les " fonds vautours " dont le Pérou vient d'être victime. Lima avait engagé des négociations avec ses créanciers. La grande majorité d'entre eux avaient accepté d'abandonner une partie de leur dû contre l'assurance que le reste serait effectivement acquitté. Mais certains ont refusé de jouer le jeu. Ils ont porté l'affaire devant la justice américaine et obtenu d'être intégralement remboursés. Un tel comportement aurait été impossible avec le système que nous préconisons.
X. H. - Concrètement, comment le " forum de négociation " fonctionnera-t-il ?
H. K. - Pour l'instant, ce n'est qu'un projet. Mais pour être crédible, et légitime, il devrait permettre de trancher équitablement entre les intérêts des bailleurs et des débiteurs. Ce rôle ne pourrait pas être joué par le FMI puisqu'il serait à la fois juge et partie. Il faudrait donc que ce forum soit indépendant du Conseil d'administration, des gouverneurs et du personnel du Fonds. Sa première tâche consisterait à recevoir les réclamations des créanciers, un peu à la manière d'un tribunal de commerce. Il notifierait sa saisine aux différentes parties et fixerait le calendrier des discussions.
X. H. - Comment ses membres seraient-ils désignés ?
H. K. - Sa composition répondrait à quatre principes de base : indépendance, compétence, diversité, impartialité. Dans un premier temps, chaque État membre du FMI désignerait un postulant. Toutes les candidatures seraient examinées par un comité indépendant et qualifié, constitué par le Conseil d'administration du Fonds. Une première liste serait ensuite soumise à l'approbation du Conseil des gouverneurs qui n'aurait d'autre choix que de l'adopter ou de la rejeter en bloc. Dernière étape : la nouvelle assemblée élirait son président. Nous suggérons de limiter le forum à 21 nations. Celles-ci n'interviendraient qu'en cas de litige, à l'appel du président, par groupes de trois. Leur rôle se réduirait à favoriser l'émergence d'un accord entre créanciers et débiteurs. Il ne s'agirait que d'un travail ponctuel.
X. H. - Une telle réforme a-t-elle une chance de voir le jour rapidement ?
H. K. - Nous avons été autorisés à poursuivre nos travaux par nos principaux actionnaires lors des réunions d'automne du FMI et de la Banque mondiale. Nous ferons des propositions précises et concrètes lors de la prochaine réunion du Fonds en avril. Ensuite, tout dépendra de la célérité des Parlements de nos États membres. La mise en place d'un tel mécanisme passe, en effet, par une modification des législations nationales. Il pourrait, cependant, très bien voir le jour dans un an ou deux.
X. H. - Le FMI a prêté près de 50 milliards de dollars lors de son exercice fiscal 2002. Il faut ajouter à cette somme le prêt de 30 milliards de dollars accordé au Brésil, le plus important jamais alloué par le Fonds. Avez-vous les moyens de faire face à une nouvelle crise financière majeure ?
H. K. - À court terme, nous n'aurons aucun problème. Nous disposons de suffisamment de liquidités pour faire face à une nouvelle crise. Mais il est important que nous ayons toujours une longueur d'avance pour ne pas entamer la confiance des marchés. C'est pourquoi je défends l'idée auprès de nos actionnaires qu'il faudra, à un moment ou à un autre, augmenter les quotes-parts du Fonds. Il est important que l'on sache que le FMI est toujours là pour offrir ses conseils et son expertise technique, mais également qu'il dispose des moyens de sa politique. Par ailleurs, il faut revoir certaines de nos lignes de crédit. Nous devons pouvoir disposer d'un instrument efficace pour soutenir rapidement les pays membres dont la politique est solide mais qui sont affectés par des chocs externes. C'était l'idée de la " ligne de crédit contingente ". Il s'agissait d'ouvrir une facilité permanente aux pays qui s'étaient engagés au préalable à respecter un certain nombre de conditions.
X. H. - Mais aucun pays n'y a jamais souscrit...
H. K. - C'est exact. Les conditions posées étaient considérées comme une atteinte à la souveraineté. Il faut donc en réduire le nombre. Ce que nous souhaitons, c'est créer un instrument qui permette de débloquer des crédits de façon quasi automatique.
X. H. - Comment expliquez-vous que le FMI cristallise toutes les critiques des mouvements anti-globalisation ?
H. K. - Ces mouvements rejoignent le FMI sur un point : chacun de notre côté, nous réfléchissons au meilleur moyen de rendre la globalisation plus équitable. La mondialisation ne bénéficie pas automatiquement à tous. Elle présente des risques. La pauvreté et les crises financières sont là pour le rappeler. Les groupes qui manifestent contre ces dangers, contre le fait que trop de gens sont exclus du système, nous lancent un message. Nous devons les écouter et trouver des réponses à leurs critiques. Si la communauté internationale renonce à faire cet effort, on ne peut pas écarter la possibilité d'un retour en arrière majeur. Ce serait une énorme erreur. Des pays comme la Chine ont montré que l'ouverture et l'intégration à l'économie mondiale sont bénéfiques, qu'elles peuvent générer des emplois et des revenus. La lutte contre la pauvreté doit être un objectif majeur pour nous tous.
X. H. - Mais pourquoi le FMI est-il visé en particulier ?
H. K. - Nous servons de bouc émissaire. Dès que quelque chose va de travers dans le monde, c'est la faute du FMI ! Les gens ont toujours besoin d'un coupable. C'est inhérent à la nature humaine. Mais il n'en demeure pas moins que nous devons accepter, de manière constructive, les critiques et les manifestations, à condition qu'elles soient exprimées pacifiquement. Car je serai clair sur ce point : les violences sont inacceptables ! Je pense qu'un débat public sur la globalisation est nécessaire, jusque dans l'enceinte des Parlements. Il faut dialoguer avec les organisations non gouvernementales, avec la société civile. C'est l'un des traits de la modernité du XXIe siècle. Le Fonds n'est pas responsable du refus des pays industrialisés d'ouvrir leurs marchés aux produits, notamment agricoles, des pays émergents. Ce sont les États qui ont adopté des lois protectionnistes, certainement pas nous ! De même, l'engagement pris par les membres de l'OCDE dans les années 1970 de porter l'aide publique au développement à 0,7 % de leur PIB n'a jamais été tenu. Ce taux n'est en moyenne que de 0,26 %, soit une différence de près de 100 milliards de dollars. Le FMI n'est pas responsable de cette situation. Ce sont les sociétés, les Parlements, les gouvernements qui sont coupables !
X. H. - Le prix Nobel d'économie et ancien chef économiste de la Banque mondiale Joseph Stiglitz vient de publier un véritable brûlot contre la politique du FMI (1). Qu'en pensez-vous ?
H. K. - Joseph Stiglitz a eu le prix Nobel d'économie pour la qualité de sa réflexion et de ses travaux. De ce point de vue, je l'admire. Mais les accusations qu'il porte contre nous sont, en partie, fausses et injustes. Elles ne sont pas constructives. Je pense qu'il a un problème d'ego. Il semble avoir des comptes à régler avec le FMI. Peut-être est-ce lié à son corps d'origine, la Banque mondiale... Malgré ces réserves, je dois quand même admettre que sa réflexion est utile dans le processus d'amélioration de la globalisation, auquel participe également le FMI. De ce point de vue, Joseph Stiglitz et moi partageons le même objectif.



 
Notes de :

(1) Joseph Stiglitz, La grande désillusion (Globalization and its Discontents), Fayard, 2002. Se reporter également au long entretien accordé par Joseph Stiglitz à Politique Internationale, no 97, automne 2002, pp. 9-22.