POLITIQUE INTERNATIONALE N° 114 - HIVER 2007

George W. Bush dans la tourmente

Article de Justin Vaïsse
Historien, chercheur au Center on the United States and France de la Brookings Institution (Washingt


Avec la défaite des républicains aux élections de mi-mandat et un Moyen-Orient en flammes, George W. Bush sent le monde lui échapper. Mais il n'abandonnera pas la partie. Il ne quittera pas l'Irak. Faisons un pari : d'ici au 20 janvier 2009, date de l'investiture de son successeur, la présence des Boys en Irak ne sera pas sérieusement remise en cause. Il y aura probablement des réaménagements de l'opération militaire américaine, conformément aux recommandations de la commission Baker-Hamilton que le Congrès a mise en place à la mi-2006 et qui a remis ses conclusions le 6 décembre dernier : un peu plus de soldats à Bagdad, au moins temporairement ; une évolution de leur mission, qui passera de la lutte contre les insurgés à la formation des forces de sécurité irakiennes ; et le retrait de quelques dizaines de milliers d'hommes (sur plus de 140 000 actuellement) en 2007 et 2008. Mais le désengagement n'ira pas plus loin.Pour comprendre l'état d'esprit du président et le nouveau rapport de force qui s'est établi à Washington, et surtout pour prévoir ce que seront les deux prochaines années, il n'est pas inutile de revenir sur les grandes phases du mandat écoulé. Voilà un an, dans ces colonnes (1), nous proposions de distinguer trois moments successifs dans l'action de cette administration : les huit premiers mois de George W. Bush, de janvier à septembre 2001, que caractérisait un mélange de réalisme classique et d'unilatéralisme militant ; la phase néoconservatrice qui s'est étendue des attentats du 11 Septembre à la fin du premier mandat, en 2004 ; et, enfin, la phase « post-néoconservatrice » propre au second mandat - une phase marquée à la fois par la persistance d'une rhétorique idéaliste et par une pratique de plus en plus réaliste qui voit les stratèges de Washington s'adapter de mauvaise grâce à l'érosion de la puissance américaine au Moyen-Orient... tout en essayant de sauver ce qui peut encore l'être.
Bush, les yeux sur l'Histoire
Les élections de mi-mandat du 7 novembre 2006 n'ont pas changé les données fondamentales de cette troisième phase : derrière une pratique diplomatique où le réalisme s'impose de plus en plus, comme nous le verrons plus loin, le président continue de croire au « pouvoir transformateur de la liberté » et au bien-fondé de la remise en cause du statu quo au Moyen-Orient entamée en 2003. Il estime qu'il faut rester ferme dans les épreuves et que la démocratie finira par triompher sur le long terme. Cette obstination s'explique par au moins deux facteurs. Le premier est la personnalité du locataire de la Maison Blanche. Ce born again Christian est profondément persuadé que le monde est le lieu de l'affrontement du Bien et du Mal, et qu'il a personnellement une mission sacrée à remplir ; de plus, l'ancien alcoolique qu'il est, guéri en 1986, sait qu'il ne faut jamais dévier d'une « goutte » de l'objectif que l'on s'est fixé.
Le second facteur tient à ses intérêts politiques. Il faut ici remettre la présidence Bush dans une perspective plus large, celle des présidents en fin de second mandat (2). Cette situation est particulière, non seulement parce que le chef de l'État dispose alors d'une expérience en matière de politique étrangère bien plus étendue qu'au cours de son premier mandat mais, surtout, parce que depuis la ratification en 1951 du 22e amendement à la Constitution, il ne peut plus se représenter. Débarrassé de cette contrainte lourde - qui conditionne, à l'inverse, chaque instant de la fin de son premier mandat -, il est libre de se consacrer à sa place dans l'Histoire plutôt qu'à séduire les électeurs. Tout au plus sa solidarité avec un éventuel vice-président lui-même en campagne électorale peut-elle lui imposer des obligations. Mais on sait que Richard Cheney ne sera pas candidat ; et il serait étonnant de le voir remplacé d'ici à 2008, ne serait-ce que parce que aucun candidat républicain ne souhaite se voir associé trop étroitement à la présente administration - c'est, d'ailleurs, la force des républicains John McCain ou Rudy Giuliani que d'incarner un renouveau tout en appartenant au même parti que George W. Bush.
Les présidents Ronald Reagan et Bill Clinton ont parfaitement illustré cette tendance propre à la fin du second mandat. Tous deux ont souhaité améliorer leur image et laisser une empreinte durable en politique étrangère : le premier à travers le rapprochement américano-soviétique et les grands sommets, notamment celui de Washington fin 1987 (sur les forces nucléaires à portée intermédiaire) ; le second via ses tentatives acharnées visant à résoudre le conflit israélo-palestinien. N'a-t-il pas négocié avec Ehoud Barak et Yasser Arafat à Taba jusqu'à ses derniers mois, voire ses derniers jours, de mandat ?
Pour George W. Bush, l'ambition d'acquérir une stature dans l'Histoire passe nécessairement par l'accomplissement de son projet de démocratisation du Moyen-Orient. Même si c'est à long terme, même s'il n'est réhabilité qu'en 2015 ou en 2020, l'essentiel est que ses décisions soient, rétrospectivement, perçues comme le « déclencheur » d'un mouvement irréversible, et qu'il apparaisse comme un visionnaire. Il évolue, en quelque sorte, à un autre niveau temporel que ses détracteurs. Une telle ambition suppose évidemment, dans l'immédiat, de ne pas abandonner l'Irak à la guerre civile, c'est-à-dire de résister jusqu'au bout à tous ceux qui suggèrent de retirer les troupes. D'ici à 2009, soit son obstination paie et la situation sur place s'améliore quelque peu ; il retirera alors le bénéfice de cette démonstration de sang-froid et de clairvoyance. Soit le pays plonge dans un chaos toujours plus violent. Alors, le prochain élu à la Maison Blanche, devant l'échec patent de l'occupation, décidera de procéder à un véritable repli - ce qui permettra à Bush de lui faire endosser la responsabilité de l'échec de cette entreprise en invoquant les exemples (à la validité contestable) de l'Allemagne, du Japon ou de la Corée du Sud, où l'Amérique demeure présente jusqu'à ce jour.
« Nous réussirons, sauf si nous nous retirons » : cette réplique sans appel à ceux qui proposent un repli n'a pas été prononcée n'importe où. C'est à Hanoi, le 17 novembre, que George W. Bush a mis un coup d'arrêt aux spéculations sur un possible redéploiement des troupes américaines (3). Il a réitéré ces propos à plusieurs reprises dans les jours suivants : « Nous resterons en Irak pour y finir le travail, aussi longtemps que le gouvernement irakien nous y invitera » (4). Cette réaffirmation de sa détermination procède, pour une large part, de l'analogie avec la guerre du Vietnam : il ne faut surtout pas commencer à faiblir ou à faire revenir trop de soldats. Une telle attitude ne ferait que susciter des demandes de retrait toujours plus importantes. C'est la « théorie des cacahuètes salées », selon une image utilisée par Henry Kissinger dans une note adressée à Richard Nixon le 10 septembre 1969. Quand on commence à manger des cacahuètes salées, on ne peut plus s'arrêter. De même, une fois le retrait entamé, le public américain en demandera toujours plus ; quant à l'ennemi, il se trouvera conforté par ce spectacle. En septembre 2005, Kissinger a ressorti ce mémo des archives à l'intention de Michael Gerson, le rédacteur des discours du président (5).
Le Congrès démocrate, les yeux sur 2008
Mais le nouveau Congrès démocrate ne peut-il pas forcer le président à retirer les troupes ? Il y a là un double paradoxe. Le 7 novembre, les Américains ont sanctionné les républicains avant tout sur l'Irak, comme les sondages de sortie des urnes l'ont montré. C'est bien ce sujet qui a transformé une élection généralement dominée par les enjeux locaux en scrutin centré sur les enjeux nationaux, ce qui n'est pas fréquent pour des élections de mi-mandat. Celles de l'année 1974, avec le Watergate, et celles de 1994, avec la sanction de l'administration Clinton, ont constitué deux autres exceptions mémorables. Il reste que, si le message de mécontentement a été nettement exprimé (6), l'électorat américain n'a pas pour autant développé une opinion univoque sur ce qu'il convenait de faire à présent.
La meilleure preuve en est la division des vainqueurs sur ce point : les démocrates ont couvert presque toutes les positions possibles concernant la question irakienne - hormis celle de John McCain et du général Anthony Zinni, qui recommandent d'envoyer plus de troupes en renfort. Certains démocrates, comme John Murtha (représentant de Pennsylvanie) ou Harry Reid (chef du « parti de l'âne » au Sénat), ont préconisé un redéploiement accéléré, c'est-à-dire une formule proche du retrait immédiat. D'autres (dont les sénateurs Russell Feingold ou John Kerry) ont suggéré un calendrier de retrait fixe, ou bien flottant (c'est le cas des sénateurs Barack Obama ou Carl Levin). Joseph Biden, le nouveau président de la Commission des Affaires étrangères du Sénat, qui recommande une évolution de l'Irak vers un plus grand fédéralisme, une sorte de semi-partition, a présenté des plans de retrait combinés à de plus vastes réformes. Enfin, il s'est trouvé des personnalités démocrates pour adopter une position très proche de celle du président, comme le sénateur Joe Lieberman (ancien colistier d'Al Gore en 2000) ou même la sénatrice Hillary Clinton, future candidate à l'investiture démocrate pour la présidentielle, qui ne peut se permettre de passer pour une faible sur les questions de sécurité nationale.
Bref, si le constat que les choses ne vont pas dans la bonne direction en Irak est largement partagé, aucun consensus n'est apparu chez les démocrates quant aux remèdes. C'est la première raison pour laquelle on ne doit pas s'attendre que le Congrès exige le retrait à cor et à cri.
La seconde raison tient au paradoxe suivant : alors qu'aux États-Unis la Chambre des représentants et le Sénat disposent de pouvoirs étendus en politique étrangère (bien plus que dans n'importe quelle autre démocratie libérale), le parti majoritaire n'en fera pas usage au cours des deux années à venir.
Les démocrates pourraient, il est vrai, utiliser les instruments traditionnels du pouvoir législatif - à commencer par le « pouvoir du porte-monnaie » - pour inciter la Maison Blanche à infléchir sa position. Cela s'était produit au début des années 1970, lorsque le Congrès démocrate avait procédé à des coupes budgétaires sélectives afin de contraindre l'administration Nixon à réviser sa politique asiatique - par exemple en lui interdisant d'intervenir au Laos et en Thaïlande (d'où l'incursion au Cambodge en mai 1970, stoppée un mois plus tard par le même procédé) (7).
Mais ils n'utiliseront pas ces larges pouvoirs en 2006-2008. Et cela, pour des raisons essentiellement électorales : menacer de couper les fonds destinés aux Boys en Irak mettrait, en effet, en péril la lente reconquête de l'opinion qu'ils ont opérée sur le terrain de la sécurité nationale (les élections de mi-mandat ont montré que le fossé de crédibilité béant qui les séparait des républicains s'est largement comblé). Revenir aux méthodes musclées du début des années 1970 pour forcer Bush à se retirer d'Irak serait immédiatement taxé d'isolationnisme, de défaitisme et d'irresponsabilité par les républicains, et ceux-ci reprendraient l'avantage.
À moins, bien sûr, que la situation sur le terrain ne se détériore à un point tel que l'opinion publique en vienne à exiger des changements que l'administration se refuse à accorder. Dans ces conditions peu probables, les démocrates du Congrès pourraient juger politiquement plus payant de durcir le ton que de se rendre co-responsables d'une situation encore plus désastreuse, ce qui obérerait les chances de victoire de leur candidat en 2008. Mais cette stratégie serait, en tout état de cause, des plus risquées, et elle n'irait pas sans de violents déchirements internes au sein du parti démocrate.
Le retour en cour des réalistes... et du réalisme
Bush va donc résister de toutes ses forces à ceux qui lui suggèrent de réduire significativement la présence américaine en Irak - et, autant que possible, il va s'efforcer d'y maintenir le cap d'un gouvernement démocratique. Il se peut toutefois que les réalités du terrain le forcent finalement à faire des concessions, à transiger sur certaines de ses exigences. Car la situation semble empirer de mois en mois. Même Henry Kissinger - dont Bob Woodward nous apprend qu'il n'a cessé de conseiller la Maison Blanche avant et pendant l'intervention en Irak (8), et qui estimait encore, à l'été 2005, que la seule stratégie viable était la « victoire contre l'insurrection » (9) - a reconnu, à l'automne 2006, que les objectifs initiaux de l'intervention ne pourraient pas être atteints : « Si l'on entend par "victoire militaire" l'établissement, sur tout le territoire, de l'autorité d'un gouvernement irakien capable de réduire la guerre civile et la violence intercommunautaire dans un temps suffisamment court pour être acceptable par les calendriers politiques des démocraties... alors je ne crois pas qu'une victoire militaire soit possible » (10).
De fait, c'est tout le débat washingtonien qui a basculé vers le réalisme, accentuant l'évolution décelée voilà un an. Le meilleur symbole de ce déplacement du centre de gravité idéologique est la composition de la commission Baker-Hamilton. Tous les membres de ce groupe - qu'il s'agisse de démocrates comme William Perry, Leon Panetta ou Vernon Jordan, ou de républicains comme Edwin Meese, Lawrence Eagleburger ou Sandra Day O'Connor - étaient des pragmatiques, dont certains s'étaient ouvertement opposés à l'intervention en 2003. Surtout, on ne trouvait parmi eux aucun néoconservateur. Et parmi les très nombreux experts que la commission a auditionnés au cours de ses huit mois d'investigation, il n'y a pratiquement eu aucun néonconservateur non plus ! Michael Rubin, un « neocon » de l'American Enterprise Institute, a même démissionné de l'un des quatre groupes de réflexion mis en place par Baker et Hamilton pour protester contre ce qu'il considère comme une « mascarade de diversité politique » dont les architectes de la ligne suivie jusqu'alors ont été exclus.
Il faut dire que le choix du maître d'oeuvre de cette commission, James Baker, n'est pas anodin. Avec cet ancien secrétaire d'État de Bush père (1989-1992), c'est toute la tradition réaliste de la politique étrangère américaine qui reprend le dessus sur sa rivale néoconservatrice, laquelle a dominé au début des années Reagan, et à nouveau entre la fin 2001 et 2004-2005. Cette revanche de républicains comme Brent Scowcroft, Colin Powell ou Richard Haass contre d'autres républicains comme Paul Wolfowitz, Douglas Feith ou Elliott Abrams s'est également incarnée dans le renvoi de Donald Rumsfeld du Pentagone après les élections de mi-mandat et son remplacement par l'un des membres de la commission Baker, l'ancien directeur de la CIA Robert Gates. Enfin, n'oublions pas que le faucon unilatéraliste John Bolton a échoué à obtenir du Sénat sa confirmation au poste d'ambassadeur aux Nations unies et a fini par démissionner, début décembre.
Cette large débandade est accentuée par le fait que de nombreux néoconservateurs eux-mêmes reconnaissent à présent les erreurs commises au cours du premier mandat. Écoutons Richard Perle, l'un des grands promoteurs de l'opération irakienne : « Si j'avais été devin, si j'avais pu voir le résultat auquel nous sommes parvenus aujourd'hui et si l'on m'avait demandé "Doit-on envahir l'Irak ?", j'aurais probablement dit : "Non, regardons quelles autres stratégies sont possibles pour gérer ce qui nous préoccupe au premier chef, à savoir la possibilité que Saddam fournisse des armes de destruction massive à des terroristes." (...) Aurions-nous pu gérer cette menace par d'autres moyens qu'une intervention militaire directe ? Ma foi, peut-être aurait-ce été possible » (11). Si certains néoconservateurs (Michael Rubin, David Frum) critiquent le président en personne, la plupart d'entre eux concentrent plutôt leurs attaques sur Donald Rumsfeld, estimant que c'est la mise en oeuvre qui a été fautive (et même désastreuse), et non l'idée de l'intervention en tant que telle. Richard Perle aurait ainsi préféré voir à Bagdad un gouvernement intérimaire composé d'exilés plutôt qu'une occupation ; Bill Kristol, Robert Kagan et Kenneth Adelman auraient souhaité une présence militaire beaucoup plus importante dès le départ, mais cette option a été constamment rejetée par Rumsfeld (12). Adelman en conclut même, avec raison, que le néoconservatisme se trouve discrédité pour au moins une génération. Toutes ces déconvenues ne les empêchent pas de resserrer les rangs et de critiquer avec force le rapport Baker-Hamilton - d'autant qu'ils peuvent se prévaloir de l'inflexibilité du président sur ce point et de la position très « faucon » du principal candidat républicain, John McCain, favorable, nous l'avons dit, à un accroissement des troupes en Irak.
On se retrouve donc dans une situation assez paradoxale : d'un côté, un président qui maintient le cap en Irak et n'abandonne pas sa rhétorique idéaliste globale ; de l'autre, une opinion qui, y compris au niveau des élites, a largement rejoint le point de vue des réalistes ; et, en toile de fond, une politique étrangère qui a abandonné son « agenda de la liberté » pour revenir à une défense pragmatique des intérêts américains. La politique asiatique de Washington, par exemple, est plus que jamais marquée au sceau du réalisme. Cette politique se concentre sur les équilibres de puissance et délaisse la transformation démocratique. Plus généralement, dans les régions où cette transformation démocratique a effectivement été visée, notamment dans le « grand Moyen-Orient », elle a été mise sous le boisseau - sauf, nous l'avons vu, pour l'Irak.
En effet, après avoir tenté d'introduire au Moyen-Orient un désordre créateur, Washington tente à présent d'y favoriser l'ordre, quitte à abandonner à leur sort les « réformateurs démocratiques » dont George W. Bush disait dans son discours d'investiture qu'il se tiendrait à leurs côtés (13). Il n'est plus question, à présent, de bousculer le raïs égyptien Hosni Moubarak pour le pousser à organiser des élections vraiment libres, ou encore d'aller faire la guerre à la Syrie : le risque de l'instauration de régimes islamistes et, plus encore, celui du chaos et de la guerre civile sont bien trop grands. Au vu des leçons de l'Irak et des élections palestiniennes, les États-Unis retournent à la défense du statu quo, même s'ils se refusent encore à négocier avec Damas et avec Téhéran, ce que préconise pourtant le rapport Baker-Hamilton. À terme se profile, pour l'Irak, la solution de l'« homme fort », de préférence chiite, qui parviendra à restaurer l'ordre, quitte à transiger sur les exigences initiales de démocratie et de respect des droits de l'homme. Mais, à ce stade, Bush se refuse encore à envisager un tel scénario, et on peut penser qu'il n'y viendra pas avant la fin de son mandat en janvier 2009.
L'affaiblissement global de l'Amérique
Ce qui explique cet ajustement des ambitions de l'administration Bush, c'est bien sûr l'affaiblissement régional, et donc global, de la puissance américaine. On retrouve ici une dialectique courante de la vie internationale : ce ne sont pas les fins qui dictent les moyens mais, au contraire, les moyens qui déterminent, subtilement et à l'insu des nations elles-mêmes, les fins. De la prise de Kaboul à la prise de Bagdad, quand l'Amérique se trouvait à l'apogée de sa puissance, il semblait qu'il n'y avait rien qu'elle ne pût accomplir. Son appétit en était décuplé : la société irakienne allait être démocratisée ; la Syrie et l'Iran paraissaient promis à un changement de régime par la force ; l'Autorité palestinienne allait soudain être dirigée par des leaders démocratiques ; le Moyen-Orient tout entier allait entrer dans un cercle vertueux sous la houlette de Washington... Cette phase d'hubris de l'Amérique a coïncidé avec l'ascendant de l'école qui possédait les ambitions les plus démesurées, celle des néoconservateurs. L'échec en Irak a entraîné un affaiblissement général de la puissance américaine, à l'heure où la même dialectique des fins et des moyens jouait à plein pour d'autres nations : celles qui bénéficient de la nouvelle manne pétrolière, en particulier l'Iran, le Venezuela et la Russie. Ces nations ont vu leur horizon soudain élargi grâce à des marges de manoeuvre financières considérablement accrues.
En 2003, l'Amérique faisait figure d'agent de l'Histoire et pouvait se permettre d'utiliser la guerre comme outil politique - en d'autres termes, de conduire une guerre de choix. Depuis le constat de son échec sur ce terrain militaire où elle paraissait invincible, l'initiative ne lui appartient plus. Elle fait l'objet d'une contestation croissante de la part des puissances révisionnistes de l'ordre international (Corée du Nord, Venezuela, Iran, Syrie, Soudan, etc.). Son soft power, ou pouvoir d'attraction, a été entamé par la dégradation désastreuse de son image et, plus généralement, par la perception croissante d'un choc des civilisations qui opposerait l'Occident à l'islam. Au Moyen-Orient, on assiste à un retour à l'imbrication des crises (conflit israélo-palestinien, Liban, Irak, nucléaire iranien) au profit de l'Iran, qui voit son étoile régionale monter inéluctablement. Du coup, la crédibilité des États-Unis, déjà entamée par l'échec opérationnel en Irak, se voit encore réduite du fait de la crainte qu'éprouvent les régimes de la région à l'idée que Washington puisse s'entendre avec Téhéran sur leur dos, en un retournement d'alliance rendu nécessaire par un affaiblissement américain trop prononcé. Enfin, cet affaiblissement se traduit par une incapacité à obtenir des autres grandes puissances, la Russie et la Chine, qu'elles suivent la Maison Blanche dans ses préférences sur l'Iran ou le Soudan.
Au vu de tous ces éléments, et en faisant simplement fonctionner à l'envers la dialectique des fins et des moyens, on pourrait logiquement s'attendre à une réduction des ambitions américaines - une sorte de prise de ris politique, de réduction de voilure visant à affronter la tempête qui commence. Mais l'obstination du président Bush sur l'Irak se double d'une obstination similaire - au moins jusqu'à présent - sur d'autres dossiers du Moyen-Orient. Si bien que l'administration Bush semble tomber dans le fameux « Lippmann gap », le « déficit Lippmann » (du nom du célèbre journaliste de politique étrangère du milieu du XXe siècle Walter Lippmann) qui désigne le différentiel entre les engagements d'un pays et sa puissance.
Qu'on en juge : l'Amérique (et, dans une certaine mesure, l'Europe avec elle) veut tout à la fois résorber la guerre civile en Irak ; interdire à Téhéran l'accès à la bombe atomique ; stabiliser le Liban ; s'assurer de la sécurité d'Israël, sans pour autant forcer l'État hébreu à renoncer à la poursuite de la colonisation en Cisjordanie ; ne traiter ni avec le Hamas (qu'il faut chasser du pouvoir), ni avec le Hezbollah (qu'il faut désarmer), ni avec la Syrie ou avec l'Iran ; et, bien sûr, dans l'idéal, obtenir de tous les pays de la région qu'ils se démocratisent et qu'ils coopèrent pleinement à la lutte contre le terrorisme. Sans négliger une nécessité pratique, celle de l'impératif énergétique : que le pétrole continue à sortir sans à-coups du golfe Persique ! Il est vrai que chacun de ces objectifs, pris isolément, est éminemment louable - même si les Européens se démarquent de Washington, à des degrés divers, sur le dossier israélo-palestinien et sur les contacts directs avec l'Iran et la Syrie. Ce qui est critiquable, en revanche, c'est l'absence de hiérarchisation de ces objectifs, l'absence de politique régionale intégrée qui refléterait la baisse de la puissance relative des États-Unis. Ce maximalisme par défaut risque d'aboutir à un échec dans chacun des objectifs ; à courir plusieurs lièvres à la fois, on risque toujours de les laisser tous s'échapper.
Tout l'enjeu des prochaines années, pour George W. Bush et surtout pour son successeur, va donc consister à gérer au mieux l'affaiblissement relatif de la puissance de Washington, au Moyen-Orient et sur le plan global, et d'en minimiser les conséquences néfastes. À la fin des années 1960, Richard Nixon et Henry Kissinger avaient dû procéder à une telle réduction de voilure suite aux déboires du Vietnam. Loin de l'enthousiasme triomphant d'un Truman en 1947 et, plus encore, d'un Kennedy en 1961, Nixon avait adapté l'ambition américaine à ses moyens décroissants, sur le plan économique (fin de la convertibilité fixe du dollar en or) comme sur le plan géopolitique. La « doctrine Nixon », en effet, traduisait très clairement ce point : « Les États-Unis continueront de prendre part à la défense et au développement de leurs alliés et amis, mais l'Amérique ne peut plus concevoir tous les plans, élaborer tous les programmes, mettre en oeuvre toutes les décisions et assurer seule la défense des nations libres du monde. Elle ne le peut plus et ne le fera pas. Nous interviendrons pour aider là où cela fait une vraie différence, et quand nous le jugeons dans notre intérêt » (14).
En guise de conclusion : un essai de prospective jusqu'en janvier 2009
George W. Bush est-il susceptible de conduire les États-Unis vers une telle adaptation ou faudra-t-il attendre la prochaine élection présidentielle ? Nous l'avons vu : son instinct comme son intérêt politique le guident vers une attitude intransigeante en ce qui concerne l'Irak et le Moyen-Orient. Il l'a prouvé fin 2006 en refusant préventivement l'une des suggestions de la commission Baker-Hamilton - celle consistant à négocier avec l'Iran et la Syrie, ce qui aurait pu entrouvrir la porte d'un réajustement stratégique. On peut donc s'attendre à des manoeuvres tactiques diverses visant à répondre aux pressions politiques intérieures et à paraître suivre le nouveau consensus réaliste en cours à Washington ; mais il n'est guère vraisemblable que le président se livre à une remise en cause stratégique globale qui impliquerait une nouvelle posture extérieure, une nouvelle rhétorique et une réelle hiérarchisation des objectifs américains au Moyen-Orient.
Sur trois dossiers de cette région au moins, on peut se risquer au jeu des prédictions. Concernant l'Irak, répétons-le, il est peu probable que Bush accepte des réductions drastiques de troupes, et l'on peut parier que la majorité des 140 000 soldats aujourd'hui présents sur le terrain yseront encore en 2008. Pour ce qui est de l'Iran, deux options sont possibles. Soit le président décide que le dossier irakien exige qu'il lui consacre la totalité de ses efforts et, dans ce cas, il peut s'accommoder provisoirement des progrès réalisés par Téhéran dans sa quête de l'arme nucléaire - la bombe iranienne n'étant qu'une hypothèse à l'horizon de cinq à dix années. Soit il considère, comme il semble l'avoir confié à son entourage, que la perspective d'une arme nucléaire aux mains des mollahs est, en tant que telle, inacceptable et, dans cette hypothèse, il décide de procéder à des frappes aériennes ciblées ou, plutôt, de laisser les Israéliens le faire. Cette seconde option est tout à fait crédible, mais elle paraît un peu moins vraisemblable que la première, tant l'environnement régional s'est dégradé pour Washington et Tel-Aviv.
Enfin, sur le dossier israélo-palestinien, on peut craindre que, malgré les recommandations de la commission Baker, l'administration Bush finisse comme elle a commencé : par une réticence à s'engager activement. La stratégie de pourrissement adoptée vis-à-vis du Hamas devrait donc se poursuivre jusqu'au remplacement de ce parti à la tête de l'Autorité palestinienne par le Fatah (ou par une quelconque coalition politique reconnaissant pleinement le droit d'Israël à exister). Bref, à moins d'un progrès significatif entre les acteurs régionaux, on ne doit pas attendre de Washington qu'il bouleverse la donne.
Il va de soi que ces prédictions, dont on doit souligner le caractère aléatoire, se font toutes choses égales par ailleurs. Or, précisément, il est peu probable que les données régionales restent stables d'ici au 20 janvier 2009. Car non seulement les acteurs, spécialement l'Iran, disposent de marges de manoeuvre qui s'accroissent à mesure que décroissent celles des États-Unis, mais, par surcroît, l'interconnexion des crises décrite plus haut pourrait provoquer des effets de « réverbération » entre chacun des dossiers - sans même parler du rôle clef de la Russie et de la Chine.
Pour George W. Bush, la question qui se pose est celle de sa place dans l'Histoire. Pour les États-Unis en général, c'est celle, plus immédiate et plus dangereuse, de l'adaptation à une puissance diminuée. Or il n'est pas certain que ces deux agendas soient compatibles. Ajoutons que s'il faut attendre deux ans (l'avènement d'un nouveau président) avant qu'une telle adaptation se fasse, avant qu'une nouvelle stratégie mieux avisée, plus cohérente et plus modeste soit adoptée, alors l'Amérique risque de voir s'accélérer son affaiblissement, au bénéfice des autres puissances - et sans doute aussi d'une progression des désordres régionaux. Autrement dit : Bush pourrait bien être, au cours des deux années à venir, et à son corps défendant, l'agent d'une évolution accélérée du système international vers la multipolarité.
Si l'on ne peut que se féliciter de la fin de l'hubris américaine, il n'est pas certain que l'Europe doive se réjouir de la multipolarité à venir, car rien n'indique que celle-ci sera harmonieusement gérée par les institutions multilatérales. Le reflux de la puissance américaine pourrait, au contraire, être comblé par une concurrence accrue voire excessive entre pôles (Russie, Chine, Inde, etc.) - concurrence qui n'empêcherait nullement certaines régions de la planète de sombrer dans le chaos. Autant de raisons pour que l'Europe sorte de son marasme actuel et assume une part croissante des responsabilités du maintien de l'ordre international - un ordre qu'elle appelle de ses voeux.


 
Notes de :
(1) « États-Unis : l'hiver du néoconservatisme », Politique Internationale, n° 110, hiver 2006.
(2) Voir : William B. Quandt, « The Electoral Cycle and the Conduct of Foreign Policy », Political Science Quarterly, Vol. 101, no 5, 1986, pp. 825-837.
(3) Michael Fletcher, « Bush, in Vietnam, Says Change Takes Time », Washington Post, 18 novembre 2006.
(4) Conférence de presse « President Bush Participates in Joint Press Availability with Prime Minister Maliki of Irak », 30 novembre 2006. Voir : http://www.whitehouse.gov/news/releases/2006/11/20061130-1.html
(5) Bob Woodward, State of Denial, Simon & Schuster, New York, 2006.
(6) Les démocrates ont emporté 29 sièges à la Chambre (raflant une majorité de 232 sièges contre 201) et 6 au Sénat (obtenant une majorité effective de 51 sièges contre 49).
(7) Walter Pincus, « Follow the Money », Washington Post, 19 novembre 2006.
(8) Bob Woodward, State of Denial, op. cit., p. 406 et suivantes.
(9) Henry Kissinger, « Lessons for an Exit Strategy », Washington Post, 12 août 2005.
(10) Tariq Panja, « Kissinger: Irak Military Win Impossible », Washington Post, 20 novembre 2006.
(11) Richard Perle cité par David Rose, « Neo Culpa », Vanity Fair, 3 novembre 2006.
(12) Peter Baker, « Embittered Insiders Turn against Bush », Washington Post, 19 novembre 2006.
(13) Discours d'investiture du 20 janvier 2005, disponible à l'adresse : http://www.whitehouse.gov/news/releases/2005/01/20050120-1.html
(14 ) Rapport au Congrès, 18 février 1970, Public Papers of the Presidents of the United States, Richard Nixon, 1970, pp. 116-190. Accessible en ligne à l'adresse : http://www.state.gov/r/pa/ho/frus/nixon/i/20703.htm