Politique Internationale - La Revue n°119 - PRINTEMPS - 2008

sommaire du n° 119
TAIWAN: LES RESSOURCES DE LA DIPLOMATIE
Article de Teh-chang LIN
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Parmi tous les pays de la planète, Taiwan possède deux caractéristiques exceptionnelles : en dépit de sa faible superficie et de son manque de ressources naturelles, l'île a connu, au cours des dernières décennies, une croissance si impressionnante que le monde entier parle avec admiration du « miracle taiwanais » ; et pourtant, elle fait l'objet d'un terrible isolement diplomatique sur la scène internationale depuis 1971, année où Taipei a perdu le siège de la Chine aux Nations unies au profit de Pékin. À partir de cette date, la République populaire de Chine (RPC) a systématiquement cherché à exclure Taiwan des organisations internationales, menaçant de rompre ses relations avec tous les États tentés de renforcer leurs liens avec Taipei. Résultat : en février 2008, seuls 23 pays reconnaissaient officiellement Taiwan (1). Afin de contrer l'activisme chinois, Taipei a lancé, à la fin des années 1980, une politique dite de « diplomatie pragmatique ». Cette politique consiste à employer la puissance économique de l'île pour entretenir ou nouer des relations avec les pays amis et mettre en place des relais au sein de la communauté internationale. L'un des principaux instruments utilisés par Taiwan pour mettre en oeuvre cette politique a été l'aide publique au développement (APD). La fin de la guerre froide a entraîné une mutation profonde de l'APD. Désormais, l'accent est mis sur le « développement humain » alors que, jusqu'à la fin des années 1980, seules les considérations stratégiques et diplomatiques étaient prises en compte. La nature de l'aide extérieure a progressivement évolué d'une approche centrée sur les intérêts de l'État à une approche centrée sur les intérêts de la société. Auparavant, l'APD était une sorte de transaction passée entre un pays donateur et un pays receveur, sous-tendue par des enjeux politiques. À présent, elle veut agir « pour les gens ». Les priorités de l'APD sont aujourd'hui consacrées à l'éradication de la pauvreté, à la défense des droits de l'homme, à l'amélioration du système médical, à l'assistance technique, à l'éducation, à la protection de l'environnement ou encore à la progression des droits des femmes. L'aide extérieure de Taiwan est donc entrée dans une phase de transition alors même que la compétition que l'île livre à la RPC par programmes d'aide interposés n'a pas cessé. Il est vrai que les gouvernements ne contrôlent plus l'intégralité des programmes d'aide extérieure, que ce soit en termes de conception ou de mise en oeuvre. Il est vrai, aussi, que la complexité de la notion de « développement humain » a changé la donne : les traditionnels programmes bilatéraux ont cédé la place à des schémas à la fois plus diversifiés et plus spécialisés. Il n'en demeure pas moins que les motivations diplomatiques restent, à ce jour, le facteur déterminant de la politique taiwanaise en matière d'aide extérieure. La répartition géographique des bénéficiaires de cette aide l'atteste : il s'agit essentiellement de pays amis de Taiwan. Cependant, avec la prise en compte des « Objectifs du millénaire pour le développement », l'aide extérieure de Taiwan, de même que celle fournie par les ONG de l'île, s'est progressivement étendue à des pays n'entretenant pas de relations formelles avec le gouvernement de Taipei. Le choix des pays récipiendaires Les chercheurs qui ont étudié les politiques d'aide extérieure ont souligné la corrélation existant entre politique étrangère et assistance économique (2) : quand un État en aide un autre, c'est essentiellement afin de défendre ses propres intérêts. Les faits montrent, en effet, que l'allocation d'aide bilatérale s'explique avant tout par les objectifs politiques du donateur en matière de politique étrangère, plutôt que par un souci d'efficacité ou par les besoins des récipiendaires (3). Les motivations humanitaires et commerciales, ainsi que les préoccupations en termes de développement, ne viennent qu'après des mobiles essentiellement diplomatiques. Taiwan ne fait pas exception à la règle. Le gouvernement de Taipei considère sa politique d'aide extérieure avant tout comme un instrument qui doit lui permettre d'améliorer son statut sur la scène internationale. En aidant un autre pays, l'île perçoit un « retour sur investissement » puisqu'elle en profite pour approfondir ses relations avec ce pays sur les plans politique et économique. Fondé en 1988, le Fonds de développement et de coopération économique internationale (International Economic Cooperation and Development Fund, IECDF) était précisément destiné à mettre en oeuvre la politique d'aide extérieure taiwanaise suivant cette approche pragmatique (4). Les missions qui lui ont été assignées étaient les suivantes : 1) aider les pays en voie de développement (PVD) amis à assurer leur développement économique ; 2) accroître la coopération économique bilatérale ; 3) contribuer aux efforts de Taiwan visant à réintégrer la communauté internationale ; et 4) permettre à l'île de rompre son isolement diplomatique. Il était également précisé que seuls les PVD entretenant des relations amicales avec Taiwan pouvaient se voir accorder des prêts à faible taux d'intérêt. En 1993, les compétences de l'IECDF ont été élargies et des objectifs supplémentaires lui ont été assignés : sécuriser et approfondir les relations diplomatiques avec les pays récipiendaires ; et développer des relations avec les pays désireux de bénéficier à leur tour des programmes d'aide taiwanais (5). On ne peut comprendre les actions entreprises par Pékin et par Taipei en matière d'APD au cours des années 1990 sans prendre la mesure de l'intense compétition diplomatique qui oppose les deux gouvernements depuis 1949, une compétition particulièrement âpre aux Nations unies. Taiwan qui, on l'a dit, a perdu en 1971 son siège au profit de Pékin, fait tout pour revenir à l'ONU. Étant donné le mécanisme institutionnel onusien - « un pays, une voix » -, la réalisation de cet objectif passe par la mobilisation du plus grand nombre d'États possible (6). D'où l'emploi de l'aide au développement en tant que levier visant à obtenir le soutien diplomatique des récipiendaires. La situation est très claire : tous les pays qui appuient la candidature de Taiwan à l'ONU ont reçu des fonds d'aide en récompense. Il s'agit essentiellement de pays du Pacifique, d'Amérique latine et d'Afrique. Ainsi, en 2007, les îles Salomon, Nauru, le Malawi, Palau, le Swaziland, Tuvalu, Sao-Tome-et-Principe, Saint-Christophe-et-Nevis, Saint-Vincent-et-Grenadines, le Honduras, le Burkina Faso, les îles Kiribati et le Belize étaient à la fois des soutiens à la cause taiwanaise à l'ONU et des bénéficiaires des fonds d'APD taiwanais. Mais, même si pour le gouvernement de Taipei l'APD a été, et reste, un instrument incontournable dans la quête d'un siège onusien, elle n'a pas, pour l'heure, permis d'ouvrir une brèche. Le nombre de supporters de Taiwan reste désespérément faible. L'autre raison qui sous-tend l'allocation des aides est le désir de Taiwan de revenir au sein de l'Organisation mondiale de la santé (OMS), dont il a été exclu en 1972, toujours au profit de Pékin. En 1997, Taipei a officiellement lancé une campagne visant à obtenir un statut d'observateur à l'Assemblée mondiale de la santé (AMS), qui est l'organe décisionnaire de l'OMS. Il lui fallait, là encore, mobiliser l'appui de pays membres de l'OMS favorables à sa démarche. La candidature taiwanaise n'a cependant été soutenue que par 19 pays ; 128 pays ont voté contre, 5 se sont abstenus et 39 ne prenaient pas part à la session. Une deuxième tentative, lancée en 2004, peu après la crise du SRAS, n'a pas obtenu plus de succès. Certes, le nombre de votes favorables est passé de 19 à 25 ; mais, dans le même temps, le camp des opposants s'est renforcé, passant de 128 à 139. La dernière tentative en date, en 2007, a confirmé les difficultés de Taiwan à faire valoir ses revendications : elle s'est soldée par 17 voix pour et 148 contre. Les incitations sous forme d'APD n'ont donc pas suffi pour renverser le rapport de force à l'OMS. Un troisième facteur déterminant pour la distribution de l'APD taiwanaise est l'établissement de liens diplomatiques. La féroce concurrence entre Pékin et Taiwan en matière de reconnaissance diplomatique depuis 1971 est un jeu à somme nulle : toute reconnaissance de Taiwan par un État entraîne la rupture de ses liens avec Pékin, et inversement. Dès lors, il n'y a rien d'étonnant à ce que la compétition entre les deux rives du détroit de Taiwan soit particulièrement féroce concernant les PVD (qui sont sans aucun doute les plus sensibles à l'aide au développement que les deux concurrents leur proposent en échange de leur reconnaissance officielle). De précédentes recherches ont montré qu'une forte corrélation existe entre la distribution d'aide par Taiwan et l'établissement de relations diplomatiques (7). Même après la fin de la guerre froide, Pékin et Taipei, plus que d'autres pays donateurs, ont utilisé l'aide extérieure comme un outil au service de leur diplomatie (8). Ainsi, le Lesotho (en avril 1990), la Guinée-Bissau (en mai 1990), la République centrafricaine (en juillet 1991), le Niger (en juin 1992), le Burkina Faso (en février 1994), la Gambie (en juillet 1995), le Sénégal (en janvier 1996), les îles Marshall (en novembre 1998), la Macédoine (en janvier 1999), Palau (en décembre 1999), les îles Kiribati (en novembre 2001), Grenade (en janvier 2005) et Nauru (en mai 2005) ont reconnu Taiwan et rompu leurs relations officielles avec Pékin. En sens inverse, quand le Lesotho (en janvier 1994), le Niger (en août 1996), Sainte-Lucie (en août 1997) (9), l'Afrique du Sud (en janvier 1998), la République centrafricaine (en janvier 1998), la Guinée-Bissau (en avril 1998), les îles Tonga (en octobre 1998), la Macédoine (en juin 2001), Nauru (en juillet 2002), le Liberia (en octobre 2003), la Dominique (en mars 2004), le Vanuatu (en novembre 2004) et Grenade (en janvier 2005) ont rompu leurs liens diplomatiques avec Taiwan, Taipei a immédiatement mis un terme aux aides bilatérales qui leur étaient accordées. Dans le cas de Taiwan, le cadre bilatéral de l'APD reflète une relation de dépendance du donateur au receveur : plus le donateur a besoin du soutien diplomatique du receveur, plus il est enclin à distribuer de l'aide. Cette logique explique en grande partie les fréquents changements de camp de certains pays, qui accordent alternativement leur reconnaissance diplomatique à Pékin et à Taipei. Programmes d'aide et répartition géographique La capacité d'un donateur à distribuer de l'aide est évidemment déterminée par sa stature économique : la grande majorité des flux d'aide extérieure, qu'ils soient gérés par des fonds bilatéraux ou multilatéraux, proviennent des pays riches et sont destinés à des pays où le PIB par habitant est plus faible. Les « nations industrialisées » ne sont cependant pas les seules émettrices d'APD. Plusieurs économies qui n'ont pas encore atteint ce statut, ou qui ne l'ont acquis que récemment (comme Taiwan, la Chine ou la Corée du Sud), jouent elles aussi un rôle de premier rang dans la distribution d'aide aux pays en voie de développement. Le fait que ces pays, dont la puissance financière est limitée en comparaison des nations industrialisées, en viennent à mettre en place des programmes d'assistance extérieure souligne la dimension politique de leur démarche. Et étant donné la concurrence que se livrent Taipei et Pékin dans ce domaine, les pays receveurs sont en mesure de choisir les programmes d'aide auxquels ils vont adhérer. La nature des programmes d'aide extérieure de Pékin s'explique largement par l'histoire récente de la RPC. Dès la fin de la guerre civile, en 1949, la stratégie de développement maoïste a essentiellement reposé sur l'autosuffisance, mettant l'accent sur l'agriculture et le développement des infrastructures, à une époque où l'économie du pays était relativement peu développée. Les programmes d'assistance étrangère mis en place par Pékin s'inspirent de cette approche : ils consistent le plus souvent à financer les constructions d'écoles, d'infrastructures de transport, de centres de conférences, d'usines, d'hôpitaux, etc. (10). Ce type de programmes a été très bien accueilli par les pays aux revenus par habitant les plus faibles. À la différence de la RPC, Taiwan a connu après 1949 une sorte de miracle économique qui a permis à la population de l'île d'accéder en quelques décennies à un niveau de vie élevé. Contrairement au principe d'autosuffisance mis en avant par la Chine, le modèle taiwanais est fondé sur la participation du pays aux marchés mondiaux. Et tout comme dans le cas de Pékin, l'idéologie économique en vigueur à Taipei explique la structure des programmes d'aide extérieure taiwanais. De 1988 à 1996, Taiwan a favorisé les prêts à faibles taux d'intérêt, le financement de prêts à destination du secteur privé, la coopération technique et les programmes de formation. Objectif avoué : partager l'esprit du miracle économique taiwanais avec les économies receveuses. En 1992, par exemple, l'IECDF a accordé 314,65 millions de dollars de prêts à seize pays (11). L'IECDF a par ailleurs financé des prêts destinés aux secteurs privés de pays amis afin de favoriser l'accroissement de la production de leurs PME et la création d'emplois. Cette approche visait à augmenter le revenu national pour garantir, à terme, une croissance économique durable et une répartition équitable des richesses. Ces prêts, entièrement financés par Taipei, étaient accordés, par l'intermédiaire d'agences gouvernementales ou privées des pays receveurs, exclusivement à des PME-PMI - des entreprises particulièrement importantes aux yeux de Taiwan : en 1993, l'île a ainsi accordé des prêts de 15 millions de dollars au Vietnam et au Costa Rica pour que ces pays investissent dans le développement de leurs PME. L'ensemble de l'assistance technique accordée par l'IECDF a été distribuée sous forme de subventions. L'objectif de ce type d'aide était de favoriser l'utilisation de la force de travail, d'améliorer les compétences techniques et technologiques des ressources humaines et de stimuler la croissance économique. Ce type d'assistance recouvrait les études de faisabilité des projets de développement, les apports en expertise et les dons en équipement et en matériel. En 1993, Taiwan a fourni de l'assistance technique à dix-neuf pays, pour un montant total de 6,654 millions de dollars (12). À chacun des pays receveurs où Taipei et Pékin ont été en concurrence, les divergences des deux entités chinoises en termes de développement économique ont donc offert un choix relativement clair entre deux approches distinctes : selon leur niveau de développement économique, les receveurs opteront pour le programme chinois ou pour le programme taiwanais. Un pays manquant de tout sera certainement plus sensible aux arguments de Pékin qu'à ceux de Taipei ; à l'inverse, une économie connaissant une croissance bourgeonnante sera probablement plus encline à suivre le modèle taiwanais. D'après le classement de la Banque mondiale - qui fixe le seuil des « économies à bas revenus » à moins de 720 dollars de PIB annuel par habitant et les « économies à revenus moyens » entre 770 et 2 820 dollars -, on observe que la plupart des économies à bas revenus perçoivent de l'aide de Pékin. Seuls trois de ces pays (le Malawi, le Nicaragua et le Honduras) bénéficient actuellement de l'aide taiwanaise. Il existe donc une forte corrélation entre le niveau de développement économique d'un pays et le format des programmes d'aide extérieure qu'il adopte. Illustration de cette réalité : la répartition géographique des bénéficiaires de l'aide. Alors que les récipiendaires de l'aide taiwanaise sont essentiellement concentrés en Asie du Sud-Est et en Amérique latine, la Chine populaire, elle, assiste principalement des pays africains. Logique, car les pays d'Asie du Sud-Est et d'Amérique latine bénéficient en moyenne d'un niveau de développement supérieur à celui des pays africains. Les Objectifs du millénaire Le concept de « développement humain » a profondément évolué depuis la Seconde Guerre mondiale. L'APD, qu'elle soit bilatérale ou multilatérale, vise à aider les pays pauvres à accroître leur PIB et leur revenu par habitant. Ces aides ont joué un rôle déterminant dans le développement économique de certains récipiendaires des années 1950 et 1960 (dont Taiwan, la Corée du Sud et le Japon) ; mais la majorité des PVD ont malgré tout échoué à établir une croissance économique durable. À la fin des années 1980, malgré des aides extérieures massives, bon nombre de PVD connaissaient même des situations de pauvreté et de sous-développement criantes. Des études empiriques ont d'ailleurs démontré que l'assistance économique extérieure n'était pas un facteur décisif pour le développement et la croissance d'un pays (13). À la différence de l'approche traditionnelle de l'APD bilatérale, qui met l'accent sur les relations intergouvernementales, le concept de « coopération internationale », lui, privilégie des valeurs centrées sur les populations. Cette nouvelle approche suppose des interactions entre les sociétés concernées - et non seulement entre les milieux dirigeants - visant à mettre en place un véritable partenariat entre le donateur et le receveur. Un partenariat qui implique non seulement le respect des spécificités des processus de développement de chacun des pays mais, aussi, celui de l'autonomie des sociétés des pays receveurs. En d'autres termes, la relation entre le donateur et les receveurs doit être interactive. Cette approche implique que les pays pauvres prennent en main leur propre processus de développement et que les gouvernements receveurs mettent en oeuvre des politiques de réduction de la pauvreté et de promotion des droits humains en prise directe avec le terrain (14). Les spécialistes de la question insistent sur la nécessité, pour les programmes d'assistance économique, de ne pas chercher à appliquer un modèle extérieur, fût-ce celui du pays donateur, mais de s'inscrire dans le processus de développement existant afin de renforcer l'adhésion des sociétés concernées, de faciliter la remontée des informations et, finalement, d'augmenter les chances de réussite des projets. Les Nations unies ont publié en 2000 les Objectifs du millénaire pour le développement (OMD), un plan constitué de huit objectifs regroupant dix-huit « cibles » à atteindre à l'horizon 2020. Les objectifs de base consistent à éradiquer l'extrême pauvreté, la faim et les épidémies. Mais les OMD portent aussi sur des domaines aussi variés que l'éducation, l'égalité homme/femme, la santé, le développement durable, les échanges commerciaux, les flux financiers, l'allégement de la dette ou encore la fracture numérique. L'annonce des OMD a favorisé la coordination et l'intégration des nombreuses formes d'aide internationales. L'ICDF (15), principale institution chargée de gérer l'aide extérieure taiwanaise, s'est alignée sur ces tendances globales. Ses programmes d'aide ont donc été révisés pour être répartis entre les quatre domaines suivants : - 1. Mise à niveau des pratiques agricoles : développement d'une agriculture à valeur ajoutée et durable. Dans de nombreux PVD, le développement du secteur agricole est un élément déterminant pour la prospérité des populations et un facteur clé de la stabilité sociale et de la pérennisation des ressources. La fonction du secteur agricole n'est cependant plus limitée à une production vivrière ou destinée à assurer les besoins élémentaires ; désormais, elle doit également intégrer des objectifs durables comme l'éradication de la faim et de la pauvreté, la promotion des aires rurales, l'accumulation d'importants stocks de provisions et la protection de l'environnement. Des programmes mis en place au Malawi (2003-2006), au Panama (2000) ou à Tuvalu illustrent cette évolution. - 2. Développement du secteur privé : assainissement de l'environnement économique, gains de productivité. Les projets coopératifs mis en place par l'ICDF afin de promouvoir le secteur privé concernent principalement les domaines suivants : assistance technique, développement des ressources humaines, apport en capital. Les projets sont étudiés pour correspondre pleinement aux besoins spécifiques de chacun des pays receveurs. Ce type de démarche favorise l'émergence d'un environnement économique stable et du développement durable des pays partenaires. On peut citer en exemple de projets efficaces la mise en place au Malawi et au Swaziland, en 2006, d'ateliers de travail consacrés au rôle des femmes ou encore l'instauration, dans ces mêmes pays, de fonds de « développement financier intermédiaire ». - 3. Utilisation des technologies de l'information et de la communication (TIC) : réduction de la fracture numérique, établissement de la société de l'information. Taiwan est l'un des premiers producteurs mondiaux des composants nécessaires aux TIC (cartes mères, ordinateurs portables, écrans à cristaux liquides) et bénéficie d'une expérience unique dans ce domaine. La fourniture d'assistance en matière de développement des capacités informatiques et technologiques est donc naturellement l'un des points centraux des projets de développement mis en place par l'ICDF. Lors des sommets de l'APEC de 2000 et de 2003, le gouvernement taiwanais a revendiqué un rôle de premier plan dans l'assistance aux membres de l'APEC pour développer leurs capacités numériques. Taipei a également appelé le secteur privé taiwanais à s'engager dans une démarche de service public visant à réduire la fracture numérique en produisant des ordinateurs à bas prix destinés aux enfants dans les PVD. L'ICDF souhaite aussi aider les gouvernements partenaires à concevoir des politiques de développement des TIC dans leurs pays. C'est ainsi que des experts taiwanais ont été envoyés au Burkina Faso pour évaluer l'état des TIC dans ce pays et aider le gouvernement burkinabé à établir une stratégie de développement de ce secteur. L'ICDF a également soutenu des projets lancés en Gambie, au Panama et au Belize, visant à mettre en ligne un grand nombre d'informations relatives à l'action des gouvernements. Ces projets augmentent significativement la transparence des informations communiquées à la population et, plus globalement, améliorent la gouvernance et la qualité de service des administrations. - 4. Santé publique : formation de professionnels locaux, création d'un système de santé publique intégré. Taiwan est parvenu à éradiquer le paludisme et la poliomyélite, et a mis en place un système de planning sanitaire familial qui a fait ses preuves. L'île peut également se prévaloir d'une importante expérience en matière d'utilisation des technologies de pointe dans le domaine médical, ainsi que d'une grande expertise dans la gestion des centres hospitaliers. En plus des missions médicales de long terme présentes dans les hôpitaux des pays partenaires, auxquels elles fournissent toute la gamme des services médicaux, l'ICDF coopère avec des ONG locales ou étrangères et des institutions médicales spécialisées pour apporter de l'aide humanitaire et favoriser le développement des ressources humaines dans le domaine de la santé. L'ICDF envoie également des Missions médicales mobiles dans les pays partenaires afin d'y conduire des campagnes d'assistance médicale et de sensibilisation aux risques sanitaires. En 2006, seize missions ont été envoyées dans douze pays d'Afrique, d'Amérique latine et de la région Asie-Pacifique, apportant de l'aide à 35 000 malades. Plus de deux cents professionnels de la santé, taiwanais et étrangers, ont participé à ces missions. En 2006, tous les pays reconnaissant officiellement Taiwan ont reçu une aide médicale. Comme on le voit dans le tableau 1, les pays receveurs de l'aide taiwanaise sont situés essentiellement en Amérique latine et dans la région Asie-Pacifique. En Amérique latine, douze pays sur les quinze récipiendaires avaient reconnu Taiwan, contre seulement six sur vingt et un pour l'ensemble de la zone Asie-Pacifique. En Afrique, en revanche, les quatre pays ayant bénéficié de l'aide taiwanaise reconnaissaient officiellement l'île (16). Confirmation du fait que la distribution d'aide extérieure taiwanaise reste déterminée par les objectifs fondamentaux de la politique étrangère de Taipei. Tableau 1: Répartition géographique des pays partenaires de Taiwan en 2006 RégionPaysAfriqueBurkina Faso, Gambie, Malawi, Sao-Tome-et-Principe, Swaziland Amérique latineBelize, Chili, Costa Rica, Équateur, Guatemala, Haïti, Honduras, Nicaragua, Panama, Paraguay, Pérou, République dominicaine, Saint-Christophe-et-Nevis, Saint-Vincent-et Grenadines, SalvadorAsie-PacifiqueAzerbaïdjan, îles Fidji, Géorgie, Inde, Indonésie, îles Kiribati, Kirghizistan, îles Marshall, Mongolie, Nauru, Palau, Papouasie-Nouvelle-Guinée, Ouzbékistan, Philippines, Russie, îles Salomon, Sri Lanka, Tadjikistan, Thaïlande, Tuvalu, VietnamMoyen-OrientArabie saoudite, BahreïnEuropeBiélorussie, Bulgarie, Lituanie, République tchèque, RoumanieSource : ICDF, ICDF Yearbook 2006 (Taipei: ICDF, 2006). ONG et diplomatie non gouvernementale Dans le nouveau système de coopération internationale, les gouvernements ne sont plus les acteurs dominants : des intervenants non étatiques ont progressivement acquis un rôle de premier plan dans la conduite de programmes transnationaux. C'est notamment le cas des ONG, qui complètent désormais la plupart des fonctions traditionnellement assumées par les États en matière d'aide. Dans les domaines de la réduction de la pauvreté, de la défense des droits humains, de la protection de l'environnement et de l'assistance médicale, les ONG disposent de leurs propres missions et moyens, et poursuivent des buts qui leur sont propres. C'est à partir de la fin des années 1990, alors que le pays connaissait une période de changements démocratiques et de croissance économique soutenue, que les ONG taiwanaises ont commencé à prendre pied sur la scène internationale (17). Ainsi, en janvier 1999, durant la guerre du Kosovo, elles ont fourni de l'aide humanitaire à la Macédoine. Après l'arrivée au pouvoir du Parti démocratique progressiste (DPP) en 2000, le concept de « diplomatie non gouvernementale » a eu le vent en poupe, et de nombreux acteurs non étatiques se sont proposés pour suppléer à une diplomatie officielle perçue comme inefficace dans le domaine de l'assistance humanitaire et du développement. Dans ce contexte favorable, les ONG taiwanaises ont été progressivement encouragées à prendre pied sur la scène internationale, que ce soit au travers de leurs propres projets ou via des projets élaborés en coopération avec des instances gouvernementales. En 2000, afin de faciliter le développement des ONG taiwanaises et leur participation à des actions internationales, le ministère des Affaires étrangères a mis en place le Comité des ONG. Le rôle de cette instance est de promouvoir les activités internationales des ONG taiwanaises, mais aussi de les assister dans la prise de contact avec des organisations internationales et dans la participation à des conférences et à des programmes d'échange. Ce comité examine également les demandes - financières ou d'assistance - déposées par les ONG nationales auprès du ministère. Au moment de l'intervention américaine en Irak en 2003, les ONG taiwanaises ont été parmi les premières à venir en aide au peuple irakien. Dix-neuf ONG au total ont répondu à l'appel du ministère des Affaires étrangères et ont contribué à l'effort humanitaire, collectant quelque 32 millions de dollars taiwanais et fournissant treize conteneurs de matériel d'assistance, acheminés dans le nord de l'Irak via la Turquie. Cette action a été menée en coordination et avec le support logistique de l'ONG internationale Mercy Corps, illustrant les connexions développées par les ONG taiwanaises avec leurs homologues internationales. En décembre 2004, suite au tsunami qui a dévasté les côtes indonésiennes, les agences taiwanaises ont lancé une collecte de fonds en coopération avec la Buddhist Compassion Relief Tzu-Chi Foundation, récoltant 2,4 milliards de dollars taiwanais, tandis que la Croix-Rouge taiwanaise collectait 730 millions de dollars taiwanais et World Vision Taiwan 630 millions. Le fait que ces trois organisations humanitaires aient pu collecter plus de 100 millions de dollars US dans un pays d'à peine 20 millions d'habitants a impressionné la communauté internationale et mis en évidence l'activité de la société civile taiwanaise. À la différence des récipiendaires des programmes d'APD, les bénéficiaires des actions des ONG taiwanaises ne sont pas concentrés en Amérique latine ou en Asie du Sud-Est, mais se retrouvent abondamment en Afrique (29 pays africains sont concernés) et dans d'autres zones, y compris dans les pays industrialisés (voir le tableau 2). Cette répartition géographique implique évidemment que de nombreux pays bénéficiant de l'assistance des ONG taiwanaises n'entretiennent pas de relations diplomatiques officielles avec l'île. Parmi les 92 pays concernés par les activités des ONG basées à Taiwan, 14 seulement reconnaissent officiellement le gouvernement de Taipei. Tableau 2: Répartition géographique des activités des ONG taiwanaises à l'étranger entre 2000 et 2007 Aire géographiquePaysAsieBangladesh, Birmanie, Philippines, Corée, Sri Lanka, Ukraine, Russie, Biélorussie, Mongolie, Viêt-nam, Inde, Thaïlande, Mozambique, Indonésie, Malaisie, Chine, Japon, Hong Kong, Singapour, Brunei, Australie, Nouvelle-Zélande, Laos, Népal, îles Salomon, Tuvalu, Cambodge, Palau, AfghanistanAfriqueÉthiopie, Soudan, Somalie, Rwanda, Afrique du Sud, Lesotho, Mali, Tchad, Niger, Tanzanie, Cameroun, Burkina Faso, Sénégal, Gambie, Sao-Tome-et-Principe, Sierra Leone, Ouganda, Angola, Cap-Vert, Bénin, Kenya, Zambie, Malawi, Angola, Togo, Ghana, Swaziland, Congo, GuinéeAmérique latineGuatemala, Salvador, Colombie, Costa Rica, Honduras, Nicaragua, Mexique, République dominicaine, Brésil, Paraguay, Argentine, Équateur, Bolivie, Haïti, Chili, PérouEuropeTurquie, Macédoine, Royaume-Uni, France, Allemagne, Pays-Bas, Suède, Autriche, Bosnie, Roumanie, Kosovo Moyen-OrientIran, Jordanie, IrakAmérique du NordÉtats-Unis, Canada.Données récoltées par l'auteur En guise de conclusion Depuis les années 1950, Taiwan et la Chine continentale n'ont cessé d'utiliser l'aide extérieure en tant qu'instrument de leur politique étrangère. Mais, ces dernières années, l'affirmation du rôle de la société civile taiwanaise et la croissance des activités internationales des ONG de l'île ont déterminé un nouveau modèle de répartition de l'aide, au-delà des seules aides publiques. Les nouveaux acteurs diplomatiques que sont les ONG ont, de fait, réorienté la distribution de l'aide taiwanaise vers les pays d'Asie et d'Afrique, où Taipei était jusqu'à récemment très peu présente. Cette évolution reflète l'émergence d'une « diplomatie non gouvernementale », les ONG devenant une composante incontournable de l'action de Taiwan en matière de développement et de coopération.
Notes :
(1) En février 2008, les pays reconnaissant Taiwan sont : Palau, Tuvalu, les îles Marshall, les îles Salomon, Kiribati, Nauru, le Guatemala, le Paraguay, Saint-Vincent-et-Grenadines, le Belize, le Salvador, Haïti, le Nicaragua, la République dominicaine, le Honduras, le Panama, Saint-Christophe-et-Nevis, Sainte-Lucie, le Burkina Faso, Sao-Tome-et-Principe, le Swaziland, la Gambie et le Saint-Siège. (2) K. von Vorys, The Political Dimensions of Foreign Aid, University of Pennsylvania, Philadelphie, 1967 ; L. D. Black, The Strategy of Foreign Aid, D. Van Nostrand Company, Inc., Princeton, 1968 ; S. P. Huntington, « Foreign Aid for What and Whom », Foreign Policy, n° 1, hiver 1970-1971, pp. 161-189 ; D. A. Baldwin, Economic Statecraft, Princeton University Press, Princeton, 1985 ; K. Norr, The Power of Nations : The Political Economy of International Relations, Basic Books, New York, 1975 ; J. White, The Politics of Foreign Aid, St. Martin's Press, New York, 1974 ; Teh-chang Lin, « Taiwan's Foreign Aid : An Instrument of Foreign Policy », New Zealand Journal of East Asian Studies, vol. IV, n° 1, juin 1996, pp. 58-80. (3) R. D. McKinley et R. Little, « The German Aid Relationship : A Test of the Recipient Need and the Donor Interest Models of the Distribution of German Bilateral Aid 1961-1970 », European Journal of Political Research, vol. 6, pp. 235-257 ; des mêmes auteurs, « The US Aid Relationship : A Test of the Recipient Need and Donor Interest Models », Political Studies, vol. 27, pp. 236-250 ; K. von Vorys, The Political Dimensions of Foreign Aid, op. cit. (4) L'IECDF a été officiellement créé en octobre 1988 sous la tutelle du ministère des Affaires étrangères, en tant que principale structure chargée de la distribution de l'aide institutionnelle taiwanaise. Jusqu'en 1995 l'IECDF a financé plus de 330 millions de dollars américains d'assistance économique aux pays en développement. (5) Ministry of Foreign Affairs, The Year Book of the Republic of China's Foreign Relations : 1988, Taipei, 1989, pp. 83-84. (6) Dans le cadre de l'Assemblée générale de l'ONU, les pays favorables à Taiwan ont trois possibilités pour faire valoir leur position : l'envoi d'une lettre officielle au secrétaire général ; l'inscription de la question à l'ordre du jour du Comité des affaires générales ; et l'inscription à l'ordre du jour de l'Assemblée générale. (7) Teh-chang Lin, Haixia liangan yuanwai zhengce zhi bijiao yanjiu (Étude comparative des politiques d'aide extérieure des deux côtés du détroit de Taiwan), Chen-wen Publisher, Inc., Taipei, 1999, pp. 219-303. (8) Teh-chang Lin, Haixia liangan... op. cit. (9) Sainte-Lucie a renoué ses liens diplomatiques avec Taiwan en avril 2007. (10) Teh-chang Lin, Haixia liangan... op. cit., pp. 151-181. (11) IECDF, Newsletter, inaugural issue, janvier 1993, pp. 4-5. (12) IECDF, Newsletter, n° 2, avril 1993, p. 4. (13) Raymond Mikesell, The Economics of Foreign Aid, Aldine, Chicago, 1968, p. 258. (14) Diana Mitlin, « The NGO Sector and its Role in Strengthening Civil Society and Securing Good Governance », in Civil Society and International Development, présenté par Amanda Bernard, Henny Helmich et Percy B. Lehning, OCDE, Paris, 1998, p. 85. (15) L'IECDF a été rebaptisé Fonds de développement et de coopération internationale (ICDF) en juillet 1996. Dans le même temps, le Comité de coopération technique avec l'étranger, initialement placé sous la tutelle directe du ministère des Affaires étrangères, lui a été rattaché comme structure d'assistance. La mise en place de l'ICDF a illustré la volonté de Taiwan de remplir son rôle dans le nouveau cadre international de développement et de coopération. (16) Le Malawi a rompu ses relations diplomatiques avec Taiwan en février 2008. (17) À l'heure actuelle, plus de 30 000 ONG sont officiellement répertoriées à Taiwan, dont 2 000 environ ont des liens avec des ONG internationales.