Politique Internationale - La Revue n°98 - HIVER - 2003

sommaire du n° 98
À QUI PROFITERA L'ÉLARGISSEMENT ?
Article de Françoise Pons
Journaliste indépendante
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Le sommet européen de Copenhague du 13 décembre 2002 l'a confirmé : le 1er mai 2004, onze ans après le premier sommet de Copenhague en 1993, qui avait donné le coup d'envoi de l'élargissement, dix nouveaux pays s'adjoindront aux quinze membres actuels de l'Union européenne. Ces nouveaux venus sont : les quatre pays d'Europe centrale dits du " groupe de Visegrad " (Pologne, Hongrie, République tchèque, Slovaquie), les trois pays baltes (Estonie, Lettonie, Lituanie), la Slovénie, ainsi que deux îles de la Méditerranée, Chypre et Malte. Rendez-vous a également été pris en 2007 pour l'adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie, et fin 2004 pour décider de la date de l'éventuel début des négociations d'adhésion avec la Turquie.
Cet élargissement massif, sans précédent, entrera en vigueur après la signature du traité d'adhésion à Athènes le 16 avril 2003. Mais ce n'est pas tout : il faudra ensuite que le Traité soit ratifié par chacun des quinze membres de l'Union, en principe par voie parlementaire, et par tous les pays candidats, en principe par référendum. Bien que, à l'Est, les sondages laissent présager la victoire du " oui " et que, à l'Ouest, les Parlements y soient favorables, le suspense durera jusqu'à la fin. Car si la défection éventuelle d'un pays candidat reste sans conséquences sur l'élargissement, en revanche, le refus d'un seul membre de l'Union bloquerait tout le processus.
Aucun gouvernement, néanmoins, n'échappera à un débat public - un débat qui s'annonce d'autant plus animé que les opinions sont inquiètes. Ce sont, en effet, des pays pauvres qui s'apprêtent à entrer dans l'Union. Avec un PIB qui représente à peine 5 % du PIB des Quinze, ils feront baisser le revenu européen par habitant de 15 %. La Pologne est deux fois moins riche que ne l'était l'Espagne au moment de son adhésion. Les projections économiques montrent qu'à l'exception de la Slovénie et de la République tchèque qui rattraperont leur retard plus rapidement (respectivement 13 ans et 19 ans), l'alignement de ces pays sur le niveau européen prendra en moyenne plus de 30 ans (32 ans pour la Pologne, 38 ans pour la Lettonie, 23 ans pour la Hongrie). À condition qu'ils connaissent un taux de croissance très dynamique, ce qui n'a pas été le cas au cours des deux dernières années.
Or le prix de la convergence est élevé. Celle des pays les moins avancés de l'Union actuelle - Espagne, Grèce, Portugal, Irlande - a déjà coûté quelque 165 milliards d'euros depuis 1990 et le processus n'est pas achevé. Même si les experts se veulent rassurants et affirment que les erreurs commises lors de la réunification de l'Allemagne ne seront pas répétées, le coût colossal de cette opération (1) suscite des craintes légitimes. Le nouvel élargissement doit-il se transformer, pour les Quinze, en tonneau des Danaïdes ? Sont-ils, par surcroît, menacés par une vague de délocalisations d'entreprises et des flux migratoires incontrôlés ? Autant de fantasmes qui cachent une réalité beaucoup plus nuancée.
Des avantages tangibles pour les futurs membres
Les avantages de l'adhésion pour les pays candidats sont clairs. Politiques, d'abord : en s'arrimant à l'Ouest, ils ont désormais la possibilité de se faire entendre, de peser sur les décisions de l'Union et d'être défendus dans les relations internationales, les petits pays à égalité avec les autres. Économiques, ensuite : ils accèdent à un marché de 500 millions d'habitants, touchent les premiers dividendes de la Politique agricole commune et se voient offrir la possibilité, à terme, d'adopter l'euro. Grâce à l'élargissement, les pays candidats devraient bénéficier, entre 2000 et 2010, d'un surcroît de croissance annuel de 1,3 à 2,1 % par an. Financiers, enfin : ils recevront, pour la période 2004-2006, 40,85 milliards d'euros destinés à les aider à combler leur retard en matière d'infrastructures de transport et d'environnement (23 milliards) et à subvenir au financement de leur agriculture - un secteur qui compte environ 10 millions d'actifs.
La simple perspective de l'adhésion à l'Union européenne a eu un effet à la fois stimulant et stabilisateur sur le processus
de réformes engagé depuis 1989-1990. L'invitation de l'Union, en 1993, leur a donné une marche à suivre. Les critères politiques de l'adhésion imposaient aux candidats de se doter " d'institutions stables garantissant la démocratie, la primauté du droit, les droits de l'homme, le respect des minorités et leur protection ". Les critères économiques les obligeaient à mettre en place " une économie de marché viable ". Ils devaient être capables de " faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l'intérieur de l'Union ". L'Union a aussi exigé qu'ils intègrent l'" acquis communautaire ", c'est-à-dire tout l'arsenal des règles européennes qui régissent en particulier le marché unique, soit quelque 100 000 pages de textes sur la concurrence, les aides d'État, l'environnement, les transports, l'agriculture, la pêche, l'EMU (premier pas vers l'euro), etc.
L'espoir de rejoindre un jour le reste de l'Europe a conforté le processus de privatisation et de libéralisation de ces économies. La Pologne de Leszek Balcerowicz et l'Estonie de Mart Laar ont opéré très tôt une rupture radicale avec le passé. Les multiples renversements de situation politique qui n'ont cessé de se succéder en dix ans, y compris le retour au pouvoir d'anciens communistes (Aleksander Kwasniewski en Pologne, Péter Medgyessy en Hongrie), n'ont remis en cause ni le choix libéral ni le projet d'adhésion à l'Union européenne.
Ces économies sont aujourd'hui largement privatisées - à plus de 75 % pour les plus avancées (Pologne, Hongrie, Estonie). Dès le début de la transition, ces pays ont connu des taux de croissance élevés allant jusqu'à atteindre, en 1997, 7 % en Pologne et 10,6 % en Estonie. Aujourd'hui, malgré un léger fléchissement dû à l'affaiblissement de la zone euro depuis deux ans et malgré un passage difficile en Pologne (1,1 % en 2001), ils demeurent en moyenne supérieurs à ceux de l'UE (3,1 % contre 1,5 % pour l'Union en 2001 ; 2,2 % contre 0,7 % en 2002). La majorité de ces pays se sont rapidement ouverts aux capitaux étrangers. Les réfractaires s'y sont résolus plus récemment, soit d'un coup, comme la République tchèque,
soit progressivement, comme la Slovénie et la Roumanie. Aujourd'hui, c'est à qui offrira les conditions les plus avantageuses pour les attirer.
Les 110 milliards de dollars qui sont venus s'investir dans ces pays depuis 1990 ont changé profondément leur physionomie. Pour Alain Pilloux, directeur général de la BERD pour les pays d'Europe centrale, qui sillonne ces contrées, de l'Estonie jusqu'à la Croatie, depuis plus de dix ans, " le changement a été quasi miraculeux ". Toutes les capitales - Varsovie, Budapest, Prague, Riga, Tallinn - se sont transformées, modernisées, colorées. Elles sont en chantier permanent. Les zones industrielles ne cessent de s'étendre. Les restaurants poussent comme des champignons. À l'entrée de Budapest, pas moins de treize hypermarchés se succèdent sur un kilomètre ! Les sièges des grands quotidiens nationaux comme Gazeta Wyborcza (500 000 exemplaires) à Varsovie ou Postimees à Tartu (en Estonie) sont des bijoux de modernisme à faire pâlir d'envie Le Figaro et Libération.
Des améliorations très nettes se font sentir dans la vie quotidienne. Les transports sont plus confortables. Les bus, les trams et les rames de métro sont progressivement remplacés (30 % de la flotte de bus de Riga est flambant neuve). Depuis la venue de Saur (groupe Bouygues) à Gdansk en 1992, l'eau est enfin propre. Le style de vie a complètement changé. La voiture est devenue le credo de la liberté individuelle, avec une nette préférence pour les marques occidentales. À Varsovie, le nombre d'immatriculations a presque doublé en 10 ans, passant de 290 automobiles pour 1000 habitants en 1990 à 500 aujourd'hui. Même chose à Prague. Résultat : le problème numéro 1 des villes est désormais la gestion des transports. Un million de voitures circulent chaque jour à Budapest. Les modes de consommation occidentaux s'installent peu à peu dans l'alimentation, l'habillement, le confort ménager. Le congélateur est devenu un must en Hongrie. Le pourcentage d'abonnés au téléphone portable progresse fortement. En Slovénie, il dépasse largement celui de la France. Quant à la télévision couleur, elle trône dans tous les foyers.
À marche forcée vers l'Union
C'est en raison de ces transformations et de ces espérances que, depuis dix ans, les pays candidats se dirigent à marche forcée vers l'Union. Après un premier moment de surprise et de découragement face à l'ampleur de la tâche, ils ont retroussé leurs manches et, en quelques années, ils ont plus ou moins introduit dans leur législation l'ensemble des textes de l'" acquis communautaire ". Chacun a négocié activement les 31 chapitres de sa feuille de route (le programme de négociations prévu pour chaque pays jusqu'à l'adhésion) - chaque chapitre correspondant à une politique européenne donnée (libre circulation des personnes, des biens, des capitaux, énergie, transport, environnement, concurrence, agriculture, etc.). Leur intention déclarée était d'accepter sans rechigner les conditions d'adhésion imposées par Bruxelles, quitte à peser par la suite sur l'adoption des nouvelles politiques européennes, une fois qu'ils seraient intégrés. Parallèlement, ils ont mené un " forcing " très dur afin d'arracher aux Quinze le maximum de concessions financières. Ils ont ainsi obtenu le versement d'aides directes à leurs agriculteurs, ce qui leur avait été refusé à Berlin, en 1999, lors de la négociation du budget de l'Union pour la période 2000-2006. Et, tout dernièrement, le sommet de Copenhague a accepté d'accorder à chacun des aménagements financiers.
Une adhésion payée au prix fort
Mais les pays candidats paient leur adhésion au prix fort, en particulier dans le domaine social. En 2002, le taux de chômage moyen pour la région est supérieur à 13 %. Il varie toutefois, selon les pays, entre 6 % pour la Hongrie et 18,5 % pour la Pologne, voire 40 % à 50 % dans certaines villes polonaises de l'est, dont la prospérité était basée sur une ou deux industries qui se sont effondrées. En dix ans, les restructurations de l'appareil de production - élément central du processus de transition - ont contracté l'emploi de 20 % à 25 %. Dans l'agriculture, la moitié des emplois s'apparente à du chômage déguisé. Dans un contexte de faible croissance (1,1 % en Pologne, en 2001), l'augmentation de la productivité du travail ainsi que les progrès technologiques contribuent à aggraver la situation.
La transition a mal récompensé ceux qui l'avaient défendue. Paradoxe de l'histoire : ce sont les héros du mouvement de libération, les ouvriers des grandes entreprises d'État (les chantiers navals, les mines) qui ont été les premières victimes de l'idéal pour lequel ils avaient lutté. Les inégalités sociales se sont accentuées. Près d'un tiers de la population, dans chaque pays, est exclu du mode de consommation de masse. Entre 1993 et 1998, le fossé s'est creusé entre les villes et la campagne, entre la capitale et la province - en particulier en Hongrie -, entre les jeunes et les moins jeunes. Les prix des services - eau, gaz, électricité, transport - ne cessent d'augmenter en raison des privatisations. En Hongrie, l'eau devient aussi chère qu'en France. Les familles ou les retraités peinent à honorer leurs factures. Enfin, la pauvreté grimpe en flèche. Si la Slovénie, la République tchèque et la Slovaquie paraissent relativement épargnées, la Hongrie compte plus de 15 % de pauvres (chiffres de 2000) et la Roumanie près de 45 %.
Accélération du processus des restructurations à l'Est
L'adhésion aura pour conséquence d'accélérer les restructurations du fait, notamment, de la disparition des dernières barrières douanières. La plupart ont été progressivement abolies par des accords européens qui avaient été signés avec chacun des pays candidats au début des années 1990. Mais elles sont encore élevées sur les produits agricoles (viande : 41 % ; fruits : 29 % ; produits alimentaires : 43 %) et dans l'industrie (niveau moyen supérieur à 5 %, jusqu'à 20 % dans l'automobile). Ces pays risquent surtout de subir un " effet de masse ". " De nombreuses entreprises européennes pour qui, jusqu'à présent, l'Est n'était pas une priorité commencent à s'y intéresser. Cela va accélérer le processus de restructuration d'une industrie locale déjà en difficulté. Le choc va être rude ", pressent Alain Pilloux. Même si la BERD considère que chacun des dix futurs membres, pris individuellement, est mieux préparé que ne l'était la Grèce en 1981, beaucoup reste à faire sur le terrain des réformes économiques et administratives.
Dans l'agriculture, les exploitations devront, d'une part, se restructurer et, d'autre part, se conformer aux normes européennes dans les domaines sanitaire et phytosanitaire. Si le processus était trop rapide, en particulier dans l'élevage, il pourrait entraîner une crise grave accompagnée d'une destruction d'emplois massive. Car l'agriculture, à l'Est, n'est pas compétitive. Plus de la moitié de la production provient de micro-exploitations familiales de semi-subsistance. La plupart des dix futurs membres - Hongrie, Slovaquie, République tchèque, Slovénie - sont en bonne voie, mais la Pologne reste un problème colossal. Paradoxalement, elle qui avait été la seule à résister à la collectivisation, souffre aujourd'hui de l'archaïsme de ses méthodes de travail et de l'émiettement des terres. Ses 8 millions d'agriculteurs (18,6 % de la population active) ne produisent que 2,9 % du PIB. 85 % de la production agricole sont assurés par de petites unités d'une superficie moyenne de 8 hectares à faible rentabilité. Les coûts fixes d'entretien de la famille pèsent lourdement sur l'exploitation aux dépens de l'investissement. Dans leur grande majorité, les agriculteurs survivent grâce l'apport de revenus non agricoles. Le problème se posera avec la même acuité, sinon davantage, lors de l'adhésion de la Roumanie.
Alors que la Hongrie et l'Estonie ont achevé l'essentiel de leurs restructurations industrielles, la Lituanie, la Roumanie et la Bulgarie n'en sont qu'au tout début. L'entrée dans l'UE s'accompagnera de nouveaux bouleversements dans des secteurs sensibles comme les mines et la sidérurgie. En Pologne, près de 50 % des mines ont été fermées depuis 1990. 300 000 mineurs ont été licenciés, et ce n'est pas terminé. Dans la sidérurgie, les progrès sont extrêmement lents, plus lents même qu'en Russie. Jusqu'à présent, les restructurations n'ont pas provoqué de tensions sociales majeures. Mais il n'est pas certain que cet état de grâce se prolonge longtemps après l'adhésion.
Alors que les filiales des compagnies étrangères tirent leur épingle du jeu, sur le marché intérieur et à l'étranger, et que les très petites entreprises de moins de dix salariés commencent à connaître des " success stories ", les firmes de 200 à 5000 salariés, issues du communisme, ont tout à craindre des premières années d'adhésion à l'Union. Le patronat hongrois se demande comment ses entreprises, habituées à des bénéfices nets de 10 % ou 20 %, pourront se mesurer à des entreprises européennes qui se contentent d'un bénéfice net beaucoup plus modeste. L'euro, qui renchérit leur monnaie, et la concurrence industrielle : c'est plus qu'elles ne peuvent supporter.
Leur problème majeur tient non seulement à leurs méthodes de gestion, mais aussi aux difficultés qu'elles rencontrent dans l'accès aux prêts et surtout aux sources de fonds propres qui leur permettraient de se doter de nouvelles technologies. Alain Pilloux s'en alarme : " L'intermédiation financière est de quatre à cinq fois plus faible que dans l'Union européenne. En d'autres termes, il y a des banques, elles sont privées, elles sont solides, mais elles prêtent peu. " Elles ne fournissent pas la panoplie des services nécessaires (mortgage, leasing, prêts aux PME, etc.). Résultat : l'écart se creuse entre les très petites et les très grandes entreprises alors même que les grosses PME devraient constituer la colonne vertébrale de ces économies.
Difficultés administratives et budgétaires
Afin d'éviter les distorsions de concurrence, l'Union a demandé aux pays candidats de mettre en œuvre concrètement la totalité de l'acquis communautaire avant leur adhésion. Un
tour de force si l'on songe que les Quinze ont mis quarante ans à élaborer cet acquis et à l'appliquer plus ou moins complètement. De nombreux chapitres se révèlent, en effet, très onéreux. L'environnement, par exemple, coûte 120 milliards d'euros, dont près de 40 milliards pour la seule Pologne. Cette somme comprend l'approvisionnement en eau potable, le traitement des eaux, la gestion des déchets, la mise aux normes des industries polluantes, la dépollution des sites, etc. Pour intégrer l'Union au plus vite, ces pays ont accepté de réduire au maximum le nombre et la durée des " périodes transitoires ", à moins de dix ans pour la plupart d'entre elles.
Dans ce contexte, les futurs membres ont deux soucis. D'une part, leur déficit budgétaire (4,1 % pour la Pologne) risque de sérieusement déraper. En effet, si les investissements publics sont financés en grande partie par les fonds européens, les gouvernements nationaux doivent néanmoins payer leur écot, qui représente 15 %, 25 %, voire 50 % du coût des projets. Or les budgets de ces pays sont déjà partiellement grevés par ces investissements pour lesquels ils reçoivent depuis 2000 une dotation financière européenne de 3 milliards d'euros par an. Ils le seront davantage encore à partir de 2004, lorsque ces contributions quadrupleront.
D'autre part, leurs administrations publiques, mal adaptées à leurs nouvelles missions, peinent à absorber les financements européens. Si la quasi-totalité des fonds destinés à aider les pays candidats à entrer dans l'Union a été engagée en Pologne l'an dernier, c'est grâce au pilotage serré de Bruxelles. Mais la réforme de l'administration n'est pas simple, d'autant que les procédures européennes sont d'un apprentissage difficile. En Pologne, le programme de formation de 3000 agents par an n'a pas atteint ses objectifs en 2001. Pis encore : à la suite des élections municipales de novembre 2002, qui ont vu de nombreuses communes changer de majorité politique, le personnel formé a été remplacé par des équipes inexpérimentées. L'exécution des projets se heurte aussi à des obstacles locaux : complexité des lois d'expropriation et du régime des propriétés, lenteur du processus de restitution des terres, etc. Le financement de la partie polonaise de l'autoroute A2 Berlin-Varsovie est en attente depuis deux ans. Pour une raison simple : les parcelles n'ont pas encore été achetées ! La Pologne a construit seulement 19 kilomètres d'autoroutes en dix ans. Les gouvernements, très inquiets, multiplient les appels à l'aide internationale.
" Rien ne sera plus comme avant "
" L'élargissement nous demandera des efforts à tous, rien ne sera plus comme avant ", soulignait Romano Prodi dans Politique Internationale (printemps 2001). Cet élargissement réalise non seulement un changement d'échelle mais aussi un changement de nature. L'Europe des entreprises, par exemple, va se transformer. Déjà, des pôles spécialisés se créent à l'Est, comme le triangle Prague-Bratislava-Györ ; une ceinture manufacturière se met en place à la lisière de l'Union. Les pays candidats qui continuent à se distinguer dans les secteurs traditionnels du textile-habillement, du meuble et de l'agro-alimentaire occupent désormais des positions de force dans l'automobile et l'électronique. De même, les échanges commerciaux Est-Ouest se modifient. Les pays d'Europe centrale et orientale exportent de plus en plus de produits riches en capital et en technologie tandis que la part des produits moins sophistiqués, à forte intensité de main-d'œuvre, recule. Cette tendance va s'accentuer. L'immigration, elle aussi, revêtira de nouvelles formes. Les travailleurs venant des pays candidats, où les niveaux d'éducation sont globalement élevés, ne vont pas tarder à entrer en concurrence avec les employés très qualifiés de l'actuelle Union.
Des craintes surestimées
D'une manière générale, l'opinion publique des Quinze surestime les conséquences négatives de l'élargissement. Jusqu'à présent, le phénomène des délocalisations d'entreprises reste d'une ampleur limitée. Volkswagen avait ouvert le bal en 1992 en s'installant en Slovaquie. Le Singapourien Flectronics vient de quitter Lunéville pour s'installer en Ukraine. De nombreuses PME de Vénétie se déplacent en Roumanie dans la région de Timisoara. Cependant, ces mouvements sont surtout le fait d'entreprises fortement consommatrices de main-d'œuvre, qui cherchent par tous les moyens à réduire leurs coûts de production. Alain Pilloux remet les choses en place : " La grande majorité des investissements européens à l'Est, souligne-t-il, sont soit des acquisitions, soit des investissements d'accroissement de capacités ou de substitution d'importations, donc des investissements qui ne détruisent pas d'emplois dans les pays de l'Union européenne. " Les trois quarts d'entre eux ont pour vocation de répondre à la demande intérieure. Un exemple parmi d'autres : Peugeot-Toyota, qui s'est implanté récemment en République tchèque pour y vendre des voitures, devrait porter sa production de véhicules, actuellement de 3,2 millions, à 4 millions par an.
Les craintes pour l'avenir sont - répétons-le - excessives. " La délocalisation répond à deux impératifs : les coûts les plus bas et une dérégulation totale. Or l'Europe centrale devient relativement chère (les cotisations sociales et les salaires sont en hausse) et l'environnement y est de plus en plus régulé (en raison de l'intégration progressive de l'acquis communautaire) ", poursuit Alain Pilloux. Dans ces conditions, il est plus intéressant pour les entreprises de se délocaliser en Chine. Flectronics vient, d'ailleurs, de se retirer de Hongrie.
Quant à la peur d'une immigration massive, elle reste largement de l'ordre du fantasme. L'application du principe de la libre circulation des personnes à l'Espagne et au Portugal n'a pas donné lieu à de telles vagues migratoires. Aucun mouvement significatif n'a été enregistré, non plus, après la chute du Mur de Berlin en 1989. Toutes les projections se montrent rassurantes. L'une d'entre elles, réalisée pour la Commission européenne, conclut que le nombre de résidents étrangers venus de l'Est augmentera d'environ 335 000 par an. D'ici à dix ans, ce chiffre devrait retomber au-dessous des 150 000 par an. Dans trente ans, les ressortissants des pays d'Europe centrale et orientale représenteront 3,5 % de la population de l'UE (environ 14 ou 15 millions de personnes). Selon la même étude, " une immigration d'une telle envergure n'aura pas d'effets ou des effets négligeables sur l'emploi agrégé au sein des Quinze et sur les économies dans leur ensemble ". Le très respecté Deutsches Institut für Wirtschaftforschung a fortement revu à la baisse ses estimations pour l'Allemagne - le pays de l'Union qui, avec l'Autriche, sera le principal récipiendaire de ces flux migratoires : 2 millions sur vingt ans au lieu des 20 millions prévus au départ.
Dans un souci d'apaisement, l'Union continuera à restreindre la libre circulation des travailleurs venant de l'Est pendant une période de sept ans après l'adhésion des pays candidats. Une précaution que la BERD considère comme totalement superflue : si l'on en croit les sondages, les gens n'ont pas l'intention de quitter leur pays - et cela, malgré un différentiel de salaires persistant. Même si certains jeunes sont prêts à s'expatrier pour trouver un emploi, tous envisagent de rentrer au bercail quelques années plus tard. Pourquoi ? Parce que l'élargissement leur offre une perspective de croissance, comme ce fut le cas précédemment pour l'Espagne, le Portugal, l'Irlande et la Grèce.
Soutenir la croissance à l'Est
Reste, pour les Quinze, à soutenir cette croissance, donc à renouer eux-mêmes avec une conjoncture plus florissante et à contribuer financièrement aux besoins de ces pays. La facture est relativement modeste : les aides engagées au titre de la préparation à l'adhésion des dix candidats entre 2000 et 2004 (et, pour la Roumanie et la Bulgarie, entre 2000 et 2006) s'élèvent à un total de 16,5 milliards d'euros. Quant au coût de l'élargissement pour la période 2004-2006, il représente, on l'a dit, 40,85 milliards d'euros (moins de 13 % du budget européen), soit 25 euros par an pour chaque citoyen de l'Union.
Les négociations financières ont permis de garantir des sommes substantielles aux futurs membres tout en limitant l'impact des deux politiques les plus coûteuses de l'Union européenne : la PAC (40 % du budget) et les fonds structurels (30 % du budget). En ce qui concerne les aides directes aux 10 millions d'agriculteurs de l'Est, les Quinze ont opté pour un taux progressif. En 2004, ils recevront 25 % du montant des aides directes versées aux agriculteurs de l'Union. Ce taux augmentera régulièrement pendant dix ans jusqu'à atteindre 100 % en 2013. Malgré les protestations des futurs membres, aucune distorsion de concurrence n'est en principe à prévoir dans la mesure où les salaires et le prix de la terre sont très inférieurs à ceux pratiqués dans les pays de l'Union. Tous les experts s'accordent à dire que, si les aides directes étaient trop fortes (100 % au premier jour), elles entraîneraient des inégalités sociales choquantes sans améliorer, pour autant, la compétitivité de l'agriculture. Au sommet de Copenhague, les Quinze ont accordé des concessions supplémentaires à chaque candidat pour adoucir ce régime différencié.
Quant aux fonds destinés au développement des infrastructures (transport, environnement) dans les régions les moins avancées, les Quinze ont réduit l'enveloppe à 23 milliards d'euros pour la période 2004-2006, soit 7 à 8 milliards d'euros par an (environ 2 % du PNB de la région). Les pays candidats, qui éprouvent déjà de grandes difficultés à absorber les aides de pré-adhésion, n'auraient pas la capacité de dépenser plus d'argent.
L'élargissement : un catalyseur de réformes ?
Si les critères actuels d'attribution des aides au titre de la PAC et des financements structurels restaient inchangés, le budget de l'Union ne tarderait pas à exploser. Cependant, les Quinze, qui seront contributeurs nets de l'Union élargie, ne sont pas d'humeur - et pour longtemps - à mettre la main à la poche. Les plus gros contributeurs (l'Allemagne, l'Autriche, les Pays-Bas et, loin derrière, la France) seraient plutôt tentés de " se faire rembourser " d'une manière ou d'une autre le " trop versé ". Ils ne sont pas prêts, non plus, à se priver du financement généreux de ces politiques sous prétexte que les dix puis les douze nouveaux membres sont éligibles aux critères les plus avantageux. Il est clair qu'il faudra partager à 25, puis à 27, un gâteau prévu pour 15 dont le volume augmentera toutefois progressivement à mesure que le PNB de l'Union croîtra.
Dans ce contexte, l'élargissement oblige à repenser les principes et la méthode d'application de ces deux politiques. Il n'en est pas la cause mais le catalyseur. Car le débat n'est pas nouveau : depuis vingt ans, la réforme de la PAC fait figure de serpent de mer de l'Union européenne. De nombreuses pressions, de plus en plus intempestives, s'exercent en ce sens, qu'elles émanent des membres de l'Union - Allemagne en tête - qui refusent de payer la facture ou de l'Organisation mondiale du commerce, dont l'objectif est de réduire les subventions accordées à l'agriculture dans tous les États du monde. Le 25 octobre 2002, le président français Jacques Chirac s'est engagé envers le chancelier allemand Gerhard Schröder à plafonner le budget de la PAC (environ 40 milliards d'euros par an pour les Quinze) à partir de 2006 en échange d'un nouveau report de la réforme. Rendez-vous, donc, dans trois ans.
L'intérêt des fonds structurels et, notamment, des fonds de cohésion (destinés aux zones les plus défavorisées) n'est pas fondamentalement remis en cause. Ces aides ont prouvé leur efficacité dans la convergence des pays les moins avancés. Les disparités entre les trois pays les moins riches et le reste de la Communauté ont été réduites d'un tiers depuis 1988. Mais les modalités d'attribution de ces fonds sont contestées. Elles sont tellement compliquées qu'aucun pays de l'Union n'en profite pleinement. La France, par exemple, parvient à peine à dépenser le tiers du montant qui lui est réservé.
Les Quinze ont clairement fait savoir qu'ils n'accorderont pas aux douze futurs membres le même niveau de solidarité financière que celui dont avaient bénéficié et bénéficient encore l'Espagne, la Grèce, le Portugal et l'Irlande (près de 165 milliards d'euros). Afin de prévenir d'éventuels débordements, ils ont fixé, à Berlin, en 1999, la règle selon laquelle ces aides financières ne doivent pas dépasser 4 % du PNB de chaque membre de l'Union (soit, aujourd'hui, environ 16 milliards d'euros pour les pays candidats). Pour l'instant, aucune solution qui satisfasse à la fois les besoins des régions les moins développées des Quinze et ceux des futurs membres n'est en vue. Là encore, la décision est reportée à 2006.
Selon le président de la Commission européenne, Romano Prodi, " le budget européen sera en mesure de financer une Europe à 27 ou 28 sans dépasser le plafond actuel de 1,27 % du PNB de l'Union ". Le coût de l'élargissement entre 2004 et 2006 ne représente d'ailleurs qu'une progression très faible du budget européen, qui passera de 1,03 % à 1,06 % du PNB total. Et quand bien même ce budget augmenterait légèrement, serait-ce une catastrophe ? Pas vraiment car, souligne Romano Prodi, " le rapport coûts/bénéfices de l'élargissement sera beaucoup plus favorable qu'on ne le pense, en raison du surplus de croissance dont nous bénéficierons tous ".
Des bénéfices concrets pour les Quinze
Grâce à l'élargissement, les Quinze pourraient gagner jusqu'à 0,7 % de croissance par an de 2000 à 2010. D'autres études sont encore plus optimistes. Dans tous les cas de figure, c'est l'Allemagne qui en tirera le plus grand profit. " Mais cela profitera également à nos partenaires de l'Ouest car nous aurons un surcroît de demande ", s'empresse d'ajouter l'ambassade d'Allemagne en France.
L'élargissement est déjà une aubaine pour les entreprises européennes qui ont découvert un nouveau marché de 75 millions d'habitants (100 millions avec la Roumanie et la Bulgarie) - un marché qui baigne dans un environnement économique relativement stable par rapport aux autres pays émergents d'Asie et d'Amérique latine.
Tous les grands noms s'y sont rués. Dès 1990-1991, ce furent les constructeurs automobiles (Fiat, Volkswagen), les industries agro-alimentaires (Danone), les cimentiers, les verriers (Saint-Gobain), les banques (CreditBank, Unicredito, Citybank). Puis, en 1994-1995, vint le tour des distributeurs (Metro, Carrefour, Auchan, Tesco), bientôt suivis par leurs fournisseurs et, plus récemment, celui des opérateurs de télécoms (Deutsche Telekom, KPN, France Telecom, Vivendi) et des producteurs d'énergie (EDF, RWE). Les Français ont été beaucoup plus lents à réagir que les Allemands, les Autrichiens et les Italiens mais ils commencent à rattraper le temps perdu au point d'être devenus les premiers investisseurs en Pologne.
En termes de concurrence, les Quinze n'ont pas grand-chose à craindre des nouveaux venus. Il s'agit, certes, de pays dynamiques, dotés d'une forte capacité d'adaptation, mais ce sont de petits pays. Leur PNB - 400 milliards d'euros - ne pèse pas lourd face aux 8,4 trillions d'euros des Quinze. Dans le domaine agricole, il ne faut pas les confondre avec la Nouvelle-Zélande ! Même les plus avancés ne seront pas compétitifs avant dix ans. En 2000, l'Union européenne a dégagé, vis-à-vis des pays candidats, un excédent commercial supérieur à 17 milliards d'euros. Ces pays ne représentent que 4 % des exportations européennes alors qu'ils réalisent 70 % de leurs échanges commerciaux avec l'Union. On le voit : les Quinze ont encore de la marge, d'autant que la croissance des futurs membres tire la demande.
Cet élargissement, c'est la chance de créer à la fois un espace de prospérité capable de faire contrepoids aux États-Unis, et un espace de paix et de sécurité pour 450 millions de personnes, le tout moyennant un effort financier relativement modeste. C'est l'espoir de rejoindre un jour l'Union européenne qui, pendant dix ans, a permis à ces pays d'écarter les risques de déstabilisation. Personne ne doute plus aujourd'hui que la Slovaquie - par exemple - est une démocratie dotée d'un régime libéral. Et, pourtant, cela n'allait pas de soi. " Il s'agit là d'une question de guerre ou de paix ", rappelle Jean-Claude Juncker, le premier ministre du Luxembourg. " Nous ne pouvons pas, en Europe occidentale, continuer à vivre riches et heureux alors que nos voisins d'Europe centrale et orientale resteraient malheureux et pauvres. Cela créerait une tension qui fracturerait de façon durable le continent " (2). Une chose est sûre : le coût politique et économique du non-élargissement aux douze pays d'Europe centrale et orientale serait redoutable.

Notes :