Politique Internationale - La Revue n°98 - HIVER - 2003

sommaire du n° 98
RÉINVENTER LE FMI
Article de Paul Blustein
Journaliste au Washington Post
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Même chez ceux qui, à Washington, n'hésitent pas à professer des opinions anti-françaises, il est souvent de bon ton de parsemer ses discours de mots en français. Au début du mois d'août 2002, une célèbre expression courait sur toutes les lèvres : " Plus ça change, plus c'est la même chose " (1). Le Fonds monétaire international (FMI) venait, en effet, d'accorder au Brésil un nouveau prêt de 30 milliards de dollars pour enrayer la chute du real et arrêter l'exode des capitaux. Il s'agit de l'une des aides les plus élevées qui ait jamais été promise à un seul pays.
Le FMI prétendait avoir changé de politique, sous la double influence de sa nouvelle direction et de l'arrivée au pouvoir de George W. Bush, aux États-Unis. Cette opération révélait, a contrario, qu'il n'avait pas d'autre choix que de revenir aux pratiques de la fin des années 1990, quand il n'hésitait pas à débloquer des masses considérables de crédits pour voler au secours des pays frappés de plein fouet par la crise, en Asie, en Amérique latine - au Brésil, déjà, en 1998 - et en Russie.
Deux ans auparavant, personne ne pensait que le Fonds se lancerait à nouveau dans une opération d'une telle ampleur. Son directeur général, Horst Köhler, qui venait d'entrer en fonctions, s'était engagé à fixer des limites très strictes au montant global des aides dont un pays pourrait bénéficier. Les grandes actions de sauvetage semblaient appartenir au passé. Ce revirement paraissait crédible, d'autant que les Républicains avaient repris le contrôle de la Maison Blanche et que le secrétaire au Trésor, Paul O'Neill (2), ne cessait de railler l'attitude, à ses yeux trop tolérante, de l'ancienne administration envers les pays en crise.
Les États-Unis, qui sont les plus gros actionnaires du FMI (3), ont pourtant donné leur aval au plan brésilien. Ils pouvaient difficilement agir autrement alors qu'un pays important se trouvait au bord de la catastrophe. Une aide massive, accordée de manière quasi automatique, encourage, certes, les dirigeants de certains pays à prendre des risques inconsidérés et à persévérer dans leurs mauvaises pratiques. Ce phénomène est connu. Les spécialistes le désignent par le terme d'" aléa moral ". Mais la communauté internationale ne pouvait pas laisser l'économie de tout un pays s'effondrer sans réagir. Elle aurait été tenue pour responsable des souffrances infinies provoquées par ce désastre. Son inaction aurait exposé tous les pays de la région à la menace d'une " contagion ", du fait de la crainte croissante des investisseurs.
L'attitude du FMI a, cependant, évolué depuis l'arrivée de ses nouveaux dirigeants. Horst Köhler et son adjointe, Anne Krueger, ont élaboré des propositions assez radicales qui permettraient aux États surendettés de bénéficier d'une forme de protection copiée sur le modèle de la faillite. Leur projet, présenté pour la première fois au public en novembre 2001, est connu sous le nom de " mécanisme de restructuration de la dette souveraine " (Sovereign Debt Restructuring Mechanism, SDRM). Il est loin, toutefois, de constituer une réponse parfaitement adaptée aux crises qui frappent les marchés émergents et il semble condamné sur le plan politique. Une autre initiative émanant, quant à elle, du Trésor américain vise à modifier les termes des contrats obligataires internationaux. Elle se heurte également à un très grand scepticisme.
Le prêt accordé au Brésil a rappelé, de façon inquiétante, que face à des crises économiques majeures, la communauté internationale ne dispose d'aucun instrument efficace.
L'éternel retour du crédit
Pour prendre la mesure de l'erreur commise dans la gestion du cas brésilien, il faut observer avec attention les événements qui se sont produits le 8 août 2002, au lendemain de l'annonce de l'aide par le FMI.
Ce jour-là, les cours des actions de la plupart des grandes banques grimpèrent de façon spectaculaire. Les parts de Citigroup s'apprécièrent de 7,5 %, tandis que celles de J. P. Morgan gagnèrent 9 %. Les investisseurs avaient recouvré leur optimisme car ils pensaient que Brasilia disposait de ressources suffisantes pour faire face, au moins temporairement, à ses obligations. Les banques pouvaient espérer récupérer les milliards de dollars qu'elles avaient prêtés au pays. Ce phénomène illustre l'une des critiques les plus fréquentes adressée par Paul O'Neill aux crédits qu'accorde le FMI : ces derniers ne servent le plus souvent qu'à éviter aux spéculateurs occidentaux de perdre leurs mises dans des placements à haut risque, alors qu'ils sont financés par les contribuables des 183 pays actionnaires du Fonds.
Certains analystes ont accusé Horst Köhler et Anne Krueger de renier leurs engagements. Mais, en réalité, le FMI n'a jamais vraiment respecté sa promesse de ne plus voler au secours des pays en situation difficile. Avant le Brésil, la Turquie et l'Uruguay avaient déjà bénéficié de prêts dont les montants dépassaient largement l'allocation maximale que le Fonds aurait dû leur attribuer, compte tenu de la dimension relative de leurs économies. Montevideo n'aurait, ainsi, dû recevoir qu'un maximum de 1,2 milliard de dollars à chaque opération. Or le FMI lui a versé près de 2,8 milliards de dollars en 2002, en invoquant des " circonstances exceptionnelles ". La crise qui frappait les pays voisins avait, en effet, pour conséquence de miner le système financier uruguayen. Quant à Ankara, son plafond d'endettement est, en principe, de 3,8 milliards de dollars, mais la Turquie est déjà redevable au Fonds de près de cinq fois cette somme (4).
Washington clame qu'il ne faut plus secourir les pays coupables de prendre de mauvaises mesures économiques et les laisser faire faillite, pour contraindre les investisseurs à assumer l'intégralité du risque qu'ils ont pris. Mais le seul exemple de cette politique est la décision du Fonds de ne plus accorder de nouveaux prêts à l'Argentine, en décembre 2001. Encore ce choix n'a-t-il été entériné qu'après que l'administration Bush eut accepté, au mois d'août 2000, d'ajouter 5 milliards de dollars supplémentaires à l'aide, déjà fort élevée, dont Buenos Aires avait bénéficié.
Dans tous les autres cas, le FMI et son tuteur, le Trésor américain, ont cédé aux arguments de ceux qui considèrent qu'il faut tout tenter pour enrayer les processus d'effondrement économique.
Des politiques inefficaces
Quelle importance, pourrait-on dire, si le FMI continue de monter ses grandes opérations de sauvetage ? Même si ces dernières comportent des inconvénients, ne contribuent-elles pas à ramener le calme sur les marchés et, donc, à protéger l'économie mondiale de troubles encore plus graves ?
La réponse est négative, comme nous l'enseignent à la fois la théorie et l'expérience. Tous les événements intervenus depuis la fin des années 1990 montrent à quel point le Fonds est dépourvu de moyens réels pour garantir la stabilité du système financier international lorsque des sommes d'argent aussi gigantesques circulent librement d'un continent à l'autre, par-delà les frontières et les océans.
Le FMI a été créé pour aider les pays à résoudre leurs problèmes de paiements. Cette tâche demeurait réalisable tant que le volume global des capitaux fluctuants demeurait faible. Mais elle est devenue insurmontable à partir du moment où, comme la crise asiatique de 1997 l'a indiqué, les mouvements d'argent, leur dimension, leur vitesse de circulation et leur potentiel destructeur ont commencé à dépasser les capacités des régulateurs.
Entre 1988 et 1997, par exemple, le " trésor de guerre " du Fonds en devises fortes, telles que le dollar ou le yen, est passé de 27 à 88 milliards de dollars. Ce chiffre paraît important, mais il est dérisoire comparé au montant global des achats et ventes d'actions, d'obligations et autres valeurs étrangères opérés pour le compte d'entreprises et de résidents américains, qui a atteint pendant la même période pas moins de 17 000 milliards de dollars. Rien que sur les marchés émergents, les flux de capitaux privés ont grimpé de 188 milliards à 1043 milliards, de 1990 à 1997.
Aux yeux de l'opinion, le FMI apparaît comme une haute autorité internationale qui inspire la crainte, voire la peur. Il cultive, d'ailleurs, l'image d'une sorte d'instance mystique à caractère scientifique, indépendante et omnisciente. Il lui faut à tout prix défendre cette image, car il ne parviendra à convaincre les marchés financiers et les responsables des gouvernements du bien-fondé de sa politique que si ceux-ci le croient infaillible. Les événements de la dernière décennie ont, toutefois, ruiné cette réputation. Crise après crise, pays après pays, les interventions du FMI ont été pratiquement inutiles. Chaque opération a fait l'objet d'une annonce spectaculaire, à grand renfort de publicité et d'effets médiatiques. Mais aucune n'est parvenue à empêcher les retraits de fonds de s'intensifier, les monnaies de s'effondrer, littéralement réduites à zéro, entraînant la débâcle des économies.
En août 1997, la chute du baht thaïlandais, qui avait déjà largement perdu de sa valeur, est intervenue quasi immédiatement après l'acceptation d'un plan de sauvetage du FMI, d'un montant de 17 milliards de dollars. En Indonésie, en octobre 1997, 33 milliards de dollars de prêts n'ont pas réussi à enrayer la chute de la roupie, qui a sombré en janvier 1998, alors que le Fonds venait d'annoncer une aide supplémentaire. Le 3 décembre 1997, le FMI a déclaré qu'il venait de parvenir à un accord avec les autorités coréennes portant sur près de 55 milliards de dollars. Dans la semaine qui a suivi, le won a perdu quotidiennement 10 % de sa valeur, soit le maximum autorisé. Au cours de l'été 1998, la dévaluation du rouble et la faillite de l'État russe - qui cessait de rembourser ses créanciers - sont adve-
nues un mois après la mise en place par le FMI d'une nouvelle tranche de crédits de 22 milliards de dollars. Les difficultés de trésorerie consécutives à l'échec de ce plan ont failli entraîner la perte d'un énorme fonds d'investissement situé dans le Connecticut, aux États-Unis, et la chute du système financier américain. En janvier 1999, un scénario identique s'est déroulé au Brésil. Neuf mois après avoir bénéficié d'une assistance de 41 milliards de dollars, Brasilia a été contraint d'abandonner sa politique de parité fixe, ce qui a conduit à une dépréciation du real de 40 % par rapport au dollar.
Ce rappel historique montre la rapidité avec laquelle les autorités du Fonds et ses principaux actionnaires sont débordés par les événements lorsque survient une crise majeure. Alors que les marchés s'effondrent et que la faillite menace plusieurs pays, les grands génies de Washington sont, en réalité, complètement perdus, forcés d'improviser et de se contenter de compromis boiteux. La première attaque monétaire contre la Corée, en novembre 1997, était, par exemple, totalement imprévue. Un mois auparavant, les experts du Fonds avaient rendu un rapport confidentiel, certifiant que l'économie coréenne reposait sur des bases saines et se trouvait à l'abri des difficultés qui commençaient déjà à peser sur le Sud-Est asiatique.
Les anciens agents du FMI, les experts encore en poste qui, sous le sceau de la confidentialité, consentent à se souvenir de cet épisode douloureux, confient avoir été confrontés à des événements qu'ils ne comprenaient pas et face auxquels ils étaient impuissants. Ils furent dépassés par l'ampleur et la vitesse des phénomènes de marché qu'ils tentaient de contrôler. Ils se retrouvèrent dans la position d'une équipe de chirurgiens orthopédistes très entraînés qui auraient eu à soigner toute une chambrée de malades atteints de dépression nerveuse.
Il est vrai, cependant, que le FMI a enregistré plusieurs succès à la fin des années 1990, en particulier pendant l'hiver 1997, lors de la seconde opération en Corée, trois semaines seulement après l'échec complet de la première tentative. Le Fonds est parvenu à rassurer les marchés, à restaurer la confiance et à éviter la faillite du pays. Il n'est pas inutile de revenir sur cet épisode, qui illustre les conditions dans lesquelles un sauvetage peut réussir.
Les deux sauvetages de la Corée
L'intervention du FMI en Corée débute en novembre 1997. Une équipe du Fonds est dépêchée à Séoul pour examiner les comptes de la Banque centrale. Elle est frappée de stupeur. Le pays, qui figure au 11e rang des grandes économies mondiales, se trouve à quelques jours de la catastrophe. La Banque de Corée ne dispose plus que de 9 milliards de dollars de réserves de change, et ces dernières diminuent d'un milliard de dollars par jour.
Les flux de capitaux, dont Séoul était devenu totalement dépendant, s'étaient inversés et repartaient en toute hâte vers d'autres horizons, en particulier l'argent à court terme qui avait été prêté aux banques coréennes par leurs homologues étrangères. Auparavant, ces dernières n'hésitaient pas à renouveler leurs prêts lorsque ceux-ci arrivaient à échéance. Mais leur comportement avait changé et elles exigeaient d'être remboursées dans l'instant, ce qui épuisait les réserves du pays. La Banque de Corée ne disposait plus de suffisamment de devises pour satisfaire les demandes des créanciers.
D'après les experts du FMI et du G7, une faillite financière comportait d'énormes risques. La Corée aurait pu être coupée de toute source de crédits, avec des répercussions sur les pays voisins qui avaient prêté de l'argent aux entreprises coréennes et dont la dette extérieure était déjà très importante. Du Pacifique, la panique menaçait de s'étendre aux États-Unis, et de ravager l'économie américaine.
Le plan annoncé le 3 décembre 1997 par le FMI - dont l'aide fut débloquée en un temps record - a sauvé in extremis la Corée du dépôt de bilan en lui injectant des devises fortes. Mais l'argent a continué à quitter le pays, à un rythme tel que les experts du Fonds ont dû mettre en place une procédure exceptionnelle pour surveiller en temps réel la fuite des capitaux. Ce mécanisme, baptisé " Drain Watch ", permettait de mesurer à quelle vitesse les capitaux déposés par le FMI en Corée s'échappaient vers les comptes des banques commerciales privées étrangères.
Chaque nuit, à Séoul, une équipe du Fonds se rendait au siège de la Banque centrale où des télécopies arrivaient en permanence de New York, de Londres et des autres capitales financières. Le lendemain matin, les membres de cette équipe avaient la triste corvée d'apprendre à leurs remplaçants qu'un autre milliard de dollars avait quitté le pays.
Officiellement, le FMI et le Trésor américain ont expliqué que la responsabilité de l'échec incombait au gouvernement coréen, qui n'avait pas respecté les clauses imposées : la promesse de conduire une politique monétaire très sévère et de réformer rapidement le système financier. Cette argumentation est typique du Fonds. Lorsqu'un pays qui bénéfice de l'aide de ce dernier ne parvient pas à sortir de la crise, ses dirigeants sont invariablement accusés de ne pas avoir suivi à la lettre les conditions prescrites ou de ne pas montrer assez de zèle.
Certains responsables se rendaient compte, néanmoins, que la réalité était très différente. La Corée se trouvait confrontée à une panique bancaire classique. Les créanciers étrangers se dépêchaient de rapatrier leurs capitaux par crainte qu'il ne restât plus assez d'argent pour les rembourser tous. Dans de telles circonstances, rien ne pouvait rassurer les marchés. La technique d'intervention traditionnelle du FMI était impuissante.
À la mi-décembre, alors que les capitaux continuaient à fuir, le Fonds rédigea un rapport secret, connu sous le nom de " Plan Memo B ". Ce dernier incitait, notamment, les responsables du FMI et du G7 à faire pression sur les banques étrangères pour les persuader d'arrêter collectivement leurs retraits et de reconduire leurs prêts aux établissements coréens. Cette méthode s'apparentait à un moratoire. Elle exigeait une intervention directe de la communauté internationale, ainsi qu'une grande capacité de coordination. Les banques pouvaient aisément comprendre qu'il était dans leur intérêt de mettre un terme au mouvement de panique. Mais l'opération risquait d'échouer si tel ou tel établissement éprouvait le sentiment de ne pas être traité comme les autres.
Ce plan fut approuvé quelques jours avant les fêtes de Noël, à l'issue d'un intense débat parmi les dirigeants du FMI et du G7 et seulement après l'arrivée à Washington d'un émissaire coréen qui prévint que, au rythme auquel l'argent sortait, la Banque centrale serait en faillite avant le 1er janvier.
Le lundi 22 décembre, le président de la New York Federal Reserve Bank, William Mc Donough, convoqua dans son bureau les dirigeants des six plus grandes banques américaines. Il leur expliqua que plus aucune devise ne serait mise à la disposition de la Corée tant que leurs établissements ne se seraient pas mis d'accord entre eux pour reconduire les prêts arrivés à échéance et accepter un rééchelonnement des dettes. Des réunions identiques se tinrent au même moment dans les capitales financières du monde entier. Quelques banquiers renâclèrent, mais tous finirent par obtempérer, sous la pression de leurs autorités de tutelle. Une nouvelle version du programme d'aide du FMI fut donc publiée dans la nuit du 24 au 25 décembre et le calme revint progressivement sur les marchés.
Vers un droit international de la faillite
La façon dont la crise coréenne s'est dénouée montre le besoin de mettre au point une procédure de faillite publique applicable aux États. Lorsqu'une entreprise américaine est au bord de la cessation de paiements parce que ses créanciers prennent le moindre dollar qui rentre dans ses caisses et refusent de lui accorder un nouveau crédit, ses dirigeants peuvent saisir la justice. Cette dernière est en mesure de consentir un répit à la société concernée pour lui permettre de négocier le remboursement de ses dettes. Il n'existe pas de système équivalent sur le plan international. En l'absence de tout recours judiciaire, un pays qui vient d'épuiser ses réserves de change et suspend ses paiements n'a pas d'autre choix que de subir la colère de ses bailleurs. Il sera privé de capitaux et condamné à imposer à sa population d'abominables privations.
Instaurer une telle procédure est, malheureusement, plus facile à dire qu'à réaliser. Le marché mondial des capitaux est, en effet, plus important que jamais. Sa mécanique est très complexe. La Corée a pu être sauvée parce que la plus grande partie de sa dette extérieure était détenue par des banques sur lesquelles la communauté internationale pouvait agir. Mais les pays émergents sont de plus en plus financés par l'intermédiaire de placements internationaux sous forme d'obligations, d'émissions d'actions et autres produits souscrits par des milliers d'investisseurs privés, dont personne ne peut contrôler les décisions. La plupart des titres négociés sont, par ailleurs, régis par le droit américain, qui autorise leurs propriétaires à engager des poursuites si les paiements sont interrompus et exige l'accord unanime de tous les porteurs pour qu'un rééchelonnement puisse être mis en place.
Le projet de " mécanisme de restructuration de la dette souveraine " proposé par Horst Köhler et Anne Krueger traduit un courageux effort d'imagination de la part du FMI. D'autant qu'il ne correspond guère à la philosophie traditionnelle d'une institution souvent présentée comme un instrument au service des puissants. Il a été conçu pour aider les nations en développement qui ne peuvent plus rembourser leurs créanciers sans imposer à leurs populations des sacrifices inacceptables. Cette situation intervient chaque fois que les marchés financiers retirent leur confiance à un État et que celui-ci est obligé d'emprunter à des taux prohibitifs, simplement pour s'acquitter de sa dette existante.
Le dispositif conçu par le FMI permettrait de suspendre les remboursements. Cette mesure s'imposerait à tous les bailleurs individuels, qui perdraient temporairement leur droit d'ester en justice pour réclamer un paiement intégral et immédiat. En tant que groupe, ils conserveraient, toutefois, le droit d'accepter ou de refuser que ce moratoire soit prorogé au-delà de trois mois, par un vote à la majorité qualifiée. Ils se prononceraient, de la même façon, sur les projets de rééchelonnement qui leur seraient soumis. Le pays concerné s'engagerait, en contrepartie, à remettre en ordre ses affaires et à négocier sincèrement avec ses créanciers. Le Fonds pourrait alors décider de débloquer une nouvelle tranche de crédits.
Ces propositions se heurtent à une forte opposition. Les organismes financiers, en particulier, rejettent toute interférence publique dans des transactions qui ne doivent relever, d'après eux, que du droit privé. Le simple jeu du marché, argumentent-ils, permettra d'éviter les crises. Leur point de vue est, en partie, partagé par le Trésor américain. Ce dernier encourage le FMI à continuer à élaborer son projet, tout en soutenant un deuxième plan, qui incite les États à incorporer des clauses, dites d'" action collective ", dans les avenants aux contrats obligataires souscrits par des étrangers. Ces nouvelles dispositions autoriseraient un pays surendetté à solliciter un moratoire auprès de ses créanciers, qui se détermineraient par un vote qualifié. La décision finale s'imposerait à tous.
Si ces deux initiatives étaient adoptées, elles représenteraient un progrès considérable vers une plus grande sécurité du système financier international. Mais elles recèlent, néanmoins, d'énormes carences.
Elles n'abordent pas le problème de la dette privée, qui fut en grande partie à l'origine de la crise asiatique. Pour primer sur le droit privé, le " mécanisme de restructuration de la dette souveraine " nécessitera, par ailleurs, d'amender le traité fondateur du FMI. Une telle opération requiert l'accord des 3/5èmes des États membres qui détiennent 85 % des droits de vote au Conseil directeur. Le Congrès américain devra donner son approbation, puisque les États-Unis disposent de 17 % des droits de vote. Or on peut être sûr que la communauté financière fera tout pour influencer les parlementaires et bloquer la prise de décision. Les clauses d'action collective (CAC) suscitent, également, des critiques de la part des pays émergents. Ces derniers redoutent une inflation du coût du crédit. Au début, Washington avait suggéré de leur offrir des compensations. Le FMI envisageait, par exemple, de leur octroyer des taux préférentiels. Mais cette idée fut rejetée par les intéressés. Certains analystes s'interrogent, par surcroît, sur l'utilité des CAC. Les milliards de dollars de titres émis avant l'introduction de ces nouvelles dispositions dans les contrats obligataires continueraient, en effet, à circuler pendant des années.
Toute cette agitation arrive, malheureusement, trop tard pour sauver l'Argentine. Elle n'adoucira pas le sort qui attend le Brésil depuis que les marchés ont fait plonger le cours des valeurs d'État et celui du real, provoquant un nouvel alourdissement de la dette. Si, comme nombre d'observateurs le craignent, Brasilia se trouve contraint d'imiter Buenos Aires et de suspendre tous ses remboursements, l'expression française " plus ça change, plus c'est la même chose " n'aura pas qu'une tonalité ironique. Elle sera, plus que jamais, tragiquement vraie.

Notes :

(1) Ces chiffres figurent sur le site Internet du Fonds monétaire international (FMI), à l'adresse : http ://www.imf.org.
(2) Paul O'Neill a été remercié en décembre 2002 et remplacé au poste de secrétaire au Trésor par John Snow.
(3) Au FMI, les droits de vote sont fixés au prorata des cotisations versées par les pays membres. Washington dispose, ainsi, de 17,87 % des voix, ce qui lui confère un droit de veto de fait, car les décisions importantes requièrent une majorité qualifiée de 85 %.
(4) La Turquie est devenue le plus important débiteur du FMI au début de l'année 2002, après l'attribution d'un nouveau prêt de 16 milliards de dollars, qui s'ajoutait aux 15 milliards de dollars débloqués entre 1999 et 2001.