Politique Internationale - La Revue n°133 - AUTOMNE - 2011

sommaire du n° 133
LA TRES PRAGMATIQUE COOPERATION NORDIQUE
Article de Antoine JACOB
Journaliste
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La double attaque meurtrière commise le 22 juillet 2011 par un extrémiste norvégien, Anders Behring Breivik, a été vécue comme un choc dans les autres États nordiques. Comme si chacune des 77 personnes tuées, dont 69 sur l'île d'Utoeya, près d'Oslo, avait eu de la famille dans les pays voisins, comme si le plan machiavélique imaginé par son auteur, « croisé » autoproclamé en guerre contre l'islamisation et le multiculturalisme, avait également visé les valeurs mises en avant en Europe du Nord. Un mois plus tard, les dirigeants danois, finlandais, islandais et suédois se rendaient à Oslo pour rendre un dernier hommage aux victimes, aux côtés des Norvégiens. Et pour mieux montrer leur solidarité, ils ont décidé de modifier le thème central de la session annuelle du Conseil nordique, le principal organe de coopération entre États de la région : début novembre 2011, les membres des gouvernements et des parlements nordiques présents à Copenhague débattront des meilleurs moyens de préserver, contre les extrémismes, les « sociétés ouvertes » qui, au fil du temps, ont vu le jour sous ces latitudes et sont désormais tentées par un certain repli sur elles-mêmes.
Cette tradition pragmatique et tolérante constitue l'un des piliers du « modèle nordique » qui fut à l'honneur lors du dernier Forum économique mondial de Davos (1). L'autre pilier associe un dynamisme économique et un dialogue social poussés. Le fait est que, bon an mal an, les pays nordiques affichent des performances qui ne passent pas inaperçues. Hormis l'Islande - un cas à part (2) -, ils ont limité les dégâts durant la crise financière de 2008, non sans avoir tiré les leçons de la crise précédente qui les avaient touchés, pour certains (Danemark, Norvège) dès les années 1980, pour d'autres (Suède, Finlande) dans la première moitié des années 1990. De nos jours, la Suède peut se targuer de résultats remarquables en termes de croissance et d'équilibre budgétaire, même si la crise de la dette affecte aussi ce pays et ses voisins nordiques (3). La Finlande et le Danemark - plus lents à rebondir après la crise de 2008 - s'en tiraient tout de même plutôt bien en 2011 (4). Quant à la Norvège, elle a pu s'appuyer sur ses importantes ressources en hydrocarbures pour surmonter les difficultés.
Tout n'est pas rose en cette période de lourdes incertitudes économiques et notamment en matière d'emploi (5). Pourtant, dans l'ensemble, les pays nordiques s'en sortent plutôt bien. Les modèles sociaux façonnés sous les latitudes septentrionales résistent, même s'ils sont soumis à plus de tensions qu'auparavant. La recherche du consensus reste la colonne vertébrale de sociétés sensiblement comparables, à défaut d'être identiques. Le dialogue entre syndicats et employeurs fonctionne peu ou prou, malgré une lente érosion du taux d'adhésion syndicale. Les alternances politiques entre centre gauche et centre droit n'ont pas fondamentalement remis en cause le principe d'un État-providence financé par une forte fiscalité. Enfin, les secteurs publics - allégés au fil du temps mais toujours importants - coexistent avec des secteurs privés concurrentiels, d'autant plus choyés par les autorités politiques que leur bonne santé est primordiale pour ces petites économies très dépendantes des exportations.
Dans ce contexte, les pays nordiques ne seraient-ils pas bien avisés d'unir davantage leurs forces pour mieux faire entendre leurs voix sur la scène internationale et pour y faire prévaloir leurs intérêts communs ? La question est relancée depuis la publication, en novembre 2010, d'un livre appelant ni plus ni moins à la formation d'un État fédéral nordique. À en croire l'auteur, l'historien suédois Gunnar Wetterberg, une telle hypothèse est réalisable d'ici quinze à vingt ans. Quels sont ses arguments ? Quelles réactions ont-ils suscitées ? Quelles sont les limites d'une telle proposition un brin provocatrice ? Comment est organisée la coopération nordique et sur quelles bases historiques ? Et, pour conclure, l'intégration nordique peut-elle être poussée plus avant ?
Un État fédéral nordique ?
Historien passé par la diplomatie et diverses organisations suédoises (6), Gunnar Wetterberg n'en est pas à sa première initiative dans le domaine. Le 27 octobre 2009, il avait publié une tribune remarquée dans le quotidien libéral suédois Dagens Nyheter. Son titre, « Les cinq États nordiques doivent se rassembler au sein d'une nouvelle union », faisait allusion à l'Union de Kalmar (du nom du port suédois où elle fut signée en 1397), qui regroupa les royaumes du Danemark, de Norvège et de Suède jusqu'en 1523. Les nombreuses réactions que provoqua cet appel incitèrent le Conseil nordique - la principale instance de coopération régionale - à commander un livre à Gunnar Wetterberg afin qu'il puisse approfondir sa réflexion et alimenter le débat.
Le résultat ? L'État fédéral Nord (en suédois Förbundsstaten Norden), un ouvrage (7) en forme de plaidoyer pour une « utopie réaliste » qui peut se résumer de la façon suivante. Les pays nordiques ont une culture et une histoire entrelacées. La plupart des habitants peuvent se faire comprendre mutuellement dans l'une des langues de la région. Ils partagent des valeurs communes, une façon de vivre en société où l'enfant est roi et où la place de la femme n'est pas au foyer. Les économies des pays nordiques sont devenues de plus en plus dépendantes les unes des autres grâce au commerce, aux investissements, aux participations croisées et à un marché du travail commun. Et pourtant, ces États continuent à exister comme entités séparées, alors qu'ils gagneraient à se rassembler sous une seule et même structure fédérale. Ils pèseraient alors d'un tout autre poids qu'actuellement. Avec quelque 25 millions d'habitants et un PNB total qui les placerait parmi « les dix à douze plus grandes économies du monde », ils pourraient même siéger au G20 (8).
Ainsi raisonne Gunnar Wetterberg. Selon lui, le moment est propice à un rapprochement. Les « grandes puissances extérieures » qui, jadis, ont entravé un tel processus - il s'agit, nous le verrons plus tard, de la Ligue hanséatique, de la Prusse, de la Russie puis de l'Union soviétique - laissent désormais les pays d'Europe du Nord agir à leur guise. À eux de saisir l'occasion. Une fédération contribuerait à faire du nord de l'Europe un marché intérieur plus intégré, à faciliter le recrutement par les entreprises d'une main-d'oeuvre locale adaptée, à rendre la région plus attractive pour les travailleurs étrangers qualifiés, à consolider les structures économiques déjà en place, à donner une taille critique plus importante aux investissements en recherche et développement. Bref, à « produire » plus de croissance que ne peuvent le faire cinq États pris isolément. Cette nouvelle entité serait chargée de coordonner la politique économique de ses membres, mais de nombreuses décisions continueraient à être prises soit aux niveaux communal, départemental ou régional dans chacun des États membres, soit au niveau de l'Union européenne (9).
Un socle culturel commun
S'il est très axé sur la promotion de l'économie de marché, l'argumentaire de l'historien suédois ne s'arrête pas là. La fédération qu'il appelle de ses voeux devrait aussi avoir la main sur la politique étrangère et de sécurité des cinq pays membres. Dotée d'une constitution commune, elle serait conduite par un chef d'État flanqué d'une assemblée fédérale élue par les populations et d'un sénat dont les membres seraient désignés par les assemblées de chacun des pays. Le signal de départ pourrait être donné par le Conseil nordique. Il reviendrait ensuite aux États d'accepter le principe d'une fédération, d'en négocier les modalités exactes, de définir les prérogatives qu'ils lui confieraient, puis de se mettre d'accord in fine.
Voilà donc pour le projet théorique, du moins dans ses grandes lignes. Le Conseil nordique l'a rendu public juste avant sa session annuelle, qui se tenait début novembre 2010 dans la capitale islandaise Reykjavik, en l'accompagnant d'un sondage ad hoc. Réalisé par l'institut Oxford Research auprès de 1 032 personnes originaires des cinq pays, celui-ci indique que 42 % des citoyens de la région sont favorables (31 %) ou très favorables (11 %) à une telle fédération. Parmi eux, Islandais et Suédois sont les plus convaincus. Les raisons les plus fréquemment avancées sont, dans l'ordre décroissant : une plus grande influence sur la scène internationale ; l'existence d'un socle culturel commun ; et la possibilité de renforcer l'État-providence. Inversement, 58 % des personnes interrogées ont un point de vue négatif (40 %) ou très négatif (18 %) sur la chose. Parce que cela affaiblirait l'identité nationale, risquerait de nuire à la démocratie de proximité et, aussi, parce que les différences entre les pays concernés sont trop marquées.
L'« utopie réaliste » brandie par Gunnar Wetterberg n'a pas manqué de susciter moult commentaires. Les enthousiastes ne se sont guère fait entendre. La tonalité générale est plutôt au scepticisme poli. Certes, le principe d'une promotion plus active des valeurs communes aux pays nordiques est le bienvenu. Au printemps 2009, le premier ministre finlandais d'alors, le centriste Matti Vanhanen, avait appelé à une intensification de la coopération nordique sur la scène internationale. « Il est évident que nous ne pourrons exercer qu'une influence insuffisante si nos États n'agissent pas plus de concert », avait-il lancé. Peu après, Oslo avait exprimé le souhait de voir le bloc nordique siéger au G20. À l'été 2009, Jonas Gahr Støre, le chef de la diplomatie norvégienne, avait écrit à ses homologues de la région afin d'initier une action commune en ce sens. La Suède avait vite tempéré ces ardeurs. « Il faut être réaliste, avait commenté le ministre des Finances, le conservateur Anders Borg. Les pays du G20 n'ont guère intérêt à élargir le groupe, et encore moins à des pays européens. »
Roi à tour de rôle
Les Nordiques ont beau être des individus pragmatiques et ouverts, ils ont été nombreux à tiquer en prenant connaissance du projet de fédération. « Gunnar Wetterberg est quelqu'un de très honorable et son livre a le mérite d'être stimulant, mais le contexte est tel que l'idée d'une fédération paraît très peu réaliste », a ainsi objecté Carl Bildt, le ministre suédois des Affaires étrangères (10). Bon nombre de médias sont plus ou moins sur la même ligne, lorsqu'ils ne raillent pas ouvertement l'initiative parrainée par le Conseil nordique. Tous ont d'emblée objecté que l'affaire était mal engagée, en particulier pour des raisons institutionnelles : certains des États nordiques sont membres de l'UE (Danemark, Finlande et Suède), d'autres non (Islande et Norvège). Parmi le trio européen, la Finlande est dans la zone euro, mais pas les deux autres (11). Qui plus est, certains Nordiques sont membres de l'Otan, comme le Danemark, l'Islande et la Norvège, ce qui n'est pas le cas de la Finlande et de la Suède. Enfin, des monarchies, bien que dénuées de réels pouvoirs, règnent sur trois pays, mais pas sur les républiques de Finlande et d'Islande.
Ce dernier point conduit à la question sensible de l'attachement des populations à leur souveraineté et à leurs traditions respectives. S'il se dit volontiers nordique, le citoyen moyen de chacun de ces pays est souvent fier de son drapeau qui, sous ces latitudes, est exhibé sans complexes au sommet d'un mât ou à une fenêtre. Gunnar Wetterberg se garde bien d'aborder ce thème dans son ouvrage. Quant au choix entre république et monarchie, il suggère que les chefs d'État des cinq pays - deux présidents et trois monarques - se relaient à tour de rôle à la tête de la fédération. Cela suffirait-il à contenter les partisans de chacun des deux types de régime ? La proposition symbolique de l'historien suédois de débuter ce carrousel avec la reine du Danemark, Margrethe II, parce qu'elle porte le même prénom que la régente danoise qui fut à l'origine de l'Union de Kalmar à la fin du XIVe siècle, n'a guère convaincu. Y compris au Danemark, où l'on sait bien que la souveraine actuelle a déjà plus de 70 ans (elle est née le 16 avril 1940)...
Et puis, quelle serait la capitale d'un tel État fédéral ? L'auteur du projet s'en sort en soulignant que cette question devait « jouer un rôle aussi réduit que possible ». Pour éviter de se mettre les populations à dos en créant une strate bureaucratique supplémentaire, il conviendrait de réduire la nouvelle entité à sa plus simple expression et de répartir ses fonctions entre les capitales existantes. Afin d'éviter de froisser les susceptibles et les souverainistes, Gunnar Wetterberg a également fixé certaines limites à l'État fédéral envisagé. Selon lui, « le plus gros des politiques fiscales et sociales resterait aux mains des pays, tant que l'on estimerait qu'on a plus à y gagner qu'avec un système commun ». Les responsabilités en matière de marché du travail, d'élaboration des lois, d'infrastructures et d'éducation supérieure pourraient être partagées entre échelons fédéral et nationaux.
En tout cas, quel que soit le sort qui lui sera réservé par les dirigeants politiques, ce projet s'inscrit dans une longue histoire - celle de la coopération nordique, souvent mal connue des principaux intéressés (12).
Romantisme nordique
La première réunion entre des rois du Danemark, de Norvège et de Suède remonte à 1101. Leurs alliances se faisaient et se défaisaient au gré des mariages et des décès. Les relations se consolidèrent à partir de la fin du XIVe siècle. En 1380, le Danemark et la Norvège - qui incluait alors les îles Féroé, l'Islande et le Groenland - furent réunis sous la tutelle d'un seul et même souverain (et cela jusqu'à 1814). En 1389, la régente Margrethe Iere, une habile Danoise qui régnait sur cet ensemble depuis la mort de son fils, prit également la Suède sous son aile, à la demande des nobles de ce royaume qui s'étendait à la Finlande contemporaine. Huit ans plus tard, elle asseyait son neveu, Éric de Poméranie, sur le trône lors d'une cérémonie organisée dans un port du sud-est de la Suède actuelle, sur la Baltique. L'Union de Kalmar était née : pour la première fois, tout l'espace nordique se retrouvait sous une même direction politique. Il s'agissait, notamment, de faire pièce aux velléités expansionnistes des villes allemandes de la Hanse. Cette union était facilitée par la proximité linguistique existant entre peuples danois, norvégien et suédois. Elle fit long feu. En 1448, la Suède se retira et couronna son propre roi. En 1523, l'Union était formellement dissoute. Mais elle marqua longtemps les esprits et, plus tard, les « panscandinavistes » se référèrent souvent à elle avec des trémolos dans la voix.
Après que la Réforme luthérienne eut conquis ces anciennes contrées païennes converties au catholicisme, le centre de gravité régional se déplaça progressivement de Copenhague vers Stockholm. D'autres traités et alliances furent conclus après celle de Kalmar, qui précédèrent ou mirent fin temporairement à des guerres ou à des périodes de tension entre Nordiques. Les grands voisins, en particulier la Russie, le Royaume-Uni et la Prusse, jouèrent les uns contre les autres pour entretenir la discorde : une puissance scandinave unie aurait contrôlé les deux rives des détroits stratégiques menant à l'espace clos de la mer Baltique, ô combien important pour le commerce.
Il fallut attendre la fin du XVIIIe siècle et, paradoxalement, la montée des nationalismes, au XIXe siècle, pour assister à une prise de conscience des intérêts communs à ces pays aux destins et aux cultures enchevêtrés. Le romantisme national se doubla, en effet, d'un romantisme nordique, promu en particulier par les confréries estudiantines, les poètes et les linguistes. On dépoussiéra les mythes et les divinités de l'ère préchrétienne ; les sagas d'antan connurent leur heure de gloire. Quant aux courants politiques libéraux, ils enfourchèrent cette thématique en réaction à l'autoritarisme de tel ou tel souverain suédois ou danois. La constitution adoptée en 1814 en Norvège, après le passage de celle-ci du giron danois au suédois, attirait par sa modernité. Symptomatique de cette évolution, l'hymne national suédois écrit en 1844 se terminait par ces mots : Jag vill leva, jag vill dö i Norden (Je veux vivre, je veux mourir dans le Nord).
Entre mourir dans le Nord et mourir pour le Nord, il y avait toutefois une nuance qui se fit cruellement ressentir lorsque le cabinet des ministres suédois déjugea le roi Carl XV en revenant sur sa promesse de soutenir militairement le Danemark contre les ennemis prussiens et austro-hongrois, à l'occasion des guerres pour les duchés de Schleswig et du Holstein. En 1864, le royaume danois perdit environ 40 % de son territoire et de sa population aux termes du traité de Vienne. L'élan scandinaviste, fondé sur la défense d'intérêts stratégiques et de sécurité, fut brisé pour longtemps.
Une monnaie commune
On se concentra, dès lors, sur le développement d'une coopération régionale plus terre à terre et pratique, voire « ennuyeuse » selon l'expression bienveillante de l'écrivain suédois Per Olof Sundman (13). On l'axa sur la culture, l'éducation, les échanges entre d'innombrables corps de métiers, les communications (union postale en 1869) et... l'argent. En 1872 fut signée une convention qui donna le jour à une monnaie unique au Danemark et en Suède, basée sur l'or puis sur des billets. Entité autonome sous tutelle suédoise (jusqu'à son indépendance en 1905), la Norvège se joignit à ce projet très concret qui ne survécut pas à la Grande guerre, avant de connaître une résurgence fugace en 1931. Entre-temps, le rêve d'une union douanière avait capoté (14).
Dans le domaine législatif, aussi, les chantres du scandinavisme prirent des initiatives qui préparèrent le terrain à la coopération actuelle. Dès 1861, les décisions des tribunaux civils danois et suédois entraient en vigueur sur les deux territoires. En 1880 était adoptée la première loi scandinave (sur le change d'argent), bientôt suivie d'autres sur les marques déposées, les registres de commerce, la navigation, les chèques et les assurances, pour ne citer que les premiers domaines concernés. Plus tard, dans la première moitié du XXe siècle, on harmonisa les législations nordiques en matière de mariage, de divorce et d'adoption, contribuant ainsi à une émancipation de la femme plus précoce qu'ailleurs en Europe. Les hommes d'affaires, eux aussi, participèrent à l'interconnexion des pays nordiques en investissant, par-dessus les frontières, dans la banque, dans l'industrie forestière ou dans l'énergie.
L'entente s'activa dans le champ politique à mesure que le spectre d'une guerre approchait. En 1912, les trois royaumes scandinaves publièrent une déclaration commune de neutralité. Une fois les hostilités ouvertes, ils s'entraidèrent pour contourner les difficultés d'approvisionnement. Par ricochet, la guerre servit la coopération régionale puisque la Finlande, à la faveur de la révolution bolchevique, parvint à se défaire de l'emprise russe et proclama son indépendance en 1917. Marqués par six siècles de tutelle suédoise, les Finlandais se tournèrent naturellement vers leurs voisins occidentaux, en dépit d'une dispute sur l'archipel des Åland (15). Un an plus tard, l'Islande obtenait un statut autonome au sein d'une « union personnelle » avec le Danemark. De scandinave, la coopération devenait nordique (16).
Une fois de plus, ce fut en réaction à des tensions externes - la crise économique mondiale partie des États-Unis en 1929 - que les gouvernements de la région intensifièrent leurs efforts de collaboration. Ne pourrait-on pas abolir les droits de douane entre Nordiques, pour contrecarrer le protectionnisme commercial alors en vogue ? La question fut étudiée de près, sans encore trouver de réponse, mais le commerce intra-nordique fut favorisé. Le projet d'une union militaire défensive fut remis au goût du jour face aux menaces planant sur une Europe alarmée par le réarmement allemand. Sans résultat, une fois de plus. Ce fut sous la bannière commune de la neutralité que les Nordiques abordèrent la guerre. Seule la Suède parvint à rester inoccupée, le Danemark et la Norvège succombant rapidement à l'avance des troupes nazies et la Finlande, après avoir résisté autant que possible, à celle de l'armée soviétique.
Approche pragmatique
La nouvelle donne survenue à l'issue de la Seconde Guerre mondiale allait influencer durablement le champ de coopération entre Nordiques. Vaincue, la Finlande n'avait d'autre choix que de conclure (en 1948) un « traité d'amitié, de coopération et d'assistance mutuelle » avec Moscou, dans l'espoir de ne pas être annexée par elle, comme le furent l'Estonie, la Lettonie et la Lituanie - les jeunes républiques baltes nées, elles aussi, dans le sillage de l'écroulement de l'empire tsariste. Il était hors de question pour Helsinki de rejoindre une alliance militaire étudiée dans les autres capitales nordiques, sous l'impulsion de Stockholm, la plus puissante du lot. Copenhague et, plus encore, Oslo préférèrent ne pas donner suite et confier leur défense à la nouvelle organisation militaire fondée en 1949 par les États-Unis et leurs alliés, l'Otan. Dès lors, les pays nordiques durent, une fois de plus, se concentrer sur la coopération soft. Au lieu de démobiliser la classe politique, ces contingences l'incitèrent à redoubler d'activisme, avec le soutien tacite des populations. Ainsi naquit, en 1952, le Conseil nordique, un organe parlementaire (17) destiné à mettre en musique les aspirations des gouvernements et des parlements de chacun des cinq États membres.
En quelques années, le Conseil instaura la « trinité officielle » (18) de la coopération commune à la région : l'Union des passeports (décidée en 1954, entrée en vigueur en 1958) permettant à tous les citoyens nordiques de se déplacer librement dans cet espace ; la liberté pour les ressortissants de chaque pays concerné de chercher et d'exercer une profession dans les autres pays sans permis de séjour ni de travail (1954) ; et l'instauration d'une convention accordant aux résidents de chacun des pays séjournant dans la région les mêmes avantages sociaux (allocation chômage, soins, retraites) que les résidents du pays où ils se trouvent (1955). Par exemple, un Suédois qui se cassait une jambe au ski dans les montages norvégiennes pouvait désormais, sur simple présentation de sa carte d'assuré suédois, se faire soigner sur place comme un Norvégien.
Ces avancées se heurtèrent parfois aux réticences d'un ou plusieurs des membres de la famille nordique. Ainsi, la Finlande et la Norvège obtinrent-elles de n'appliquer le deuxième des trois points (le marché commun du travail) que plusieurs années après les autres, par crainte de ne pas avoir assez de bras pour participer à la reconstruction d'après-guerre. L'Islande, elle, ne se joignit à ce marché qu'en 1983. Qu'à cela ne tienne : ce genre d'aménagement était - et reste - prévu par les architectes du système, dont l'approche se voulait avant tout pragmatique (19).
Il est vrai que les Nordiques n'avaient guère d'autre choix que celui de la souplesse pour s'adapter à un environnement européen plus large dont, bon gré mal gré, ils ont toujours dépendu. C'est ainsi que leur projet d'union douanière, remis sur le métier dans les années 1950, tourna court après les créations de la Communauté économique européenne (CEE) en 1957 suivie, en réaction, de l'Association européenne de libre-échange (AELE), à laquelle ils se joignirent (20). De même, le projet d'une union économique nordique, NORDEK - le plus ambitieux jamais caressé par les cinq capitales - ne se matérialisa pas in extremis, après la défection d'Helsinki en 1970 (21). Trois ans plus tard, le Danemark suivait le Royaume-Uni au sein de la CEE, donnant un coup d'arrêt définitif à l'émergence d'une organisation susceptible de concurrencer le Marché commun.
En 1995, c'était au tour de la Suède et de la Finlande d'adhérer à l'Union européenne. Protection des consommateurs, environnement, santé publique, transports, coopération régionale transfrontalière, etc. : une bonne partie des champs de coopération traditionnels, qui permettaient aux citoyens et aux travailleurs nordiques de « se sentir plus étroitement liés que ceux des pays membres de l'UE », était désormais une affaire communautaire (22). De nos jours, le Conseil nordique n'a plus la même capacité motrice qu'il y a encore une quarantaine d'années. Cinq comités (économie ; culture et éducation ; citoyens et consommation ; environnement et ressources naturelles ; welfare) formulent des propositions en vue d'approfondir la coopération régionale. Celles-ci sont formalisées lors de la session annuelle du Conseil, à laquelle participent les premiers ministres. Les gouvernements des cinq pays décident ensuite de mettre en vigueur ou non ces propositions. Ce travail est mal connu des citoyens. Et si le Conseil ne continuait pas à attribuer chaque année divers prix à des personnalités culturelles, ils n'entendraient quasiment plus parler de lui dans la vie de tous les jours.
Rivalités pour la suprématie
La nécessaire souplesse nordique - on vient de le voir - empêcha les pays septentrionaux d'approfondir un processus d'intégration auquel ils semblaient pourtant prêts. Dans son livre L'État fédéral Nord, l'historien suédois Gunnar Wetterberg estime que la voie est désormais ouverte. « Pour la première fois depuis des siècles, écrit-il, les grandes puissances n'ont plus intérêt à compliquer une convergence nordique. Les tensions entre Est et Ouest ont cessé après la chute de l'Union soviétique. Les sujets d'irritation qui persistent n'ont plus les mêmes effets dispersifs sur les intérêts sécuritaires des pays nordiques qu'auparavant. » Selon lui, la question de l'appartenance ou non à l'Otan n'a « plus la même signification pratique, du fait de la plus grande coopération suédoise et finlandaise avec l'Alliance et de la coopération européenne en matière de politique étrangère et de sécurité ». De plus, le réchauffement climatique et les enjeux de l'Arctique sont de nature à souder davantage les capitales nordiques. À l'entendre, l'intégration européenne n'est plus en mesure de contrecarrer l'intégration nordique. Au contraire, elle la « facilite ».
L'harmonisation en cours au sein de l'Union européenne concerne aussi la Norvège et l'Islande qui, de par leur appartenance à l'AELE, adoptent directives et réglementations communautaires. Mais pourquoi alors, objectera-t-on, se préoccuper d'un rapprochement nordique puisque le « la » et le rythme sont donnés à Bruxelles ? « Plus l'UE comptera de membres, plus le travail d'intégration risque de se compliquer, répond l'historien suédois. Dans un futur prévisible, la coopération européenne sera entravée pour cause de trop grandes différences entre les valeurs et les cultures des uns et des autres membres. » L'heure nordique aura alors sonné.
Pour se vérifier, cette hypothèse devra faire fi de deux paramètres. D'une part, l'histoire récente prouve que les rivalités nordiques, même si elles sont exprimées à fleuret moucheté, continuent à entraver une plus grande intégration. Car les joutes n'ont pas lieu uniquement de manière orale, à coups de blagues moquant les voisins, ni durant les compétitions de ski, matchs de hockey sur glace et autres rencontres de football. Au niveau des gouvernements, la volonté de vouloir apparaître comme le leader régional et de prouver que son « modèle » est supérieur aux autres est bien enracinée. La passion des Nordiques pour les statistiques contribue à une comparaison sans fin sur tous les points imaginables. Cette bataille pour le prestige, somme toute logique entre pays voisins et « frères », peut placer celui qui en est l'objet dans une position humiliante.
Exemple : le choix du gouvernement de centre gauche norvégien, en novembre 2008, de ne pas équiper son armée de l'air du JAS Gripen développé par le groupe suédois Saab avec le soutien actif du gouvernement de centre droit au pouvoir à Stockholm. Oslo a préféré rester fidèle à la technologie américaine, en optant pour le F-35 Joint Strike Fighter de l'américain Lockheed Martin, qu'il devrait commander à 56 exemplaires pour remplacer ses F-16. Cette décision, mal vécue à Stockholm, n'a certes pas porté un coup d'arrêt au renforcement en cours de la coopération nordique en matière de défense (23). Mais elle a rappelé que, dès lors que des intérêts jugés vitaux par un pays sont en jeu, les belles déclarations d'intention ne pèsent plus très lourd. C'est le cas aussi dans le domaine économique. Certains projets de fusion entre entreprises des pays nordiques ont ainsi capoté pour des questions de suprématie et de susceptibilités nationales (24).
À l'épreuve du nationalisme
C'est là qu'intervient le second paramètre. Comme ailleurs sur le continent, on assiste dans le nord de l'Europe à une montée d'un courant politique nationaliste et xénophobe (25). Après l'entrée au Parlement de Stockholm d'un parti (les Démocrates de Suède) issu de la mouvance néonazie, en septembre 2010, les Vrais Finlandais, un parti anti-establishment très critique vis-à-vis de l'immigration, ont fait une percée notable aux législatives finlandaises du 17 avril 2011 (avec 19 % des voix - contre 4,1 % en 2007 -, ils sont devenus la troisième force au Parlement). Au Danemark, la coalition minoritaire de centre droit au pouvoir jusqu'en septembre 2011 a dépendu pendant dix ans des voix des députés du Parti du peuple danois (jusqu'à 13,9 % aux législatives de 2007). Ce mouvement situé à la droite de la droite est, on s'en doute, opposé à l'intégration européenne et préfère les voisins nordiques aux ressortissants de pays plus éloignés. Mais dans un contexte de repli sur soi progressif, que l'on observe déjà dans le durcissement des législations nationales sur les conditions d'accueil et de séjour de populations exogènes, les pays nordiques auront-ils à coeur d'abandonner des parcelles supplémentaires de souveraineté nationale au nom de valeurs communes ? Il est permis d'en douter, comme l'a montré la décision du précédent gouvernement danois, en mai 2011, de réinstaurer des contrôles aux frontières avec ses voisins allemand et suédois pour, selon lui, mieux lutter contre le crime organisé (26).
En attendant de connaître le sort qui sera réservé à l'« utopie réaliste » de Gunnar Wetterberg, force est de constater que la tendance actuelle est moins à l'approfondissement de la coopération nordique proprement dite qu'à son ouverture progressive aux pays baltes voisins. Depuis leur retour à l'indépendance, il y a vingt ans, l'Estonie, la Lettonie et la Lituanie, si elles n'ont pas été accueillies au sein du Conseil nordique, ont été intégrées à divers organismes de coopération régionale créés après 1991 (27). Et cela, dans le but de mieux contrôler leur transition, de les ancrer autant que possible à l'Ouest face à une Russie encore imprévisible et de favoriser les relations économiques. Les convergences nordico-baltes ont, certes, été ralenties par la crise économique sévère qui a frappé, à des degrés divers, les trois anciennes républiques soviétiques. Mais le mouvement - accompagné par l'UE dans le cadre de sa « stratégie de la mer Baltique » lancée en 2009 - devrait repartir aussitôt que la reprise se confirmera sur la rive orientale. Nordiques et Baltes y travaillent (28).
Notes :
(1) « Je ne crois pas qu'il soit possible de copier ce modèle, mais on peut fort bien s'en inspirer », avait lancé le premier ministre norvégien Jens Stoltenberg, le 28 janvier 2011 à Davos, résumant un sentiment généralement partagé. Deux semaines plus tôt, les chefs des gouvernements nordiques - et baltes - étaient invités à Londres par leur homologue britannique, David Cameron, pour échanger expériences et idées en vue de mieux affronter les défis actuels et à venir. Cette réunion à neuf - la première du genre - devrait être suivie d'une seconde l'an prochain.
(2) L'Islande a subi de plein fouet la crise financière de l'automne 2008. Le gouvernement dut nationaliser les trois principales banques de l'île pour tenter de les sauver et demander l'aide internationale (lire : Antoine Jacob, « Islande : la chute des "nouveaux vikings" », Politique Internationale, no 123, printemps 2009). Depuis, l'économie islandaise ne s'est pas encore remise. L'an dernier, elle enregistrait une baisse de 3,5 % du produit intérieur brut (PIB) par rapport à 2009.
(3) Grâce à un rebond des exportations et à une reprise de la consommation intérieure, le PIB suédois a grimpé de 5,5 % en 2010 (l'une des meilleures performances de l'Union européenne) après une chute de 5,3 % en 2009. Le taux de croissance prévu par le ministère des Finances pour 2011 a toutefois dû être revu à la baisse cet automne, à 1,3 % contre 4,8 % pronostiqué avant la dégradation de l'économie en Europe durant l'été. Quant au déficit budgétaire, il s'établissait à 1,6 % du PIB l'an dernier, l'un des plus faibles de l'UE.
(4) En 2009, la Finlande a connu une contraction du PIB de 8,2 % (le pire résultat de toute la zone euro). La croissance n'est redevenue positive qu'au second semestre de 2010 (3,1 % sur l'année), alors que le déficit budgétaire atteignait 2,5 %. En 2011, la croissance devrait atteindre 3,5% avant de redescendre à 1,8% l'année suivante. Après une chute du PIB de 5,2 % en 2009, le Danemark, lui, a connu un retour de la croissance en 2010 (2,1 %, et 1,9% prévu en 2011), avec un déficit budgétaire de 2,8% (3,8% en 2011).
(5) Le plein emploi, l'un des piliers du modèle social nordique, n'est plus une réalité depuis la fin des années 1980. La Norvège est celle qui en reste le moins éloignée (environ 3 %), tandis qu'au Danemark, en Finlande et en Suède, le taux de chômage tournait aux alentours de 8 % en 2011.
(6) Né en 1953, Gunnar Wetterberg a notamment été en poste à Hanoï et à Genève pour le ministère suédois des Affaires étrangères. Il fut l'un des représentants de son pays dans différents organes des Nations unies et à l'OCDE. Il a ensuite travaillé au ministère des Finances, puis à la Fédération des communes suédoises et pour le syndicat SAC (plus de 600 000 adhérents ayant fait des études supérieures : juristes, architectes, économistes, médecins, professeurs, scientifiques, bibliothécaires, etc.).
(7) Förbundsstaten Norden, éditions du Conseil des ministres nordiques, 2010. L'ouvrage peut être téléchargé gratuitement dans sa version anglaise à cette adresse : http://www.norden.org/en/publications/publications/2010-583
(8) Le G20, que préside la France en 2011, regroupe les dix-neuf principales puissances économiques du monde ainsi que l'Union européenne. Créé en 1999, il est censé favoriser la stabilité financière internationale et le dialogue entre pays « industrialisées » et pays « émergents ».
(9) De nos jours, trois des cinq pays nordiques appartiennent à l'UE (le Danemark depuis 1973, la Finlande et la Suède depuis 1995). Les Norvégiens, consultés par référendum, ont refusé d'y entrer à deux reprises (le 25 septembre 1972 et le 28 novembre 1994), tandis que l'Islande est officiellement candidate depuis juillet 2009.
(10) Propos tenus à l'auteur, lors d'une visite en Lettonie de Carl Bildt et du premier ministre suédois Fredrik Reinfeldt (tous deux conservateurs), le 18 février 2011.
(11) Les peuples danois et suédois ont, chacun de leur côté, rejeté par référendum une entrée de leurs pays respectifs dans la zone euro. Le 28 septembre 2000, 53 % des Danois s'y étaient opposés. Copenhague bénéficie de dérogations (en matière de monnaie unique, de défense commune et de coopération judiciaire) accordées fin 1992 par les autres États membres après le rejet danois du traité de Maastricht (finalement adopté lors d'une autre consultation en 1993). Le 14 septembre 2003, 56,1 % des Suédois avaient à leur tour dit « non » à l'euro.
(12) Selon le sondage réalisé par Oxford Research pour le compte du Conseil nordique, 82 % des habitants de la région ne connaissent qu'à un faible degré ou pas du tout le travail accompli par le Conseil. Moins de 0,5 % affirment bien connaître ce travail, et 18 % à un certain degré.
(13) P. O. Sundman, « Mutual Interests and Cooperation », in Nordic Views and Values, éditions du Conseil nordique, 1984.
(14) Plus de détails historiques sont donnés dans les ouvrages de Gunnar Wetterberg, déjà cité, et de Franz Wendt, Cooperation in the Nordic Countries, éditions du Conseil nordique, 1981.
(15) Très majoritairement suédophone, la population des îles Åland, situées entre la Suède et la Finlande, souhaitait être rattachée au royaume scandinave. La dispute fut réglée par la Société des nations (SDN) qui, en 1921, trancha en faveur d'Helsinki. En contrepartie, les autorités finlandaises, qui venaient d'accorder une large autonomie politique aux îliens et de les dispenser de service militaire, s'engagèrent à leur garantir l'usage de la langue suédoise et à respecter leurs coutumes et leur culture. À lire sur cet archipel : Matthieu Chillaud (dir.), Les Îles Åland en mer Baltique. Héritage et actualité d'un régime original, L'Harmattan, 2009.
(16) Ne dites pas à un Finlandais qu'il est scandinave, il risque de vous corriger. De fait, la Finlande est un pays nordique. D'un point de vue linguistique, le finnois n'appartient pas à la famille des langues scandinaves, très différentes, mais à celle des langues finno-ougriennes. Mais la Finlande ne compte-t-elle pas aussi une minorité (près de 6 % de la population) qui parle le suédois, seconde langue officielle du pays ? Certes, mais cet héritage du passé ne suffit pas à classer ce pays parmi les scandinaves. D'autant que, géographiquement, la péninsule scandinave ne comprend que la Suède et la Norvège. Les puristes préciseront que ces deux derniers pays et la Finlande forment la Fennoscandie, espace auquel s'ajoute la péninsule de Kola (Nord-Ouest de la Russie). À l'aune du critère géologique, le Danemark et l'Islande ne sont pas non plus scandinaves. Mais leurs langues ayant des racines communes avec le suédois et le norvégien, ils ont été intégrés de longue date à cette famille. Idem pour le féringien, parlé aux Féroé, îles autonomes sous juridiction danoise situées entre l'Écosse et l'Islande.
(17) Le Conseil nordique compte 87 membres représentant les cinq pays nordiques, ainsi que les territoires autonomes du Groenland, des îles Féroé et Åland. Ils sont désignés parmi les parlementaires de chaque pays, en tenant compte de l'équilibre des forces politiques. À ses côtés fonctionne, depuis 1971, un Conseil des ministres nordique, organe de coopération intergouvernemental doté d'un secrétariat. Il regroupe les ministères de tutelle des dossiers abordés, sous la responsabilité générale des chefs des gouvernements nordiques.
(18) L'expression est du Finlandais Ilkka-Christian Björklund, secrétaire général entre 1982 et 1987 du présidium du Conseil nordique, le principal organe de décision du Conseil entre ses sessions annuelles.
(19) De même, l'adoption des décisions à l'unanimité oblige à la recherche du compromis. Impossible à la « grande » Suède (9,3 millions d'habitants) d'imposer sa volonté à l'Islande (320 000) ou même à la Norvège (4,8 millions).
(20) Créée en 1960, l'AELE regroupait initialement l'Autriche, le Danemark, la Norvège, le Portugal, le Royaume-Uni, la Suède et la Suisse. L'Islande en devint membre en 1970 et la Finlande en 1986.
(21) La décision d'Helsinki était motivée à la fois par le souci ne pas heurter l'Union soviétique et par des raisons de politique intérieure. Ce point est développé par le Finlandais Lasse Sonne dans sa thèse de doctorat à l'Université d'Helsinki, NORDEK : A Plan for Increased Nordic Economic Co-operation and Integration 1968-1970, publiée en 2007. Lasse Sonne figure également parmi les auteurs d'articles évoquant les rapports des pays nordiques avec la construction européenne et publiés dans le n°8 de La Revue d'histoire nordique (2009). Sa contribution s'intitule : « De l'idée de l'Europe à la construction européenne dans les pays nordiques et baltes (XIXe-XXe  siècle). »
(22) Janine Goetschy, Les modèles sociaux nordiques à l'épreuve de l'Europe, Les Études de la Documentation française, 1994.
(23) Dans un rapport publié début 2009, Thorvald Stoltenberg, ancien ministre norvégien de la Défense et des Affaires étrangères, préconise un approfondissement de la coopération en matière de défense et de politique étrangère. « À un horizon de dix à quinze ans, il sera inconcevable que les pays nordiques entretiennent des systèmes de défense entièrement séparés », a commenté en novembre 2010 l'actuel chef de la diplomatie norvégienne, Jonas Gahr Støre. « Il s'agit de tirer le meilleur profit de nos ressources, d'où notre quête de synergies et de nouvelles façons de coopérer », a renchéri son homologue finlandais de l'époque, le conservateur Alexander Stubb. Cette évolution nordique montre que « l'Europe est entrée dans une nouvelle phase » - celle où des pays membres et des pays non membres de l'Otan et de l'UE oeuvrent à un rapprochement « selon des valeurs communes », a insisté M. Gahr Støre.
(24) Parmi les négociations ayant achoppé pour cause d'incompatibilités figurent celles portant sur une fusion entre les opérateurs téléphoniques « historiques » Telia (Suède) et Telenor (Norvège). Cette affaire échoua en 1999 sur fond de récriminations réciproques, le ministre suédois de l'Industrie de l'époque allant jusqu'à qualifier la Norvège de « dernier État staliniste » d'Europe. À la fin des années 1970, un ambitieux projet industriel qui aurait fait de l'État norvégien le principal actionnaire du constructeur automobile suédois Volvo ne résista pas aux réticences nationalistes.
(25) Lire, entre autres : Antoine Jacob, « L'Europe du Nord gagnée par le populisme de droite », Politique Internationale, no 127, printemps 2010.
(26) Cette mesure devrait toutefois être abolie par la coalition de centre gauche effectivement au pouvoir à Copenhague depuis octobre 2011.
(27) À noter, notamment, le Conseil des États de la mer Baltique et la Conférence des parlementaires de la mer Baltique. Pour plus de détails, lire : Antoine Jacob, « La Baltique, une mer de coopération », Politique Internationale, no 121, automne 2008. En outre, le Conseil nordique et le Conseil des ministres nordiques coopèrent avec l'Assemblée parlementaire balte et les États baltes. Ceux-ci ont, par ailleurs, rejoint la Banque d'investissement nordique, fondée en 1976 par les cinq États nordiques et qui cofinance en particulier des projets de développement chez les Baltes.
(28) Trente-huit recommandations ont été formulées en ce sens par deux « sages » dans un rapport livré en août 2010. Une version anglaise du texte est disponible ici : http://www.um.dk/NR/rdonlyres/3C5AAEE9-9B40-48F2-856E-D35192AF5C13/0/NB8_Wise_Men_Report.pdf