Politique Internationale - La Revue n°141 - AUTOMNE - 2014

sommaire du n° 141
MONACO : UNE STRATEGIE ECONOMIQUE CONQUERANTE
Article de Mathieu LAINE
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Il n'y avait aucune raison pour que Monaco (1) échappe à la crise économique actuelle. Elle s'y est d'ailleurs clairement fait ressentir : entre 2007 et 2009, la croissance a baissé de 10 points et les exportations ont chuté de plus de 370 millions d'euros. En 2008 et 2009, le chiffre d'affaires industriel a reculé consécutivement de 1,6 % et 3,3 % tandis que les recettes de l'État fondaient de plus de 150 millions d'euros. Fin 2011, pourtant, alors que le reste de l'Europe demeurait plongé dans une nuit dont il n'est toujours pas sorti, la croissance monégasque repartait de plus belle (+ 6,6 %) et son déficit initialement programmé a été divisé par deux au stade de l'exécution budgétaire. Rocher majestueux au coeur des fluctuations économiques mondiales, la Principauté, malgré sa petite taille - 2 kilomètres carrés - et une population de seulement 36 000 habitants, a fait preuve d'une résilience étonnante. Sa réussite mérite d'être observée de près tant elle manifeste l'avènement d'un véritable « modèle monégasque ».
Ces performances sont le résultat d'une politique économique ambitieuse et prudente et d'une attitude budgétaire courageuse et responsable qui ont permis, à l'opposé des « plans de relance » d'inspiration keynésienne et de la course à l'endettement public, de véritablement redynamiser l'activité d'un pays dépourvu de dette - qui n'en rêverait ? - tout en préservant son indépendance financière. Elles sont le fruit de la ténacité d'un homme, le Prince Albert II de Monaco, qui avait renouvelé sa volonté première d'un retour imminent à l'équilibre des finances publiques dans son discours d'installation du Conseil stratégique pour l'attractivité de Monaco (2) le 16 juin 2011. C'est précisément ce sérieux budgétaire qui, associé à une bonne compréhension des mécanismes d'incitation, nourrit une vision assainie d'une économie promise, si elle maintient son cap et accroît toujours davantage sa capacité d'adaptation au nouveau monde, à un large développement.
Un mix d'innovation et d'attractivité
L'une des forces de Monaco est d'avoir su créer des opportunités là où elles n'apparaissaient pas évidentes. Comment parier sur un État de 2 kilomètres carrés dépourvu de matières premières et ne pouvant s'étendre géographiquement qu'en gagnant sur la mer ? Ce sont probablement ces limites qui ont stimulé, voire contraint Monaco à la créativité et à l'innovation permanentes. Avec un succès inédit : le monde entier connaît ce petit bout de territoire baigné par la mer Méditerranée ! L'audience de Monaco est d'abord touristique : plus de 800 000 nuitées vendues en 2010. Près de 600 congrès et conventions. Sans compter le fameux Casino et le Louis XV, le prestigieux restaurant d'Alain Ducasse, pape incontesté de la gastronomie mondiale. Monaco a quelque chose d'un peu « magique », et son nom fait briller dans l'esprit les images du luxe, de la Méditerranée et de la réussite.
Lieu de prestige, le Rocher est ainsi le siège d'événements sportifs de renommée et d'envergure mondiales. Dans le domaine automobile, outre le mythique Rallye de Monte-Carlo, l'événement majeur est le Grand Prix de Formule 1 qui attire l'attention planétaire : 900 heures de direct, 1,2 milliard de téléspectateurs, 200 000 spectateurs sur place. Dans le secteur maritime, la Principauté accueille des compétitions de première ampleur, à la fois classiques, comme la Monaco Classic Week, et plus modernes comme, en 2013, la Primo Cup. Monaco reste l'une des principales places de l'industrie nautique avec le Monaco Yacht Show. Dans le monde du football, l'AS Monaco, nouvellement de retour en Ligue 1, a été sept fois champion de France et cinq fois vainqueur de la coupe de France. Quant au Monte-Carlo Rolex Masters, il figure dans les dix plus importants tournois de tennis de l'ATP.
L'économie monégasque repose sur une diversification équilibrée. L'Institut monégasque de la statistique et des études économiques révèle ainsi que huit secteurs pèsent entre 6 et 10 % du PIB (activités immobilières ; administration, enseignement, santé et action sociale ; commerce de détail ; commerce de gros ; construction ; hébergement et restauration ; industrie manufacturière, extractive et autre ; information et communication). Deux secteurs se détachent des autres : le secteur des activités scientifiques et techniques (15,9 % du PIB) et les activités financières (16,5 %), devant même le commerce de gros (9,8 %), les activités immobilières (8,3 %) ou l'hébergement et la restauration (8 %).
Monaco est aussi une destination privilégiée pour les investisseurs. À l'opposé des idées reçues, le Rocher n'est pas un paradis off shore mais a développé un modèle on shore. Les bénéfices des personnes physiques et des entreprises exerçant une activité commerciale ou industrielle sont soumis à l'impôt dès lors que plus de 25 % de l'activité est réalisée en dehors de Monaco, incitant ainsi les acteurs économiques à développer leur activité sur place.
Fort de 120 nationalités, Monaco a attiré un vaste réseau bancaire international permettant à une population cosmopolite d'implanter ses entreprises sur le Rocher (la création récente d'un Monaco Welcome & Business Office (MWBO) a pour objet de faciliter les démarches des investisseurs et des particuliers). C'est ainsi que Monaco était, en 2012, le siège de 36 banques émanant des plus grandes institutions de la planète. Le développement de ces activités financières s'effectue dans un cadre contrôlé : dans ces temps troublés où le soupçon pèse lourdement sur la finance internationale, la Principauté a opté pour une stratégie de distinction par la transparence et le sérieux fiscal. Ces dernières années, Monaco a multiplié les accords de coopération interétatique, adopté des textes internes en conformité avec les réglementations internationales et intégré divers organismes de régulation. La Principauté s'est, en outre, dotée d'une administration en charge du renseignement financier pour la lutte contre le blanchiment (le Service d'information et de contrôle sur les circuits financiers, SICCFIN). Ces efforts, qui ont conduit l'OCDE à intégrer Monaco à sa liste « blanche » dès 2009, ont permis de créer un cadre juridique solide et durable reconnu par le Global Forum on Tax Transparency, un organisme dépendant de l'OCDE, qui a confirmé en 2012 le passage de Monaco à la « phase 2 ».
Pariant sur le développement d'une société de confiance, Monaco peut aussi profiter pleinement de la stabilité de son système fiscal et d'un taux de prélèvement global raisonnable, qui sont des atouts considérables pour ce petit territoire. La Principauté n'a, en effet, aucune imposition des revenus du capital et du travail dès lors que l'activité demeure à plus de 75 % monégasque. L'imposition du patrimoine y demeure particulièrement favorable. Le Rocher ne compte ni taxe foncière ni impôt sur la fortune. Le système fiscal monégasque se fonde essentiellement sur les droits de douane (3 % des recettes totales de l'État), une taxation des transactions juridiques (notamment les droits de mutation immobilière, pour un montant total estimé à 104 millions d'euros en 2013), une imposition des bénéfices industriels et commerciaux (qui devrait atteindre 100 millions d'euros cette année), des droits de consommation et, surtout, la TVA (plus de 400 millions d'euros). La fiscalité représente ainsi près des trois quarts des recettes publiques (73 % dans le budget 2013), dont près de 64 % sont fournies par la TVA. Le quart restant provient de divers revenus de l'État, dont la moitié des monopoles publics que la Principauté exploite directement (tabacs, timbres, poste, etc.) ou en les déléguant (Société des Bains de Mer, RMC, etc.). Ce savant équilibre permet à Monaco de financer son fonctionnement public sans nuire à la croissance par une pression fiscale désincitative.
Une saine gestion des finances publiques
Monaco est l'un des rares pays au monde à ne pas avoir de dette publique. Plus qu'un avantage comparatif, c'est une exigence d'indépendance. L'attractivité de Monaco repose, au final, sur des fondamentaux budgétaires sains et une fiscalité stable et avantageuse, répondant aux exigences de transparence internationale.
Avant même le début de la crise, le budget de la Principauté accusait un déficit primaire préoccupant. En 2009, plus de 60 millions d'euros manquaient pour compenser les dépenses. Près de 80 millions en 2010. En 2012, le budget a réalisé à l'inverse un excédent de l'ordre de 4 millions d'euros, et ce malgré près de 20 millions d'euros consacrés au secteur industriel et 40 millions d'euros que la Principauté a décidé de mettre de côté tous les ans pour financer, sur douze ans, son futur hôpital (une innovation de « bon père de famille » qui veut qu'à l'inverse des pratiques des pays endettés on ne dépense pas avant d'avoir mis de côté les fonds nécessaires à l'investissement public - un exemple à méditer !). Ce résultat n'a été permis que grâce à une stratégie de maîtrise des finances publiques particulièrement solide et performante initiée en 2011 sous l'impulsion du Souverain, du ministre d'État, Michel Roger, et du conseiller aux Finances, Marco Piccinini (3), relayé depuis, avec la même exigence, par Jean Castellini.
Sur les cinq dernières années, les dépenses de la Principauté ont baissé en volume : dans le budget réalisé en 2011, elles étaient même inférieures à ce qu'elles étaient en 2008 (en 2012, elles sont revenues au niveau d'avant la crise, mais avec un solde excédentaire). Les dépenses de fonctionnement ont été contenues : elles représentent à peine plus de 50 % du budget monégasque alors qu'en France le cumul des charges similaires (dépenses de personnel, charge des intérêts de la dette et dépenses de fonctionnement) atteint 65 % du budget national. Les dépenses d'intervention (- 1,6 % en 2012) et d'équipement (- 94 millions d'euros sur la seule année 2010) ont également été rationalisées.
Ces efforts ont été engagés sans affecter le Fonds de réserve constitutionnel (FRC) de plus de 4 milliards d'euros (dont la moitié en investissements financiers et l'autre en investissements fonciers), ce qui mérite d'être salué. Il était en effet essentiel de préserver ce fonds, créé par la Constitution de 1962 (4) et nourri, année après année, par ses propres revenus mais aussi par des excédents budgétaires successifs (incitant ainsi à en dégager de nouveaux). Cette cassette de secours, mobilisable en cas de crise d'une particulière gravité, est gage de la sécurité économique et fiscale d'un pays ne pouvant compter, comme d'autres, sur des réserves de pétrole ou de gaz.
Dans le même temps, les recettes ont progressé grâce à l'évolution significativement positive des « produits et revenus du domaine de l'État » : le budget 2013 prévoit ainsi une augmentation de 44 % des revenus tirés des monopoles concédés et de 24 % de ceux provenant du domaine financier. Au final, les recettes fiscales sont relativement stables : le budget 2013 prévoit une augmentation de 2,1 %, alors qu'en 2012 la prévision était de 3,7 %. Monaco a même réussi la performance de baisser certains taux d'imposition comme ceux applicables aux mutations immobilières, qui ont été réduits de 40 % (la recette globale a cependant augmenté par le double effet de la réduction de la taxation, qui a relancé l'activité, et par des moyens plus acérés mis en oeuvre pour lutter contre les tentatives d'évitement).
Monaco a ainsi conjugué l'optimisation des recettes et la maîtrise des dépenses. Cette stratégie gagnante de contrôle des finances publiques lui a permis de préserver ses fondamentaux et de maintenir son dynamisme. Une telle action était essentielle : dans le cas contraire, l'emballement des dépenses publiques aurait conduit de nombreuses personnes ayant fait le « choix de Monaco », ou souhaitant le faire, à anticiper rationnellement le grignotage du fonds de réserve, puis l'augmentation des impôts, voire la création d'un impôt sur le revenu et la remise en cause totale du « modèle ». Il n'y avait, en réalité, pas d'alternative.
Une « politique de confiance »
L'avenir de la Principauté réside dans sa capacité à pleinement comprendre les mécanismes d'incitation économique. Tout dirigeant politique devrait sans cesse se demander si les normes qu'il déploie ont bien pour finalité - et pour effet réel - de bâtir un environnement institutionnel incitant l'action humaine à adopter, librement et spontanément, les « bons comportements », ceux qui sont les plus efficaces, les plus pertinents, les plus producteurs de richesses et de bien-être. Les analyses économiques sur l'origine de la richesse des nations sont, à ce sujet, incroyablement homogènes : c'est la qualité des institutions, au sens d'environnement légal, fiscal et budgétaire, qui détermine la performance et l'attractivité économiques. Cela inclut la garantie des droits de propriété et du droit des contrats, la souplesse du droit du travail, les faibles taux d'imposition, la maîtrise réelle des dépenses publiques, la capacité à éviter ou à limiter l'endettement public, la sécurité dans les rues et la stabilité des règles juridiques dans le temps. Toute économie répondant à ces critères possède une capacité importante de résilience aux crises.
Ce postulat permet d'opposer deux stratégies : la « politique active » et la « politique passive ». Pour cette dernière, que l'on pourrait également qualifier de « politique de confiance », le rôle du politique consiste à offrir le meilleur contexte institutionnel au déploiement de l'activité économique et financière, et rien de plus. Le politique n'a pas à définir le contenu de cette activité ; c'est aux acteurs privés agissant librement et responsables de leur choix de le faire. Cette responsabilité est au coeur d'une éthique vertueuse de la liberté et d'une « société de confiance » tournée vers la juste récompense du travail et de l'innovation. La « politique active » ou « politique dirigiste de défiance », à l'inverse, alloue elle-même a priori les ressources à des usages qu'elle trouve pertinents. C'est une politique excessivement interventionniste. Elle mène une forme de planification indicative qui inspire, à des degrés divers, les pays de l'OCDE. Les tenants de la « politique de confiance » préfèrent à ce micro-management par des politiques qui ont, par nature, un agenda et des intérêts électoraux en partie divergents, la capacité à identifier objectivement et clairement les domaines dans lesquels l'environnement institutionnel ne fait pas jeu égal avec ce qu'il y a de mieux dans le monde.
Cette opposition théorique doit sans cesse demeurer dans l'esprit des dirigeants monégasques. Bien entendu, le réalisme impose un certain interventionnisme, ne serait-ce qu'en termes d'infrastructures. Le projet d'extension en mer de l'Anse du Portier, qui témoigne d'une confiance résolue dans l'avenir, en fournit un exemple précieux en alliant la volonté politique avec la capacité à en confier la mise en oeuvre au secteur privé. L'intervention politique doit cependant, en tous les cas, tendre vers l'optimisation des normes plutôt que de chercher à identifier, par le haut, les secteurs dans lesquels investir.
C'est ainsi que, par exemple, Monaco, qui possède tous les atouts pour devenir une plateforme de référence de l'arbitrage international, doit s'inspirer des grandes places mondiales non pour les copier mais pour faire encore mieux. Quant aux secteurs de croissance, avant d'en trouver d'autres, l'un des premiers axes de développement du Rocher consiste sans aucun doute à faire monter en gamme ceux qui ont, ces dernières décennies, naturellement émergé : la mer, son premier trésor ; les services de pointe ; la capacité hôtelière et de loisirs. La Société des Bains de Mer (SBM), l'acteur majeur du tourisme monégasque, fort d'un patrimoine immobilier conséquent, affronte depuis plusieurs années des pertes nettes importantes (51,4 millions d'euros pour l'exercice 2012-2013 et 33,2 millions pour l'exercice précédent). Elle doit pleinement se ressaisir. La SBM ne peut, en effet, plus se permettre de supporter une masse salariale décorrélée des besoins réels et des pratiques de la concurrence. Elle doit rénover certains hôtels pour rivaliser avec une concurrence accrue à travers le monde (la rénovation de l'Hôtel de Paris, qui a pour ambition d'en faire l'un des plus beaux palaces du monde, participe ainsi d'une bonne stratégie) et partir à la conquête de nouvelles clientèles en Asie et en Amérique du Nord et du Sud. En matière de financement, elle devra sans doute être plus réactive dans la capacité de céder certains actifs et envisager éventuellement l'ouverture mesurée et savamment mûrie du capital. Elle devra aussi mettre en oeuvre une stratégie de marque et, par exemple, implanter des palaces et des casinos portant le drapeau monégasque dans quelques endroits clés dans le monde, élargissant ainsi l'origine de ses recettes futures et créant, de cette manière, des vitrines physiques marquantes invitant à découvrir la Principauté.
Monaco a également très certainement intérêt à continuer à miser sur un secteur clé, la santé, qui passera demain, outre ce futur hôpital ultra-moderne qui drainera une « patientelle » dépassant largement les frontières de Monaco, par la pleine maîtrise du séquençage intégral de l'ADN et le mix à inventer entre la géno-médecine et l'exploitation informatique de milliards d'informations que nous allons bientôt tous détenir sur nous-mêmes.
La progression dans les classements internationaux de l'International University of Monaco doit enfin se prolonger. Celle-ci ne doit pas manquer le virage offert par les MOOCs (Massive Open Online Courses), cette révolution de l'enseignement en ligne. C'est, en effet, un marché de 200 milliards de dollars à l'horizon 2020 qui ne nécessite pas, en raison de sa virtualité, de nombreux mètres carrés pour se déployer. Ces MOOCs permettront à des professeurs de talent de voir leurs cours suivis par des centaines de milliers d'étudiants à travers le monde. De la stratégie de recrutement et de publication actuelle dépend l'avenir d'un rayonnement potentiellement immense de Monaco et de ses pôles de recherche et d'enseignement. La capacité d'innovation, première arme dans la conquête de nouveaux marchés et de nouveaux clients, doit être tout autant présente dans l'invention de nouveaux produits que dans la réinvention des techniques de circulation de l'information dans l'entreprise, la simplification administrative, l'internationalisation et l'uniformisation des procédures d'accueil, la responsabilisation à tous les étages et l'amélioration continue du management et des ressources humaines.
À plus long terme, il sera peut-être envisagé, un jour, pour régler le problème de place, de louer sur une très longue durée, dans des conditions plus pacifiques que Hong Kong pour les Anglais, une île en Méditerranée ou dans l'océan Pacifique afin d'y créer « Monaco II ». Une île qui aurait les attributs de Monaco, serait gérée par la famille princière, et attirerait les talents du monde en bénéficiant de la marque et de la sécurité du « modèle monégasque ». L'innovation n'a pas de limite.
Paul Romer, le célèbre économiste passé par Stanford avant de rejoindre l'Université de New York, a démontré et analysé la puissance des Charter Cities en se fondant sur une analyse fine de Singapour et de Hong Kong. Il aurait pu, tout autant, s'intéresser à Monaco. Il y aurait vu combien la stabilité institutionnelle de la Principauté, inscrite dans l'histoire et dans un régime constitutionnel particulièrement solide, est sa première force. Elle produit la sécurité nécessaire à la pérennité d'un pays et à son épanouissement économique et culturel. La rigueur budgétaire et la stabilité de prélèvements fiscaux attractifs constituent une incitation au travail et à l'effort. Elles contribuent au développement de l'emploi non seulement au sein de l'État monégasque, mais aussi au bénéfice des régions environnantes et, notamment, de la France (en un peu plus de quinze ans, ce sont 20 000 emplois qui ont été créés à Monaco, pour atteindre 50 000 actifs au total, parmi lesquels 75 % vivent et participent, par leurs impôts et leur consommation, à l'économie de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur et de la Ligurie).
Monaco a bien évidemment quelques défis clés à relever : la reprise en main de la SBM pour qu'elle revienne, au moyen d'une gestion plus conforme aux critères internationaux, au sommet d'une compétition mondiale qui n'a cessé d'être plus exigeante dans ces domaines ; la dynamisation d'un secteur industriel qui saura spontanément saisir les opportunités offertes par le déploiement accéléré des technologies NBIC ; la montée en gamme toujours plus importante de ses activités actuelles et de sa capacité de formation de haut niveau ; la lutte contre certaines idées reçues tenaces ; et une capacité toujours accrue d'innovation et de réactivité aux opportunités. Mais il est clair que la Principauté peut se fonder sur des piliers puissants et vertueux : la sécurité dans les institutions, dans les rues, dans le droit, dans la politique fiscale et budgétaire, la capacité de créer et d'agir sont les recettes bien présentes du succès monégasque. Un modèle solide promis à un bel avenir dès lors que ces fondamentaux continueront à être respectés et que le développement d'une « politique de confiance » demeurera au coeur des priorités de son gouvernement.
Les données du graphique, en milliers d'euros, sont issues de la publication de l'IMSEE, Monaco en chiffres, édition 2013, à l'exception des chiffres de l'année 2013, issus du budget primitif pour 2013 (Conseil national de la Principauté de Monaco).
Notes :
(1) Sauf exception mentionnée, les chiffres de cet article sont issus des publications de l'Institut monégasque de la statistique et des études économiques (IMSEE) et principalement les suivantes : Bulletin de l'économie, 4e trimestre 2012 ; PIB (données 2011, publication 2012) ; commerce extérieur 2011 (données 2011, publication 2012) ; industrie 2011 (données 2011, publication 2012). Les statistiques budgétaires proviennent de la publication Monaco en chiffres, édition 2013 publiée par l'IMSEE ou des budgets rectificatifs (pour les années 2006 à 2012) et primitif (pour l'année 2013) publiés sur le site internet du Conseil national de la Principauté de Monaco.
(2) Dont l'auteur de ces lignes est membre.
(3) C'est Marco Piccinini qui inventa la formule « 00+2 » pour résumer la philosophie budgétaire du Rocher : aucune dette souveraine, pas de déficit budgétaire et la ferme volonté de constituer chaque année un excédent et de détenir au moins deux années de budget en réserve liquide. Elle avait été saluée par un ministre de l'Économie de l'une des plus grandes puissances économiques occidentales.
(4) Article 41 de la Constitution monégasque du 17 décembre 1962.