Politique Internationale - La Revue n°142 - HIVER - 2014

sommaire du n° 142
LES CINQ SAGES DE MADAME MERKEL
Entretien avec Peter BOFINGER
Économiste. Membre du Conseil allemand des experts économiques.
conduit par
Jean-Paul Picaper
Responsable du bureau allemand de Politique Internationale. Professeur de sciences politiques à Berl
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Jean-Paul Picaper - Monsieur le professeur, vous faites partie du Conseil des experts qui aide le gouvernement allemand à élaborer sa politique économique et financière. Mme Merkel suit-elle vos conseils ?

Peter Bofinger - Je le crois. Si tel n'était pas le cas, nous ne nous imposerions pas tout ce travail et nous ne nous engagerions pas au service du gouvernement. Mais il y a des moments où l'on suit plus nos avis que d'autres. Cela dépend. Outre les sphères dirigeantes, le Conseil des experts a également une grande influence sur l'opinion allemande.

J.-P. P. - Êtes-vous content de la chancelière ?

P. B. - Tout ce que je peux vous dire, c'est que, au cours de la période difficile que nous venons de traverser, elle a fait du bon boulot. Elle a créé les conditions nécessaires pour que l'Allemagne s'en tire bien et que la zone euro soit stabilisée. Un bémol cependant : j'aurais souhaité que, dans cette crise, on adoptât une attitude plus offensive et qu'on n'imposât pas des programmes d'austérité aussi extrêmes aux pays en difficulté. On leur a infligé une overdose d'austérité. Or une overdose est en économie aussi nocive qu'en médecine. Je pense que les choses iraient mieux, aujourd'hui, si l'on s'en était abstenu.

J.-P. P. - Dans quelle mesure cette bonne santé économique de l'Allemagne a-t-elle contribué au récent succès électoral de la chancelière ?

P. B. - À coup sûr, ces bons résultats ont joué un rôle. Ce qui m'étonne, c'est que le parti libéral FDP n'en ait pas bénéficié. Il était au gouvernement. L'économie va bien. Et, pourtant, les électeurs n'en ont pas tenu compte. C'est étrange.

J.-P. P. - Il est probable que le parti anti-euro AfD a mordu sur l'électorat du FDP, l'empêchant ainsi d'atteindre la barre des 5 % (5)...

P. B. - C'est vrai, l'AfD a pris énormément de voix au FDP. Un vrai acte de cannibalisme. De nombreux conservateurs qui votaient autrefois FDP se sont reportés sur ce nouveau parti. Ce n'est pas la seule cause de l'échec du FDP, mais cela y a contribué à coup sûr.

J.-P. P. - Au cours des négociations pour la formation du nouveau gouvernement, Mme Merkel a fait savoir qu'elle accepterait d'instaurer en Allemagne un salaire minimum garanti, décision très remarquée en France. N'est-ce pas une entorse à la doctrine libérale allemande selon laquelle l'État n'a pas à intervenir dans la fixation des prix et des salaires ?

P. B. - Pas du tout. En optant pour un salaire minimum, l'Allemagne ne fait que s'aligner sur les autres nations industrialisées. Elle faisait jusque-là figure d'exception. Voyez les États-Unis et la Grande-Bretagne, qui sont les représentants les plus éminents de l'économie libérale : ils appliquent le salaire minimum. Ce salaire de base existe dans tous les pays civilisés, qu'ils soient sociaux-démocrates ou néo-libéraux. Au demeurant, ce salaire minimum ne sera pas fixé chez nous par le gouvernement mais par une commission composée de représentants des syndicats et du patronat, comme cela se fait en Grande-Bretagne dans le cadre de la « low pay commission ».

J.-P. P. - À l'époque où elle était ministre des Finances, la présidente du Fonds monétaire international Christine Lagarde avait dénoncé le « dumping salarial » allemand. Avait-elle raison ?

P. B. - Pour la période 2005-2007, la critique était justifiée. Nous avions procédé à un gel des salaires afin de sortir de la récession dans laquelle l'Allemagne avait plongé vers 2002-2004. Mais, depuis 2007, les salaires et le pouvoir d'achat se sont nettement améliorés.

J.-P. P. - L'économie allemande est restée concurrentielle malgré un euro fort. Au final, la monnaie unique n'a-t-elle pas avantagé l'Allemagne au détriment de ses partenaires de l'Union économique et monétaire ?

P. B. - L'euro n'est fort que depuis une date récente. Avant cela, et depuis sa mise en circulation en 2002 (6), son taux variait. Il était tantôt fort, tantôt faible. Notre économie a évolué, elle aussi, en matière de compétitivité. Le problème tient à ce que l'euro s'est nettement renchéri au cours des douze derniers mois. Cette ascension de la monnaie unique sape les efforts des pays qui cherchaient à rester globalement compétitifs en recourant à des baisses minimales des salaires. Là est aujourd'hui le problème.

J.-P. P. - Autrefois, c'étaient les dévaluations qui servaient d'amortisseurs ; à présent, ce sont les salaires et les prestations sociales. Je reviens donc à ma question : la bonne santé de l'économie allemande ne s'est-elle pas construite au détriment du reste de l'Europe ?

P. B. - Non, ce serait méconnaître les faits. L'économie allemande a, au fond, toujours été très puissante. On avait un peu perdu de vue cette réalité parce que la réunification nous a imposé un énorme effort d'adaptation.
À la base, notre prospérité résulte de notre modèle d'entreprises. Celui-ci se caractérise par l'existence de très nombreuses PME extrêmement flexibles qui ne dépendent pas des marchés internationaux des capitaux. De ce fait, nous évoluons dans un environnement stable et durable. Ces petites et moyennes entreprises sont le reflet d'une très ancienne tradition industrielle.

J.-P. P. - Voulez-vous dire que ces PME empruntent auprès des caisses d'épargne et des banques régionales ou nationales sans recourir aux marchés internationaux ?

P. B. - Absolument, et c'est sur ce socle que repose leur solidité. Autre élément important : elles financent la majorité de leurs investissements en puisant dans leurs propres bénéfices.

J.-P. P. - En France, un quart des jeunes sont au chômage alors qu'en Allemagne ils trouvent presque tous rapidement un emploi. À quoi attribuez-vous cette différence ?

P. B. - Ce décalage tient évidemment à la démographie. Nous ne faisons presque plus d'enfants et, de ce fait, il y a beaucoup moins de jeunes qui arrivent sur le marché du travail allemand. Il en va autrement en France où un grand nombre de jeunes cherchent un emploi.

J.-P. P. - Les problèmes auxquels fait face l'économie française sont-ils dus aux erreurs du gouvernement actuel ?

P. B. - Je préfère vous répondre que l'état de l'économie française n'est peut-être pas aussi mauvais que vous l'affirmez. La France ne devrait pas s'inspirer de l'Allemagne où l'autodénigrement fait recette. Au cours des dernières années, la croissance a été aussi bonne en France qu'au Royaume-Uni. La France n'est pas en plus mauvaise posture que son voisin britannique qui s'est pourtant lancé dans des déficits gigantesques et qui a dévalué sa monnaie. Vous n'avez donc aucune raison de succomber à une déprime collective. En 2002-2003, nous aussi en Allemagne sommes passés par une phase au cours de laquelle nous n'avons pas arrêté de broyer du noir. Quand vous vous flagellez vous-même, le reste du monde a de vous une mauvaise opinion. C'est ce qui arrive à la France aujourd'hui.

J.-P. P. - Dois-je déduire de vos propos que les pays hors zone euro ne se portent pas mieux que les autres ?

P. B. - Exactement. On répète sans cesse à la France qu'elle doit procéder à des réformes structurelles pour améliorer sa situation. Mais regardez les Anglais : ils ont tout dérégulé et tout libéralisé et ils ne se portent pas mieux pour autant. La France ferait bien mieux de se comparer à la Grande-Bretagne plutôt qu'à l'Allemagne. Vous connaissez la parabole du verre à moitié plein ou à moitié vide...

J.-P. P. - La Commission de Bruxelles a critiqué, en novembre dernier, les énormes excédents commerciaux de l'Allemagne. Celle-ci ne devrait-elle pas redistribuer à ses partenaires européens ces excédents qu'elle a acquis en partie à leurs dépens ?

P. B. - Celui qui vend beaucoup à l'étranger et qui y achète peu freine, en effet, le développement de tous. Nous venons de traverser une phase de stagnation de la demande intérieure. L'Allemagne étant le pays le plus puissant de la zone euro, cette conjoncture n'a pas permis de donner une impulsion positive à la croissance européenne. Nous devons donc restituer une partie de ces excédents non pas en les redistribuant, mais sous forme d'achats supplémentaires à nos partenaires européens avec lesquels, je vous le rappelle, nous réalisons déjà une bonne part de nos échanges.

J.-P. P. - La zone euro connaît une croissance faible depuis des années. Sommes-nous véritablement en présence d'une crise de l'euro, comme l'affirment les eurosceptiques ?

P. B. - Il s'agit bel et bien d'une crise de l'euro et nous n'en sommes pas encore sortis. La raison en est que ce système de monnaie unique a une architecture instable. Nous avons une politique monétaire commune, mais dix-sept politiques fiscales (7). C'est un facteur de déstabilisation, vous en conviendrez. De ce fait, certains États membres peuvent devenir insolvables et ébranler l'ensemble de l'édifice. Le résultat, ce sont les attaques contre l'euro auxquelles nous avons dû faire face.

J.-P. P. - Que peut-on faire pour se prémunir contre ce risque de déstabilisation ? Faut-il créer un Fonds monétaire européen ? Rendre aux banques centrales nationales la possibilité de racheter les dettes souveraines ?

P. B. - Je ne suis pas sûr qu'il faille redonner aux banques centrales les pouvoirs dont elles disposaient avant l'euro. En revanche, je me demande effectivement si nous ne devrions pas mettre en place, à moyen terme, un système d'obligations européennes. Tous les États membres en seraient solidairement responsables.

J.-P. P. - À quelles conditions ?

P. B. - Nous ne surmonterons durablement cette crise de l'euro qu'en bâtissant une architecture stable fondée sur des transferts de souveraineté nationale vers l'échelon européen. C'est là le préalable indispensable. Les États devraient être prêts à accepter, le cas échéant, des interventions des institutions européennes. En compensation, ils auraient la possibilité de se faire financer par des obligations communautaires.
Je sais bien que ce serait difficile à avaler pour la France. Mais les hommes politiques français devraient se poser la question suivante : « Sommes-nous encore souverains sur le plan fiscal ? » La réponse est que, en l'état actuel des choses, cette souveraineté fiscale est déjà largement entamée. Alors pourquoi faire tant de manières ?

J.-P. P. - Vous parlez de bâtir une architecture européenne plus solide. Qu'entendez-vous par là ?

P. B. - Mon modèle est parfaitement clair. Nous devons, comme je l'ai indiqué, essayer de renforcer le niveau européen. Il faut élargir les pouvoirs du Parlement européen et instituer un ministère européen des Finances qui serait élu et légitimé par la représentation populaire. Dans un second temps, nous pourrons créer un Trésor européen qui émettra des euro-obligations.

J.-P. P. - Hans Olaf Henkel, l'ancien président du patronat allemand, recommande une partition de la zone euro. Il imagine une zone euro nord, constituée autour d'un « euro plus » (le mark) et une zone euro sud, organisée autour d'un « euro moins » (le franc)...

P. B. - Si certains pays se retirent, c'est la fin de la zone euro. Les gens comme Henkel n'ont pas le courage d'avouer ouvertement qu'ils veulent revenir au mark. Alors ils le disent sans le dire. Dans la pratique, cela revient au même. Supposez que l'Italie et l'Espagne quittent la zone euro. Automatiquement, les Français se poseraient la question de leur maintien ou non dans l'Union monétaire. On assisterait à une gigantesque fuite de capitaux français en direction de l'Allemagne et tout le système s'effondrerait.

J.-P. P. - On pourrait faire une zone euro à deux, l'Allemagne et la France...

P. B. - Les médias se déchaîneraient. Je vois déjà les titres des journaux : « La France est moins forte que l'Allemagne » ; « L'Allemagne a déclenché cette catastrophe » ; « Nous ne serons pas à la hauteur », et ainsi de suite. Dès que les Espagnols verraient leurs comptes convertis en pesetas et ceux des Italiens libellés à nouveau en lires, alors, pris de panique, les épargnants français mettraient leur argent en sûreté en le transférant en Allemagne. Ce qui entraînerait la faillite de la zone euro et la ruine des pays membres. L'Union monétaire, c'est tout ou rien. Il faut stabiliser l'ensemble du système. Si l'on s'y refuse, il faut être conséquent et revenir aux monnaies nationales avec tout ce que cela implique.

J.-P. P. - L'euro est devenu la deuxième monnaie de réserve mondiale derrière le dollar. Comment voyez-vous l'avenir du Système monétaire international (SMI) ?

P. B. - Le SMI visait à mettre un terme à l'anarchie monétaire qui prévalait à cette époque. Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, on avait pris un très bon départ en décidant de réguler les relations monétaires entre les pays. Le Fonds monétaire international a été conçu pour empêcher les États de transformer les taux en armes commerciales dans le bras de fer économique qui les opposait les uns aux autres. La leçon des années 1930 avait été retenue. C'est ce qu'on a appelé le système de Bretton Woods. Depuis, tout a volé en éclats, et chaque pays peut manipuler ses taux de change comme il l'entend. D'où le débat que nous connaissons actuellement à propos des guerres monétaires. Nous n'en sortirions que si les États avaient le courage de recréer un système global comparable à celui qui avait été mis en place en 1944. Mais je n'y crois guère. Il est probable que l'anarchie se maintiendra et que la loi du plus fort continuera à régner. Ou plutôt la loi de celui qui aura le moins de scrupules...

J.-P. P. - Que pensez-vous des négociations qui se sont engagées depuis l'été dernier sous l'égide de la Commission de Bruxelles en vue de la création d'une zone transatlantique de libre-échange ?

P. B. - C'est une bonne chose, mais la difficulté majeure tient moins aux droits de douane, qui sont très faibles, qu'aux obstacles matériels ou normatifs à la liberté de circulation des biens et services. Rappelez-vous la façon dont ont été fixées les règles pour les clignotants et les pare-chocs de voitures : tout a été fait pour qu'ils ne puissent pas être exportés dans tel ou tel État ou région (8). Pour instaurer une véritable liberté des échanges, il faudra donc harmoniser les réglementations nationales.

J.-P. P. - La création de cette zone transatlantique ne risque-t-elle pas d'accroître la dépendance de l'Europe envers les États-Unis ?

P. B. - Je ne vois pas de problème de dépendance. Lorsqu'on libère les échanges, on est dans une situation de donnant-donnant. L'Europe a suffisamment confiance en elle pour s'affirmer et rester elle-même. L'Amérique est déjà le principal partenaire commercial de l'Allemagne et de la France. Nous ne devons pas en avoir peur.
Notes :
(1) Voir notre interview de Theo Waigel : « Crise de l'euro ou crise de la dette ? », Politique Internationale, no 139, printemps 2013.
(2) On se souvient que la chancelière Merkel a décidé de fermer toutes les centrales nucléaires allemandes d'ici à 2022. Son objectif était d'ouvrir la porte à une éventuelle coalition gouvernementale avec les Verts. Mais les experts pensent que l'Allemagne devra faire face, vers 2020, à une pénurie d'énergie.
(3) Créé le 7 septembre 2012 par Mario Draghi, l'OMT (Outright Monetary Transactions) autorise la Banque centrale européenne à racheter les obligations d'États en péril financier. L'OMT est considéré comme un « rempart efficace contre les risques extrêmes dans la zone euro ». Cette entorse aux statuts de la BCE à laquelle il est interdit d'aider directement les États membres avait provoqué des protestations en Allemagne, notamment de la part de Jürgen Stark, démissionnaire du « board » de la BCE, ainsi que du président de la Bundesbank Jens Weidmann. Mais l'OMT a permis d'éviter des désastres et a maintenu les taux sur les marchés à des niveaux supportables. La BCE a comblé ainsi dans l'urgence une lacune institutionnelle, à savoir l'absence d'un Fonds monétaire européen et celle d'une Union bancaire faisant office d'assurance mutuelle et d'autocontrôle des banques.
(4) Le Mécanisme européen de stabilité (MES en français, ESM en allemand) lui a succédé par décision du Conseil européen des 16 et 17 décembre 2010. Voté par le Parlement européen le 23 mars 2011, le MES s'inscrit dans le cadre du Pacte budgétaire européen. Il a remplacé le Fonds européen de stabilité financière (FESF, en allemand EFSF), institué en pleine crise grecque, en mai 2010. Le MES est présidé, comme le FESF, par l'Allemand Klaus Regling, social-démocrate (SPD), ancien haut fonctionnaire des finances allemandes, ancien directeur de banques publiques internationales, ancien gouverneur de la BERD et ancien membre du directoire de la Banque européenne d'investissement (BEI). Le MES a pour vocation d'aider les États en difficulté et les banques privées en contribuant à réduire les taux d'intérêt. Disposant au départ d'un pare-feu de 500 milliards d'euros dans le cadre d'un fonds commun de créances, il peut « lever » jusqu'à 2 000 milliards d'euros sur le marché des capitaux. Les pays secourus doivent, en contrepartie, remplir des obligations sévères en matière budgétaire et bancaire. Alors que le FESF n'était qu'un « fonds de créances » émanant de la Banque européenne d'investissement, le MES, lui, est une vraie institution européenne. En cas de difficulté, ce sont les États associés au MES qui sont financièrement responsables. Ce ne serait pas le cas d'un Fonds monétaire européen dont le MES est, en fait, la préfiguration. Dans l'interview, le professeur Bofinger fait allusion à un futur « Trésor » européen, c'est-à-dire en réalité à un Fonds monétaire européen.
(5) Le petit parti libéral FDP détenait, entre autres, le ministère des Affaires étrangères (Guido Westerwelle) et le ministère de l'Économie (Philip Rössler). Son score a été de 4,8 % aux législatives du 22 septembre 2013, ce qui l'a maintenu, pour la première fois depuis la création de la RFA, au-dessous de la barre éliminatoire. La raison de son insuccès ne tient pas uniquement à la concurrence de l'AfD, mais aussi à sa mauvaise performance en ex-RDA (il y a obtenu 2,5 % des voix contre 5,5 % en Allemagne de l'Ouest). Au total, il ne lui a manqué que 104 000 voix. L'AfD, nouveau parti anti-euro avec des penchants nationalistes, partiellement financé par les milieux économiques allemands, a obtenu 4,7% des voix aux législatives.
(6) Utilisée dans les circuits bancaires depuis 1999, puis mise en circulation sous forme de billets et de pièces le 1er janvier 2002, la monnaie unique européenne, à laquelle ont adhéré 18 pays sur les 28 États membres de l'Union européenne, avait été créée par le Traité de Maastricht de 1992, entré en vigueur en 1993.
(7) Il existe pourtant trois pactes européens dont un pacte fiscal : le Pacte de stabilité et de croissance (PSC) de juin 1997 qui a défini les critères de stabilité par rapport au PIB de chaque pays ; le Pacte pour l'euro de mars 2011 qui vise au soutien de l'euro ; et enfin le Pacte budgétaire de décembre 2012 que les Allemands ont baptisé Pacte fiscal. Ce dernier pacte a instauré, notamment, la « règle d'or » de la stabilité budgétaire que les Allemands appellent le « frein à la dépense ». Ces trois accords ont été adoptés par le Conseil européen, approuvés par le Parlement européen et ratifiés par les Parlements nationaux des États membres. On peut dire que le pacte fiscal avance à tout petits pas et que la politique française de « matraquage fiscal » est considérée à Bruxelles et à Berlin comme un obstacle à la croissance.
(8) L'effort d'unification des normes de fabrication des automobiles est déjà en cours. Autrefois, les ventes de voitures étaient limitées à un seul pays ou à des pays voisins. Entre-temps l'automobile est devenue un produit mondial. Or les pièces sont fabriquées dans de nombreux pays. Il faut donc fixer des normes internationales afin d'unifier le commerce et l'usage des voitures. Des normes qui tiennent compte, aussi, des codes de la route et des règles en vigueur dans les pays clients en matière de sécurité, de maintenance et de réparation. Il existe, en particulier, la norme ISO TS 16949 (antérieurement norme ISO 9001) qui définit la démarche qualité dans l'automobile. Les équipementiers des différents pays qui travaillent avec un constructeur doivent respecter cette norme.