Politique Internationale - La Revue n°146 - HIVER - 2015

sommaire du n° 146
POUR UNE GEOPOLITIQUE DE LA FINANCE
Article de Arnaud ODIER
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Arnaud Odier*

* Arnaud Odier travaille, à Genève, pour la filiale suisse d'un grand groupe bancaire français.

Pour une géopolitique de la finance

Il n'est pas étonnant que les banquiers aient mauvaise presse. Malgré une surabondance d'informations, le secteur financier demeure largement méconnu. L'opinion publique et ceux qui la façonnent ignorent - ou, dans bien des cas, feignent d'ignorer - les règles qui régissent son fonctionnement, les principes qui le guident et sa véritable utilité économique.

Loin de combattre ce malentendu, les principaux responsables du monde financier semblent eux-mêmes s'y complaire. L'actuel CEO de Goldman Sachs, Lloyd Blankfein, n'a jamais vraiment démenti la citation qui lui a été attribuée par le Times en novembre 2009, selon laquelle un banquier est là pour accomplir le « travail de Dieu ». Lorsque la provocation ou l'inconscience atteignent de tels sommets, l'affaire est entendue : surpayés, cupides et sans scrupules, les banquiers ne vaudraient pas mieux que leur caricature. Leur activité, à la fois mal comprise et décriée, apparaît purement parasitaire aux yeux du grand public. Il est dès lors facile, pour les décideurs politiques, de désigner la finance comme une « ennemie » qu'il convient de dompter ou, du moins, de réglementer très sévèrement.

Le « travail de Dieu »

On peut se demander pourquoi les représentants du secteur financier se préoccupent si peu de corriger cette désastreuse image. Leur négligence paraît d'autant plus incompréhensible que la connaissance et la maîtrise des risques de toute nature constituent la base de leur métier. Récemment interrogé sur le succès de Goldman Sachs, Lloyd Blankfein en révélait le ressort essentiel : la « paranoïa » (1). Comment expliquer que cette paranoïa s'accommode si bien de l'hostilité unanime des gouvernants, des médias et des citoyens ? La réponse est à chercher dans une analyse géopolitique de la finance et des évolutions qu'elle subit depuis la crise de 2008.

C'est la nature même des rapports entre les États et le monde de la finance qui, depuis lors, se modifie sous nos yeux. L'euphorie de la fin des années 1990 avait conduit de nombreux commentateurs à annoncer l'effacement de l'autorité politique face au pouvoir transnational des grandes entreprises et des marchés. La faillite ou la quasi-faillite en 2008 d'institutions financières majeures, en particulier aux États-Unis, a changé brutalement la donne. L'intervention des pouvoirs publics pour empêcher l'effondrement du secteur bancaire a souvent été perçue comme le signe d'une victoire du politique sur la finance. Aux yeux du plus grand nombre, ce retournement de situation serait désormais définitivement acquis : la tendance actuelle au renforcement de la régulation financière serait la preuve de l'influence retrouvée des États.

Dans les mois qui ont suivi la mise en place des programmes gouvernementaux de sauvetage des banques, les discours des dirigeants européens et américains se sont largement fait l'écho de cette certitude. Elle paraît cependant bien illusoire. Supposer que les États ont repris la main à la faveur de la crise financière, c'est refuser de voir que les équilibres entre le monde politique et le monde financier se sont radicalement transformés durant les quinze dernières années. S'ils veulent en tirer le meilleur parti, les États ont tout intérêt à prendre l'exacte mesure de ces changements : au-delà d'impacts économiques considérables, une mauvaise appréciation des nouveaux enjeux financiers viendrait affaiblir leur influence sur la scène internationale.

Un modèle obsolète : l'État prédateur et justicier

La vision qui semble encore prévaloir parmi les décideurs publics en Europe et aux États-Unis apparaît largement obsolète. Ce modèle est l'héritage d'une histoire qui remonte aux origines de la finance moderne. La sphère politique et la sphère financière s'y trouvent, à l'échelle de chaque nation, dans une relation de mutuelle dépendance. Les banques bénéficient de la bienveillance du gouvernement pour conduire leurs affaires ; en retour, elles financent les politiques publiques et le développement de l'économie. Cet équilibre peut, à chaque instant, être rompu par une décision arbitraire du législateur. En ce sens, l'État demeure dans une position de force et tire avantage, sans contraintes excessives, de la prospérité du secteur financier.

Dans ce modèle traditionnel, les institutions financières constituent des auxiliaires particulièrement efficaces pour le pouvoir politique. L'expansion de l'Empire britannique est ainsi allée de pair avec celle de la City. De même, la conquête coloniale menée sous l'impulsion de la Compagnie des Indes, l'armement de l'Allemagne wilhelmienne ou l'affirmation du rôle d'arbitre joué par les États-Unis en Europe au lendemain des deux conflits mondiaux n'auraient pas été envisageables sans le secours des banques.

Sur le long terme, ces périodes de coopération entre pouvoir politique et monde de la finance apparaissent toutefois comme des exceptions. À l'égard des institutions financières soumises à leur autorité, les États ont toujours exercé un rôle de contrôle, de manipulation, voire de prédation. Impécunieux par nature, les gouvernements affectionnent les moyens les plus expéditifs pour équilibrer leur budget. Ainsi que l'ont démontré Carmen Reinhart et Kenneth Rogoff (2), l'histoire économique de l'Occident est une longue suite de banqueroutes frauduleuses, de nationalisations non négociées et de spoliations brutales masquées sous les dehors de la légalité. Il serait toutefois erroné de dépeindre les plus anciens financiers de l'histoire européenne comme des victimes consentantes et désarmées de l'arbitraire politique. C'est, au contraire, la pression de l'État qui semble avoir été le moteur de l'innovation financière. Dans L'Esprit des lois, Montesquieu explique les premiers développements du capitalisme moderne par la volonté d'échapper à l'oppression :

 « Cependant, on vit le commerce sortir du sein de la vexation et du désespoir. Les Juifs, proscrits tour à tour de chaque pays, trouvèrent le moyen de sauver leurs effets. (...) Ils inventèrent les lettres de change ; et, par ce moyen, le commerce put éluder la violence et se maintenir partout, le négociant le plus riche n'ayant que des biens invisibles qui pouvaient être envoyés partout et ne laissaient de trace nulle part. (...) Ainsi nous devons à l'avarice des princes l'établissement d'une chose qui le met en quelque façon hors de leur pouvoir » (3).

Le rapport de forces entre le monde politique et celui de la finance se trouve inversé. Ce sont les victimes de la persécution qui ont contraint les gouvernements européens à garantir plutôt qu'à rançonner la propriété privée, jetant ainsi les fondements de l'État de droit. De prédateur, le pouvoir s'est donc fait justicier ou, pour employer les termes de la théorie économique, instance régulatrice chargée de produire et de préserver des biens publics.

Apaisement en Europe, conflit aux États-Unis

Une telle évolution n'exclut ni les retours en arrière ni les coups de force du pouvoir politique. Elle semble toutefois quasiment irréversible : on a vu les difficultés rencontrées en mars 2013 lorsqu'il a été question de ponctionner les avoirs détenus dans les banques chypriotes, ou les débats suscités par le nouveau mécanisme européen de bail-in qui oblige les actionnaires et les créanciers obligataires à renflouer les établissements financiers. Il faudrait que les problèmes budgétaires des gouvernements atteignent une intensité jamais vue pour que le recours à des mesures de prédation pure et simple paraisse de nouveau envisageable.

Seuls les États-Unis semblent encore en mesure d'imposer avec succès des contraintes réellement arbitraires au secteur financier. Depuis 2008, le gouvernement américain a d'ailleurs largement profité de cet avantage en sanctionnant sévèrement les établissements les plus directement impliqués dans le déclenchement de la crise. Cinq des plus grandes banques américaines (Wells Fargo, JPMorgan Chase, Citigroup, Bank of America, Ally Financial) ont solidairement négocié une pénalité de 25 milliards de dollars pour mettre fin, en février 2012, aux poursuites engagées pour des saisies immobilières abusives. Il a fallu de nouveau 13 milliards de dollars, versés en novembre 2013, pour que JPMorgan Chase, première banque américaine en termes d'actifs, puisse solder les litiges nés de la commercialisation de produits adossés à des prêts subprimes. Le 21 août dernier, une amende de 16 milliards de dollars a été infligée à Bank of America pour des pratiques similaires.

On pourrait penser qu'en frappant de la sorte les principaux groupes bancaires du pays les autorités de régulation et les juridictions américaines ne font qu'appliquer la loi dans toute sa rigueur. Il n'en est rien. Ces sanctions sont d'abord punitives : pour les autorités américaines, le premier tort des banques n'est pas d'avoir eu recours à des pratiques douteuses, mais d'avoir lésé les organismes publics de refinancement hypothécaire (Fannie Mae, Freddie Mac). À cet égard, le traitement réservé à Bank of America est symptomatique : sur près de 30 milliards de dollars d'amendes et de dédommagements divers versés par cette banque depuis juin 2011, plus de 21 sont allés aux agences fédérales. Contrairement aux gouvernements de l'Union européenne, les États-Unis savent encore faire sentir leur pouvoir à un secteur financier pourtant constitué de groupes qui comptent parmi les plus puissants du monde.

Malgré leur caractère spectaculaire, ces tentatives visant à réaffirmer la prééminence du pouvoir politique sur la sphère financière ne sont guère convaincantes, dans la mesure où elles ne concernent que les activités des banques américaines aux États-Unis. Ces sanctions peuvent avoir un impact non négligeable sur l'opinion publique ; en revanche, elles sont impropres à réformer en profondeur des groupes bancaires dont la stratégie est désormais mondiale. Dans le jeu des influences réciproques entre pouvoir politique et sphère financière, les États-Unis eux-mêmes demeurent en retrait par rapport à l'internationalisation du secteur financier. L'indépendance de fait des grandes banques est un défi lancé au pouvoir politique ; elle constitue également un facteur d'instabilité pour les marchés mondiaux dont les gouvernants ont appris, avec une grande habileté, à dénoncer les dangers. Dans ces conditions, seules des règles publiques de portée internationale pourraient restaurer l'autorité des États tout en protégeant l'économie mondiale contre de futures crises.

La régulation internationale de la finance, ultima ratio des États ?

Depuis 2008, les responsables politiques du monde entier ont consacré beaucoup de temps et d'énergie à mettre sur pied une régulation internationale de la finance. La présidence française du G20 avait notamment formulé des ambitions considérables en ce domaine. L'objectif était clair : imposer des contraintes fortes aux activités de pure spéculation tout en laissant aux marchés financiers la souplesse nécessaire pour financer l'économie « réelle ». Les divergences entre États, les aléas de la diplomatie et la crise budgétaire persistante au sein de la zone euro ont eu raison de ces projets. Sur le fond, leur pertinence n'est pas remise en cause, mais une question reste en suspens : de telles règles sont-elles viables ? Dans l'état de développement actuel des marchés financiers et compte tenu des moyens dont disposent les États, il semble que non.

On est souvent tenté d'expliquer l'échec de ces initiatives par l'absence d'une véritable autorité politique supranationale. S'agissant du contrôle des marchés, cet argument n'est guère recevable. Il suffirait, en effet, que les États qui abritent les principales places financières sur leur territoire adoptent des législations convergentes. L'encadrement et le contrôle des marchés achoppent plutôt sur des difficultés matérielles, à commencer par la quasi-impossibilité de définir un critère de distinction satisfaisant entre activités de financement et opérations purement spéculatives. Le volume des flux financiers constitue également un obstacle majeur : en avril 2013, la Banque des règlements internationaux (BRI) évaluait à 5 300 milliards de dollars le montant des transactions journalières sur le marché des changes et à 2 300 milliards de dollars le montant notionnel des dérivés de crédit échangés de gré à gré (OTC) (4). Bien que ces volumes se soient contractés depuis un an, la volatilité sur les marchés ayant très fortement chuté, le suivi de telles transactions nécessiterait des capacités de traitement dont aucune instance internationale ne dispose à l'heure actuelle.

Les États apparaissent ainsi privés des moyens indispensables à la mise en place d'une régulation effective de la finance au plan mondial. Une telle régulation constituerait pourtant une réponse appropriée aux progrès continus de l'innovation financière et de l'internationalisation des banques. Cette impuissance de fait exacerbe les divergences entre pays : dans la mesure où il semble impossible d'imposer une norme commune au secteur financier, chacun cherche légitimement à tirer le meilleur parti économique de son développement. Ce développement est-il, pour autant, incontrôlé ? Les institutions financières internationales n'ont-elles pas pour mission d'organiser le fonctionnement de la finance mondiale ? À cet égard, il convient de noter que ces institutions ne constituent pas un ensemble cohérent. Elles se distinguent en fonction de leur mission principale : certaines ont pour vocation de fixer des règles communes à l'ensemble du secteur financier mondial ; d'autres visent à se substituer au secteur bancaire afin de financer les projets qui, par leur ampleur ou le risque qu'ils présentent, échappent à une logique de marché. La première catégorie regroupe notamment le comité de Bâle, institué au sein de la BRI pour définir des ratios prudentiels communs, ou le Conseil de stabilité financière mis en place en 2009 par le G20 (5) pour favoriser la coopération internationale en matière de supervision. Des organismes privés, tels que l'IASB (International Accounting Standards Board) pour les normes comptables, jouent un rôle analogue. On peut ranger dans la seconde catégorie les organisations internationales ayant pour mission principale de servir d'intermédiaires entre le secteur public et les marchés (FMI, Banque mondiale, banques de développement régionales).

Sous l'unanimité de façade qui est de règle dans les instances multilatérales, ces deux types d'organisations sont en réalité le théâtre de luttes d'influence extrêmement vives. Faute d'un critère de distinction acceptable entre la spéculation et les activités financières nécessaires au développement économique, l'activité des institutions à vocation normative se concentre sur les moyens employés par les établissements financiers et non sur les fins qu'ils poursuivent. Or la gestion opérationnelle de ces établissements varie grandement d'une région à l'autre. Les normes internationales peuvent donc, suivant les cas, leur imposer un handicap ou leur offrir un avantage concurrentiel. Il en va ainsi des ratios définis par le comité de Bâle : ceux-ci obligent les banques européennes à constituer d'importantes réserves de capitaux propres, tandis que les banques américaines, qui recourent massivement au marché pour recycler leurs créances, peuvent opérer avec moins de capital et obtenir une meilleure rentabilité. On devine que le gouvernement des États-Unis ne s'oppose guère à ce que ces ratios soient régulièrement renforcés...

Les dissensions ne sont pas moindres lorsqu'il s'agit d'orienter l'épargne mondiale vers des projets de développement économique. Le bon fonctionnement des institutions chargées de se substituer au secteur bancaire pour financer les États ou les infrastructures publiques (FMI, Banque mondiale et organismes assimilés) suppose à la fois un accord sur les objectifs et une large acceptation des procédures de décision. Dans le cas contraire, il en résulte des tensions entre pays et une inévitable fragmentation des financements. Malgré les projets de réforme discutés depuis 2010, c'est cette situation qui semble prévaloir aujourd'hui au sein des institutions financières internationales, où la domination des États-Unis est remise en cause par les pays émergents. Il est difficilement justifiable que la Chine, la Russie, l'Inde, le Brésil et l'Afrique du Sud n'y détiennent que 10,3 % des droits de vote, alors qu'ils pèsent 24,5 % du PIB mondial. Dernière étape de cette confrontation, les BRICS ont annoncé à l'occasion de leur sixième sommet annuel, le 15 juillet dernier, leur intention de créer une banque de développement placée sous leur contrôle exclusif et dont le capital sera pris sur leurs propres réserves de change (6).

Les banquiers centraux, nouveaux maîtres du jeu

Même limitée à des objectifs partiels, la supervision du secteur financier se heurte à des obstacles aussi bien techniques que politiques. Alors que tous les gouvernements s'accordent pour reconnaître la nécessité d'une normalisation et d'une stabilisation des marchés, il est peu probable, compte tenu des intérêts économiques divergents des États, que les autorités politiques puissent retrouver - à l'échelon national ou international - leur ancienne position de force vis-à-vis du secteur financier. Pourtant, les banquiers eux-mêmes ne sauraient se satisfaire d'un monde sans lois. Est-il imaginable que toutes les tentatives visant à donner un cadre à la finance demeurent vaines et que la place autrefois occupée par le pouvoir politique soit laissée vide ? Ce serait méconnaître l'importance acquise au cours des dernières années par des institutions dont le poids est aujourd'hui déterminant : les banques centrales.

L'action des banques centrales, malgré leur statut public, ne peut plus être réduite, comme par le passé, à une simple modalité de l'action étatique. Leur indépendance est la condition même de leur influence sur les marchés ; c'est pourquoi les États se sont progressivement résignés à la reconnaître et à la garantir. Cette évolution, purement juridique en apparence, a fait entrer les rapports entre le pouvoir politique et le monde de la finance dans une nouvelle ère. En cas de crise financière aiguë, les banques continuent de se tourner vers les gouvernements, mais l'instance régulatrice du secteur financier est désormais la banque centrale. Cette autorité s'est progressivement affirmée depuis la fin des années 1990. Bien qu'anecdotique, l'attention que les médias accordent aujourd'hui au choix des banquiers centraux en est la preuve : chose impensable il y a encore vingt ans, la désignation de Janet Yellen à la tête de la Réserve fédérale (Fed) en octobre 2013 a eu un vaste retentissement en Europe, bien au-delà des seuls milieux financiers. Autre personnage clef, le gouverneur de la Banque du Japon (BoJ), Haruhiko Kuroda, peut se targuer d'une popularité presque égale à celle du premier ministre Shinzo Abe, qu'il seconde dans sa lutte contre la déflation. Économiste de renommée mondiale et ancien directeur général adjoint du FMI, l'ex-gouverneur de la Banque d'Israël, Stanley Fischer, semble avoir joué un rôle de précurseur en ce domaine.

La notoriété sans précédent dont jouissent les banquiers centraux n'est pas seulement due à l'effacement progressif du pouvoir politique ; elle tient aussi au fait que la panoplie d'instruments dont ils disposent pour influencer les marchés s'est considérablement élargie, leur procurant ainsi des moyens à la mesure de leurs nouvelles missions. Le premier de ces instruments demeure la définition des taux directeurs. Pour traditionnel qu'il soit, ce levier est, depuis quelques années, actionné selon des modalités inédites. La BCE en offre un bon exemple. En 2011, alors que l'économie mondiale traversait une phase de dépression et que la zone euro connaissait les premières atteintes de la crise de la dette dans laquelle elle allait s'enfoncer, la BCE a remonté par deux fois ses taux d'intérêt, au risque de ralentir fortement l'activité. Le 5 juin dernier, elle a été la première des grandes banques centrales à abaisser son taux plancher en deçà de 0 %, ce qui revient à taxer les dépôts bancaires afin de canaliser davantage de liquidités vers l'économie réelle. Entre ces deux dates, un changement profond s'est opéré dans la stratégie de la BCE. Ralliant les positions de la Fed et de la BoJ, Mario Draghi a accepté l'idée qu'une tâche nouvelle incombe aux banquiers centraux : suppléer des gouvernements dépourvus de ressources budgétaires pour soutenir la croissance.

Depuis 2008, le pilotage par les taux d'intérêt a montré à la fois son efficacité et ses limites. Pour faire face à la violence de la crise financière, les banques centrales se sont dotées d'outils non conventionnels leur permettant d'acquérir des actifs sur les marchés. Ces programmes d'achat (dénommés Quantitative Easing aux États-Unis ou Outright Monetary Transactions en zone euro) ont encore éloigné les banques centrales de l'objectif de neutralité qui s'impose théoriquement à elles et conduit à une expansion considérable de leurs bilans (7). Dès lors qu'elles peuvent acquérir des obligations d'émetteurs souverains en difficulté ou des effets à court terme détenus par des établissements bancaires en manque de liquidités, les banques centrales vont au-delà de leur rôle de prêteur en dernier ressort. Elles reconnaissent implicitement que leur mission est d'assurer la stabilité du secteur financier, non pas en lui fixant des règles mais en remédiant à la faiblesse de la demande. L'interconnexion croissante des économies a décuplé l'impact de tels programmes, comme on a pu l'observer en février dernier lorsque la crainte de voir la Fed mettre précocement fin au Quantitative Easing a provoqué un reflux brutal des capitaux investis dans les économies émergentes.

En acceptant ces risques potentiellement très élevés, les banquiers centraux semblent avoir pris la mesure de l'impact de leurs décisions sur le secteur financier. L'extension continue de leur influence les a d'ailleurs conduits à empiéter sur un domaine traditionnellement réservé aux gouvernements, celui de la communication. L'adoption par la Fed, début 2003, de la méthode dite de Forward Guidance, destinée à guider les anticipations des agents économiques, est l'aboutissement de cette évolution. Cette stratégie de communication sophistiquée, qui implique de publier des projections économiques à moyen terme et de présenter en détail les choix de politique monétaire lors de conférences de presse, constitue aujourd'hui un volet essentiel de l'action des banques centrales. Par ce biais, celles-ci ne se contentent plus d'agir sur les quantités (taux directeur ou montant des actifs achetés) ; elles orientent également les décisions de tous les agents économiques.

On pourrait faire remarquer que les États, loin d'être condamnés à l'impuissance, disposent en fin de compte d'un levier extrêmement puissant pour piloter les marchés et contrôler les établissements financiers. N'est-ce pas, en effet, le pouvoir politique qui est censé fixer les objectifs des banques centrales ? Par ce biais, chaque gouvernement serait en mesure d'orienter les décisions des opérateurs financiers dans un sens conforme à ses intérêts. La politique monétaire américaine, par exemple, ne vise en principe que des objectifs internes : depuis 2012, la Fed a lié l'évolution de son taux directeur au taux de chômage et à l'inflation de long terme. Définie en fonction des besoins d'une seule économie, cette stratégie influe pourtant sur l'ensemble des marchés. Par le passé, cette contradiction intrinsèque a provoqué des tensions aiguës avec l'Allemagne au cours des années 1970, puis avec le Japon au cours des années 1980. Les États-Unis ont longtemps pu imposer à leurs partenaires des choix unilatéraux de politique monétaire, car il s'agissait de démocraties libérales et d'alliés dans le domaine militaire. En revanche, les dysfonctionnements monétaires mondiaux changent de nature lorsqu'ils opposent des pays qui ne partagent pas la même conception des relations internationales. Depuis une dizaine d'années, on observe des tiraillements avec certains pays émergents qui ont été déstabilisés par les entrées et les sorties de capitaux placés à court terme. Si elle veut préserver l'équilibre international, la Fed se doit d'anticiper les conséquences globales de ses décisions.

Ce qui vaut pour la Fed vaut évidemment pour les autres banques centrales. Le débat très vif qui oppose actuellement les économistes favorables à ce que la BCE se fixe un objectif en termes de croissance et les partisans d'un pilotage strictement limité à la prévention de l'inflation montre combien il est difficile d'élargir le spectre des interventions d'une banque centrale. Il serait contre-productif d'exiger des banquiers centraux qu'ils usent de leur autorité pour orienter les marchés dans un sens conforme à l'intérêt politique des gouvernements. En ce sens, ces nouveaux maîtres du jeu ont plus à apprendre de leurs homologues que des instances étatiques dont ils relèvent formellement. C'est ce souci de concertation entre banques centrales qui se manifeste chaque été lors de la réunion informelle de Jackson Hole (Wyoming). À cette occasion, près de quarante responsables des principaux instituts monétaires du monde se retrouvent pour évoquer leurs problèmes communs. Là encore, l'attention médiatique dont bénéficie cette conférence longtemps ignorée est une preuve supplémentaire de l'influence acquise par des instances désormais indépendantes du pouvoir politique.

Le système financier : levier d'influence ou fardeau pour les États ?

Dans ce rapport de forces apparemment si défavorable, il reste aux États une dernière option : accepter pleinement les règles du marché et développer leur propre stratégie financière. Aussi paradoxale qu'elle puisse paraître, cette solution s'avère la plus adaptée à la situation actuelle qui voit coexister des gouvernements lourdement endettés et d'autres disposant de réserves de change considérables. De façon plus ou moins explicite, tous les pays se sont dotés des instruments nécessaires pour traiter d'égal à égal avec les grands établissements du secteur financier. Malgré l'hostilité de l'opinion vis-à-vis de la finance, le gouvernement français n'a pas été parmi les moins actifs en ce domaine. La France est l'un des principaux émetteurs d'obligations souveraines en Europe. Ses relations avec les marchés sont gérées depuis 2001 par l'Agence France Trésor, qui offre aux acheteurs d'obligations souveraines françaises des garanties de professionnalisme équivalentes à celles que présentent les plus grandes banques. Il en va de même pour la gestion des participations détenues par les pouvoirs publics dans les entreprises jugées stratégiques : l'agence mise en place en 2004 pour représenter l'État actionnaire exerce sa mission selon des méthodes élaborées par les grands fonds d'investissement. Sur un autre plan, l'évolution récente de l'aide publique au développement confirme cette analyse : la part des dons a régulièrement diminué au profit des prêts octroyés par les gouvernements selon des conditions de plus en plus proches de celles qu'imposent les établissements bancaires privés.

La Chine a mis en place une véritable diplomatie financière. En patronnant le projet d'une banque des BRICS, le gouvernement chinois ne fait que parachever une vaste entreprise tendant à asseoir son influence et à remettre en question l'autorité des États-Unis en matière monétaire. Claude Meyer a étudié les ressorts de cette stratégie dans La Chine, banquier du monde et en a repris les conclusions dans un récent article de Politique Internationale (8). Son analyse met en évidence la remarquable cohérence de la stratégie de Pékin. Les autorités chinoises ont pleinement saisi la dimension géopolitique de leurs choix financiers. Il ne s'agit nullement pour elles de déstabiliser les États-Unis ou les pays de l'Union européenne en provoquant une hausse brutale de leurs taux obligataires : une telle hausse anéantirait au passage l'essentiel des réserves chinoises. Il s'agit bien plutôt de faire apparaître les conditions d'un nouvel équilibre international. Dès 2009, le gouverneur de la Banque centrale, Zhu Xiaochuan, a formulé l'objectif qui guide l'action de la Chine : contrebalancer l'hégémonie du dollar, dont la valeur fluctue au gré des intérêts d'un seul État. Pour y parvenir, Pékin souhaite notamment promouvoir l'usage des Droits de tirage spéciaux (DTS) du FMI. Rendue possible par la croissance des échanges en Asie et la puissance des quatre principales banques chinoises, qui comptent parmi les plus rentables au monde, l'émergence d'une zone yuan au sein de l'ASEAN constitue un autre volet de cette stratégie.

Si elle s'efforce de créer les conditions d'une indépendance croissante vis-à-vis de la politique monétaire américaine, la Chine ne se tient pas pour autant à l'écart des grands flux financiers mondiaux. Effective depuis le 17 novembre, l'interconnexion des Bourses de Shanghai et de Hong Kong lui permet de faire jeu égal avec les plus grandes places financières de la planète, tout en facilitant grandement les investissements étrangers sur son territoire. De même, les dernières données publiées par la BRI (9) font apparaître que l'endettement en dollars de la Chine auprès des pays de l'OCDE a connu une progression très significative au cours des dernières années, passant de 150 à 1 100 milliards de dollars entre 2009 et 2014. Dans le même temps, les créances détenues sur l'étranger par des opérateurs chinois se sont réparties entre les économies développées et les pays émergents riches en matières premières.

À l'inverse de la Chine, les États-Unis semblent paradoxalement dépourvus d'une vision d'ensemble des enjeux géopolitiques de la finance. Le statut de puissance dominante constitue apparemment un handicap dans l'exploitation des possibilités offertes par l'évolution du secteur financier. On a vu que les autorités américaines étaient les seules à conserver une mainmise très forte sur leurs banques domestiques. Cette mainmise est encore plus vive à l'égard des banques étrangères. L'amende de 8,9 milliards de dollars infligée à BNP Paribas le 30 juin dernier pour avoir violé durant dix ans l'embargo américain sur l'Iran, le Soudan et Cuba en est la manifestation la plus spectaculaire, mais non l'unique. La lutte contre la fraude fiscale a conduit les États-Unis à adopter une attitude extrêmement offensive vis-à-vis des banques suisses : contraintes depuis le 1er juillet 2014 de livrer les noms de leurs clients américains, celles-ci avaient déjà été sévèrement sanctionnées par les juridictions pénales (après UBS en 2009, Crédit suisse a été condamné à verser 2,6 milliards de dollars en mai dernier). Auparavant, l'implication de la banque britannique HSBC dans des activités de blanchiment au profit des cartels de la drogue avait abouti à de lourdes pénalités (2 milliards de dollars versés en décembre 2012 pour mettre fin aux poursuites).

Ce continuel recours à la force est-il efficace ? On peut en douter. S'agissant des transactions commerciales avec des pays sous embargo, la menace de sanctions américaines ouvre la voie à des intervenants libres de tout lien juridique avec les États-Unis. Souvent basées en Suisse, les grandes sociétés de négoce devraient ainsi se substituer aux banques pour financer les États détenteurs de ressources naturelles, à l'image de Glencore-Xstrata qui a repris en juin dernier les actifs tchadiens du pétrolier Chevron pour 1,3 milliard de dollars. Avec des transactions de ce type, les États-Unis perdent en grande partie leur droit de regard sur le fonctionnement du secteur financier, alors même que l'impact sur les gouvernements jugés dangereux par l'administration américaine demeure limité. La condamnation de BNP Paribas a également conduit les grandes banques internationales à restreindre les opérations impliquant des contreparties russes. Précédemment épinglées par les juridictions américaines pour avoir contourné la réglementation en ce domaine, Lloyds et HSBC se sont retirées fin mai d'un projet de financement destiné au groupe pétrolier public russe Rosneft. Tout porte à croire que ce projet pourra aisément être repris par des institutions financières implantées dans des pays émergents et, à ce titre, soumises à un contrôle beaucoup plus lâche de la part des États-Unis.

Lors de la conférence de presse convoquée après la condamnation de BNP Paribas, le procureur de New York Adam Kaufmann a explicitement rejeté l'idée selon laquelle les États-Unis pratiqueraient un « impérialisme financier » et a réaffirmé l'obligation pour toutes les institutions effectuant des paiements en dollars de respecter la réglementation américaine. Si de telles déclarations relèvent de la clause de style, il n'en demeure pas moins que la diplomatie financière des États-Unis est aujourd'hui sur la défensive. En dehors d'un lobbying efficace en matière de régulation (d'ailleurs dommageable aux banques européennes), la prépondérance américaine sur la finance mondiale est partout battue en brèche, précisément parce qu'elle s'est fait trop lourdement sentir.

Pour une géopolitique de la finance

Depuis longtemps déjà, les spécialistes de géopolitique analysent les rapports complexes entre producteurs et importateurs d'hydrocarbures. Au même titre que le pétrole, le capital est le combustible de la machine économique : les pays exportateurs de capitaux exercent une influence comparable à celle des producteurs de pétrole ; les économies structurellement endettées, notamment en Europe et aux États-Unis, doivent veiller constamment à leur approvisionnement en liquidités ; et les grandes banques, tout comme les majors de l'énergie, assurent le bon fonctionnement du marché mondial. De même qu'une géopolitique de l'énergie a vu le jour, une géopolitique de la finance pourrait utilement éclairer les rapports de forces, les convergences d'intérêts, les alliances stratégiques qui structurent aujourd'hui les relations entre États. Pourtant, les travaux sur ces questions restent rares et les décideurs publics ne peuvent s'appuyer sur aucune synthèse de grande ampleur.

Cette lacune est d'autant plus dommageable que de nombreuses décisions en matière de politique étrangère apparaissent déterminées par des enjeux financiers. Certes, l'argent a toujours été le nerf de la guerre ; en revanche, la complexité actuelle des flux de capitaux est sans exemple dans l'Histoire. Il ne suffit plus pour un gouvernement d'imposer ses choix stratégiques en mobilisant, de manière directe ou souterraine, les ressources budgétaires tirées de son économie. La mise en place d'une diplomatie financière peut offrir de nouveaux leviers d'action, mais fait également peser des contraintes inédites sur les choix politiques.

La première de ces contraintes, dans un monde où les rapports entre États se trouvent partiellement médiatisés par les marchés, c'est celle de la solidarité entre créanciers et débiteurs. Malgré leur rivalité naturelle, la conversion des réserves chinoises en bons du Trésor américain encourage la Chine et les États-Unis au compromis. De même, le jeu des anticipations, qui guide l'évolution des marchés, s'impose désormais aux décideurs publics. C'est le crédit que les investisseurs accordent à un État qui, pour une large part, détermine sa position sur la scène internationale. Confrontés ainsi à la méfiance des marchés, le Portugal, la Grèce ou l'Irlande ont de facto perdu pendant plusieurs mois les privilèges attachés à leur statut de membres de l'Union européenne. De nouvelles relations diplomatiques se nouent également pendant que certains pays amassent une épargne considérable et l'investissent dans des régions éloignées de leur sphère d'influence naturelle. Le poids du Qatar en Europe serait-il celui que l'on connaît sans les investissements directs de son fonds souverain ? Ces différents phénomènes relèvent bien d'une analyse géopolitique, dans la mesure où les institutions bancaires et les marchés conservent des liens étroits avec les territoires qui les ont vus naître : on ne saurait dire, par exemple, que le gouvernement britannique est indifférent au développement de la City.

Une réflexion d'ensemble sur les enjeux géopolitiques de la finance nécessite un vaste travail pluridisciplinaire. Un tel travail paraît d'autant plus urgent que les phénomènes à analyser évoluent à grande vitesse. On le sait : à moyen terme, les marchés ne pourront échapper à une nouvelle crise de grande ampleur. Dans cette hypothèse, les pouvoirs publics n'auront plus les moyens de sauver leurs banques comme ils l'ont fait en 2008-2009. Ces futures crises devraient précipiter la recomposition de la sphère financière tout en accélérant le transfert de richesse et d'influence qui s'opère actuellement au bénéfice de l'Asie. À défaut de pouvoir empêcher cette nouvelle translatio imperi, les États occidentaux ont tout intérêt à en mieux comprendre les mécanismes afin d'en atténuer au moins les conséquences économiques les plus douloureuses. Pour l'Union européenne, cela implique notamment de poursuivre la construction d'un système intégré de supervision bancaire et de résolution des crises. À l'échelle nationale, la priorité semble devoir aller à la réduction de la dette publique, qu'elle soit portée par les administrations ou par des organismes de retraite fragilisés par le vieillissement de la population. C'est à cette seule condition que les États européens pourront relever le défi majeur que constitue l'émergence de nouvelles puissances financières.

 


Notes :


(1) « I am a highly functional paranoid », Marketwatch.com, 11 juin 2014.

(2) C. Reinhart, K. Rogoff, This time is different. Eight Centuries of Financial Folly, Princeton University Press, 2009 (traduction française, Pearson, 2010).

(3) Montesquieu, De l'esprit des lois, XXI, 20.

(4) Enquête triennale en collaboration avec les banques centrales sur les marchés des changes et dérivés de gré à gré, BRI, Bâle, septembre 2013.

(5) Le Conseil de stabilité financière reprend les attributions du Forum de stabilité financière créé par les États du G7 en 1999.

(6) Le capital de cette banque de développement doit être de 50 milliards de dollars, auxquels s'ajoutera un fonds d'intervention de 100 milliards. Calqué sur le modèle du FMI, ce fonds est destiné à résoudre les crises monétaires.

(7) Le bilan des principales banques centrales représente entre 12 et 25 % du PIB de leur pays, contre 5 à 10 % en 2006.

(8) Claude Meyer, La Chine, banquier du monde, Fayard, 2014 et « La Chine, puissance financière mondiale ? », Politique Internationale, no 143, printemps 2014.

(9) Banque des règlements internationaux, BIS Quarterly Review, décembre 2014, pp. 16-17.