Politique Internationale - La Revue n°149 - HIVER - 2015

sommaire du n° 149
COP21 : LE TEMPS DES DECISIONS
Entretien avec Laurence TUBIANA
Ambassadrice pour les négociations climatiques, représentante spéciale pour la COP21
conduit par
la rédaction de Politique Internationale
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Politique Internationale - Pourquoi une conférence comme la COP21 est-elle aussi importante ? Qu'apportera-t-elle de plus que les précédentes ?



Laurence Tubiana - Les négociations climatiques n'ont pas très bonne presse ; il faut bien reconnaître que la déception a malheureusement été la règle, et le succès l'exception. Les conférences se succèdent chaque année, et il peut être difficile, à l'oeil nu, de déceler les progrès qui sont accomplis même s'ils sont réels. Mais, cette fois-ci, les choses se présentent de manière différente, et cela à plusieurs titres. Premièrement, parce que 2015 correspond à la date butoir fixée par les États du monde entier pour parvenir à un accord universel et légalement contraignant sur le climat. Les « COP », c'est-à-dire les réunions des 195 États parties à la Convention-climat des Nations unies, se déroulent tous les ans, mais elles n'ont pas toutes la même importance stratégique. Certaines sont des conférences d'étape, où il faut avancer sur certains points et assurer la continuité du processus. Paris sera une conférence de décision : il faudra faire aboutir les discussions.

Deuxièmement, la COP21 se déroulera dans un contexte international favorable. En 2009, au moment de la conférence de Copenhague - notre première tentative pour obtenir un accord mondial -, le Brésil et la Chine disaient : « C'est trop tôt, nous ne sommes pas prêts. » Ce n'est plus le cas aujourd'hui. Depuis cinq ans, les États ont fait un travail de préparation en interne : il y a aujourd'hui deux fois plus de législations nationales en vigueur au sujet du dérèglement climatique. L'économie bouge aussi ; le coût des technologies vertes a chuté rapidement : celui de l'énergie solaire a diminué de moitié, par exemple. Il y a donc des raisons d'être raisonnablement optimiste en vue de la COP21. Mais il ne faut pas non plus tout en attendre, ce ne sera pas le « grand soir » climatique. Copenhague avait été mille fois décrite comme la conférence de la dernière chance, celle qui allait tout changer ; le contrecoup n'en a été que plus dur. Pour Paris, il faut bien comprendre qu'on se situe dans une tendance de fond : celle d'une transition mondiale vers des sociétés résilientes et sobres en carbone, que la COP21 devrait contribuer à accélérer mais qui continuera de toute façon après elle. La COP21 est un début, elle permettra d'initier un véritable changement des mentalités et de nos sociétés.



P. I. - Les dernières grandes réunions internationales ont-elles fait progresser les négociations ?



L. T. - Les COP de Varsovie en 2013, puis de Lima en décembre dernier ont permis de définir le cadre d'un exercice important et novateur : la préparation des engagements des États en amont de la COP21, ce que l'on a appelé les « contributions nationales » ou INDC (leur acronyme en anglais). C'est un changement de méthode : cela signifie que les pays n'arriveront pas à Paris les mains vides, mais qu'ils auront préparé à l'avance un engagement qui correspond à l'effort maximum qu'ils s'estiment capables de consentir - en l'état actuel des règles internationales et des conditions économiques et technologiques. À Lima, le secrétariat exécutif de la Convention-climat - un organe des Nations unies - a été chargé d'établir une synthèse de ces contributions. Nous pouvons voir où nous en sommes, notamment au regard de l'objectif fixé par la communauté internationale visant à limiter le réchauffement à 2 degrés Celsius par rapport aux niveaux préindustriels ; mais il est entendu que ces contributions constituent un « plancher », et qu'elles ont vocation à être revues à la hausse. Nous sommes également sortis de Lima avec une ébauche du futur accord, que les pays ont depuis eu l'occasion de retravailler lors de sessions de travail intermédiaires, à Genève puis à Bonn. Ce document était assez long - environ 80 pages - mais il a vraiment été élaboré collectivement par les pays, qui ont pu se l'approprier. Il a fallu ensuite réduire et clarifier les différentes options, afin d'obtenir un texte qui soit maniable par les négociateurs et les ministres. À Bonn, en juin dernier, les États ont essayé d'effectuer ce travail de simplification de manière collégiale, en mettant tout le monde autour de la table. L'exercice s'est révélé difficile et frustrant - un peu comme si l'on jouait un concerto pour piano à 195 paires de mains. Mais il fallait en passer par là pour réaliser qu'une autre méthode serait nécessaire. Ainsi, les deux co-présidents du groupe de travail au sein duquel est négocié le futur accord, la « Plateforme de Durban » (ADP), ont été mandatés pour préparer un nouveau texte qui a été diffusé fin juillet. Ils sont parvenus à obtenir la confiance de toutes les parties, ce qui est absolument vital pour la suite du processus.



P. I. - Quels sont les pays les plus en pointe, et ceux qui traînent les pieds ?



L. T. - Ce n'est pas mon rôle de distribuer les bons ou les mauvais points : on attend de la France qu'elle préside les négociations avec impartialité. Je dois toutefois avouer une admiration particulière pour certains pays en développement qui adoptent des politiques climatiques très ambitieuses : le Costa Rica et l'Éthiopie par exemple, qui visent à atteindre la neutralité carbone - respectivement en 2021 et 2025. Les petits États insulaires en développement jouent également un rôle pionnier dans le déploiement des renouvelables. Le Maroc s'est engagé dans un très vaste programme d'énergies renouvelables. Ces pays contribuent à montrer que la lutte contre le dérèglement climatique ne représente pas un sacrifice économique, mais qu'elle permet au contraire d'apporter des réponses à leurs défis immédiats : la réduction des importations d'énergies fossiles grâce aux progrès d'efficacité énergétique ; l'accès des populations à l'électricité grâce à l'énergie solaire décentralisée ; l'amélioration de la santé publique grâce à la réduction des pollutions locales et atmosphériques... J'espère que la COP21 aidera un plus grand nombre de pays à prendre conscience de ces réalités. L'essentiel est que chacun fasse de son mieux compte tenu des contraintes qui pèsent sur lui - qu'elles soient économiques ou encore démographiques. On ne peut pas exiger davantage ; mais, compte tenu de la gravité de l'enjeu climatique, on ne peut pas exiger moins non plus. D'ores et déjà, l'exercice des contributions nationales a changé les perspectives : lutter contre le changement climatique n'est plus une question abstraite. Tous les gouvernements - c'est la grande nouveauté - doivent réfléchir à la politique énergétique, celle des transports ou de l'habitat, en intégrant la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Cela devient concret !



P. I. - Comment donner aux citoyens une image fidèle de ce qui se passe dans les coulisses ?



L. T. - Il est vrai qu'il flotte un mystère assez épais autour de ces négociations ; je vais essayer de le dissiper un peu. Il faut d'abord comprendre que beaucoup de choses se passent avant même le début d'une COP : les pays ont fixé leurs lignes rouges des mois à l'avance ; les groupes de négociations ont élaboré leurs positions communes. Un intense travail diplomatique est déployé tous azimuts. En dehors des sessions formelles - trois cette année -, les présidences péruvienne et française ont organisé des réunions informelles sur des sujets précis et à différents niveaux (négociateurs, ministres) pour identifier les compromis possibles. Les relations bilatérales sont également très importantes. Les États-Unis et la Chine ont multiplié les déclarations « bilatérales », avec le Brésil et l'Inde notamment. La présidence française n'est pas en reste : tout le réseau diplomatique est mobilisé pour être en contact avec les gouvernements, la presse, la société civile, les entreprises des pays concernés... C'est un effort sans précédent. Bien sûr, une fois la conférence ouverte, les lignes vont bouger - sinon, autant rester chez soi ! -, mais ce travail préliminaire est primordial.



P. I. - Concrètement, comment la négociation va-t-elle se dérouler ?



L. T. - Durant les deux semaines de conférence, les discussions s'engageront au niveau technique, celui des négociateurs, sur de multiples sujets : les financements, l'adaptation aux effets du dérèglement climatique ou encore les mesures de vérification et de reporting (MRV). Certains points mineurs seront résolus dès la première semaine ; d'autres soulèveront des questions politiques difficiles. Les ministres - de l'Environnement ou des Affaires étrangères - vont alors intervenir pour donner l'impulsion nécessaire et transmettre des instructions aux négociateurs. Ceux-ci auront la charge de finaliser les discussions et d'adopter des décisions ou - dans le cas très exceptionnel de la COP21 - un accord contraignant. Trop souvent, cela ne se produit qu'à la toute dernière minute du temps imparti, voire durant les prolongations : les pays attendent d'être au pied du mur pour faire de vraies concessions. C'est une mauvaise habitude que nous aurons à coeur de changer pour Paris. Il faut également comprendre que, durant ces deux semaines, on négocie absolument partout : en format plénier, en groupes de contact restreints, en entretiens bilatéraux, mais aussi de façon spontanée dans les couloirs, pendant le déjeuner ou jusque tard dans la nuit... Chaque canal de négociations a son importance. Par ailleurs, les ONG, les chercheurs, les collectivités et les entreprises présents sur place organisent des dizaines de conférences parallèles afin de nourrir le débat et d'attirer l'attention sur tel ou tel enjeu. Toute COP est un moment frénétique, bourdonnant d'activité. Cette exaltation peut renvoyer l'image d'une vaste usine à gaz, mais elle est nécessaire si l'on veut déboucher sur un processus réellement inclusif qui donne à chacun l'occasion de s'exprimer.



P. I. - À titre personnel, depuis quand êtes-vous sensibilisée aux problématiques climatiques et comment concevez-vous votre mission ?



L. T. - Mon implication dans les questions climatiques ne date pas d'hier : j'ai assisté à la plupart des COP depuis 1997, en tant que membre de l'équipe officielle lorsque j'étais à Matignon ou au Quai d'Orsay lors des négociations de Copenhague ou comme chercheur à la tête de l'Iddri - l'Institut du développement durable et des relations internationales, que j'ai fondé précisément pour cela. Je suis donc habituée à me trouver au centre des négociations ; mais avec la France qui accueille et préside les négociations, on est vraiment au coeur du coeur et c'est un défi d'une tout autre ampleur. Je m'implique à 100 % dans la tâche qui m'a été confiée, en m'appuyant sur mon expérience et le cadre analytique que j'ai élaboré durant toutes ces années. Sans un minimum de théorie, on se perd dans ces négociations. Mais il faut aussi sans cesse revenir à l'économie réelle. Pourquoi a-t-on besoin d'un accord ? Qu'est-ce qui est de nature à changer les anticipations des acteurs économiques ? Mon expérience du terrain m'aide à trouver des arguments, des exemples tirés de la « vraie vie ». Qu'il s'agisse de la lutte contre la déforestation au Brésil ou d'un projet d'énergies renouvelables au Maroc, il faut toujours ramener les discussions aux enjeux concrets, sinon on s'embourbe. Il ne faut pas oublier non plus la dimension politique de ces négociations : le débat interne et le positionnement international des pays ont leur importance. Mes recherches et mes enseignements sont un secours précieux pour comprendre les contraintes auxquelles sont soumis les gouvernements et pour mesurer leurs aspirations. En droit international, on peut difficilement forcer les États à faire ce à quoi ils se sont engagés : on le sait, les sanctions sont difficiles à manipuler et rarement efficaces. Pour convaincre les gouvernements qu'ils y ont intérêt, il faut bien connaître l'économie politique de chaque pays. C'est le fameux jeu à deux niveaux que j'enseigne à mes étudiants.



P. I. - Qui doit monter en première ligne sur ces thématiques : les politiques, les ONG, les entreprises ? Établissez-vous une hiérarchie entre ces différents acteurs ? Sont-ils à même de travailler ensemble ?



L. T. - Les États ont une responsabilité primordiale : ce sont eux qui donnent les impulsions politiques, qui fixent les règles et les normes communes, qui adoptent des mesures pour inciter ou contraindre à l'action. Ce sont eux qui vont négocier et signer un accord mondial sur le climat ; personne ne peut le faire à leur place. Mais nous savons aussi que le climat n'est pas un enjeu comme les autres : il touche à tous les aspects de nos économies et de nos sociétés. Ce n'est pas quelque chose qu'on peut régler seulement par un traité, comme un litige frontalier. On peut trouver un accord parfait entre États, mais cela ne suffira pas si le secteur privé, les dirigeants locaux et les citoyens ne suivent pas. Le système intergouvernemental classique des Nations unies n'est donc pas complètement outillé pour faire face à ce défi très particulier ; il n'a pas été conçu pour cela. C'est notamment pour cette raison que la France soutient ce que nous appelons l'« agenda des solutions », au sein duquel nous répertorions et promouvons toutes les initiatives des acteurs non étatiques en faveur du climat. Nous recensons les engagements « unilatéraux » souscrits par les collectivités locales et les entreprises en matière de réduction des émissions - un peu l'équivalent des contributions nationales chez les acteurs non gouvernementaux - et nous les incitons à en proposer d'autres. Nous soutenons aussi les coalitions multi-acteurs qui associent États, entreprises, ONG, etc. autour d'un objectif chiffré : éliminer la déforestation dans les chaînes d'approvisionnement d'ici à 2020 ou s'engager à acheter 100 % d'électricité renouvelable, par exemple. On voit bien que ces acteurs peuvent travailler ensemble ; la nature globale de l'enjeu climatique les y encourage. Cet effort partenarial n'a pas vocation à remplacer l'action des États, mais il peut la compléter et renforcer sa crédibilité. Nous voudrions que, au lendemain de Paris, tout le monde soit convaincu que le déploiement d'une économie sobre en carbone est inévitable et souhaitable ! C'est cette conviction partagée, ces anticipations convergentes qui seront le meilleur outil de mise en oeuvre de l'accord de Paris. Pour cela, nous menons une diplomatie à 360 degrés vis-à-vis des gouvernements, des ONG, des entreprises, des collectivités locales : heureusement, la mobilisation est là, et de très nombreux acteurs sont prêts à nous aider.



P. I. - L'impartialité et l'objectivité sont-elles tenables dans la position qui est la vôtre ? Ou y a-t-il des impératifs politiques qui entrent en ligne de compte et qui guident la marche à suivre ?



L. T. - L'impartialité de la France en tant que pays hôte et président de la COP21 est primordiale. C'est même la seule position qui vaille ! Un excès d'autorité serait voué à l'échec. Dans le jargon, on dit que les négociations climat sont « party-driven », menées par les parties : les États gardent la main, car leurs intérêts vitaux sont en jeu. Mais il faut tout de même que le processus avance. Donc, lorsqu'il y a un obstacle, c'est vers la présidence qu'on se tourne pour qu'elle propose un compromis. En même temps, une présidence doit faire preuve de « leadership ». Il ne s'agit pas d'obtenir un accord à n'importe quel prix ; il faut chercher le compromis le plus ambitieux possible et convaincre tous les pays qu'ils y ont intérêt. Nous avons aussi fait le choix, en lien avec le Pérou avec lequel nous continuons de travailler très étroitement, de développer une vision assez volontariste pour la COP21 : celle d'une « Alliance de Paris pour le climat » qui se nourrit de tous les éléments que j'ai cités - l'accord, mais aussi les contributions nationales, les moyens financiers et technologiques, l'agenda des solutions. Notre future présidence des négociations est plus volontariste que la moyenne. C'est sans doute dû au caractère assez exceptionnel de la COP21. Il faut inspirer nos partenaires, créer un effet d'entraînement, sans pour autant nous enfermer dans notre propre perception des choses.



P. I. - Qu'aimeriez-vous entendre au sortir de cette conférence ?



L. T. - J'aimerais d'abord pouvoir lire dans la presse internationale et les réseaux sociaux : « Accord universel trouvé à Paris, un tournant pour l'économie mondiale. » Nous avons une réelle exigence de résultats. Par le passé, les négociations climatiques ont déçu. Lors de la COP21, elles doivent faire la preuve de leur efficacité en aboutissant à un accord universel qui constituerait une première historique. Au-delà de l'accord, il faudrait qu'on perçoive aussi une mise en mouvement plus large de nos sociétés : la mobilisation des entrepreneurs, des maires, des investisseurs, des citoyens... en faveur du climat. C'est le récit que nous voulons mettre en avant à travers l'agenda des solutions. Évidemment, je souhaiterais aussi que le rôle moteur de la France soit reconnu - nos efforts pour sensibiliser nos partenaires à l'enjeu climatique durant plus de deux ans, l'implication de nos autorités jusqu'au plus haut niveau, notre présidence ouverte, innovante et transparente. Et puis j'aimerais que l'on dise que les 20 000 délégués, 20 000 observateurs de la société civile et 3 000 journalistes attendus à Paris ont été accueillis dans les meilleures conditions. Ce n'est pas le moindre de nos défis !



 


Notes :