Politique Internationale - La Revue n°155 - PRINTEMPS - 2017

sommaire du n° 155
LA SENTINELLE DE L'UNION EUROPEENNE
Entretien avec Fabrice LEGGERI
Directeur exécutif de l'Agence européenne de gardes-frontières et de gardes-côtes depuis 2015.
conduit par
Baudouin BOLLAERT
Ancien rédacteur en chef du Figaro
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Baudouin Bollaert - Quels sont les effectifs, les moyens et le budget de l'agence que vous dirigez ?



Fabrice Leggeri - Frontex dispose d'un budget de 330 millions d'euros en 2017. À son siège, à Varsovie, elle emploie 425 personnes chargées de l'analyse des risques, de la coordination des opérations et des retours, de la coopération internationale et européenne ou encore des affaires juridiques et des droits fondamentaux. Nous devons recruter 180 personnes avant la fin de l'année afin d'atteindre progressivement le millier d'employés vers 2020. Tout cela est déjà voté et acté.



B. B. - L'agence dispose-t-elle de moyens en propre ?



F. L. - Pour l'instant, ce sont les États membres qui mettent à sa disposition des moyens matériels et humains : navires, hélicoptères, avions patrouilleurs, experts, gardes-frontières... Depuis un an, les progrès sont sensibles : notre vivier humain est désormais de 5 000 personnes. Au moment où je vous parle, 1 400 sont déployées sur le terrain. L'agence peut acquérir son propre matériel ou le louer à des entreprises privées. On nous encourage d'ailleurs à nous doter d'un avion de reconnaissance aérienne et nous allons tester en Finlande un bateau de surveillance. Si ce projet se réalise, il nous faudra former des équipages adaptés (2). J'ajoute que Frontex a aussi la possibilité d'intervenir sur le sol de pays extérieurs à l'Union européenne à leur demande. Son mandat lui permet d'y envoyer des officiers de liaison et de lancer des opérations conjointes avec ces pays.



B. B. - Où l'agence opère-t-elle en ce moment ?



F. L. - Frontex coordonne des actions maritimes - mais pas seulement - en Grèce et en Italie à travers les opérations Triton et Poséidon, ainsi que des opérations terrestres en Bulgarie, en Roumanie, en Pologne et en Slovaquie. L'opération Triton, lancée en 2014, dispose d'un effectif de 263 personnes et 26 pays européens y participent. Elle utilise cette année 3 avions, 2 hélicoptères et 4 à 5 bateaux. Sa zone d'intervention couvre les eaux territoriales italiennes et une partie des zones de recherche et de sauvetage de l'Italie et de Malte, jusqu'à 138 miles nautiques au sud de la Sicile. De janvier à décembre 2016, Triton a sauvé 48 833 migrants, saisi 20,7 tonnes de drogue et arrêté 588 contrebandiers.



B. B. - Il y a aussi l'opération Poséidon...



F. L. - Cette opération mobilise 23 pays et 809 personnes pour fournir à la Grèce une assistance technique similaire à celle de Triton. Entre janvier et décembre 2016, Poséidon a sauvé 41 055 personnes en mer Égée, saisi 2,8 tonnes de drogue, arrêté 349 contrebandiers et confisqué 434 faux papiers. Elle peut compter, en 2017, sur une quinzaine de navires, un hélicoptère et vingt véhicules.

C'est en Italie et en Grèce que se trouvent les « hot spots », ces centres d'accueil ou centres de crise pour migrants, que nous avons installés depuis septembre 2015 (3).



B. B. - Le mandat de Frontex est-il limité aux flux migratoires ?



F. L. - Non, il est plus large. Nous coordonnons les activités des États membres en facilitant ce que j'appelle les « pratiques homogènes » pour une meilleure gouvernance opérationnelle. L'une des fonctions de l'agence est d'analyser la vulnérabilité des États membres afin de tenter de corriger ce qui peut l'être. Mon mandat me permet, par exemple, en tant que directeur exécutif, de faire des recommandations à certains pays si les choses ne fonctionnent pas bien. Et ces recommandations ont un caractère obligatoire ! Il s'agit d'obtenir le maximum de discipline collective.



B. B. - Combien y a-t-il de pays qui participent à Frontex ?



F. L. - Les 28 pays de l'UE, plus la Norvège, la Suisse, l'Islande et le Liechtenstein qui sont membres associés de Schengen. Tous envoient des représentants au conseil d'administration de l'agence. Cela dit, la Grande-Bretagne et l'Irlande, qui ont un statut spécial au sein du système Schengen, tout comme les quatre pays associés, n'ont pas de droit de vote. En revanche, ils contribuent au budget...



B. B. - Quel est leur intérêt ?



F. L. - Ils peuvent s'exprimer et participer aux débats : il y va du bon fonctionnement de l'espace Schengen. J'ajoute que l'adhésion à Frontex, qui est une agence de l'Union européenne en bonne et due forme, n'est pas facultative. Elle est automatique ! Quand les négociations sur le Brexit seront terminées, il en ira bien sûr autrement pour les Britanniques.



B. B. - L'ancienne agence était-elle devenue obsolète ?



F. L. - Les pays membres n'ont pas pu réussir à gérer correctement l'arrivée de 850 000 migrants en Grèce en 2015. Plusieurs pays dont l'Allemagne, l'Autriche, la Suède et divers États d'Europe de l'Est ont alors rétabli provisoirement des contrôles à leurs frontières intérieures pour faire face aux franchissements illégaux, mettant en péril la libre circulation au sein de l'espace Schengen. L'ancien mandat de Frontex n'était pas suffisant. Il a fallu le renforcer pour pouvoir agir en amont et mieux anticiper les événements.



B. B. - Grâce à la Commission européenne ?



F. L. - Oui, le 9 septembre 2015, le président Jean-Claude Juncker a proposé la création d'un Corps de gardes-frontières et de gardes-côtes d'environ 3 500 hommes. Ce Corps est né un an plus tard - ce qui est très court compte tenu des lourdeurs du processus législatif européen. Puis, un mois après, un « pool de réaction rapide » a été mis en place. Il permet de faire appel à 1 500 agents placés en réserve dans un délai de cinq jours en cas de crise ou d'urgence. Chaque pays est tenu d'y contribuer : l'Allemagne arrive en tête avec 220 réservistes, suivie par la France avec 175. Ce « pool » de 1 500 agents s'ajoute au Corps qui en totalise 3 500, soit un vivier total, comme je vous l'ai dit tout à l'heure, de 5 000 personnes !



B. B. - Le « pool de réaction rapide » a-t-il déjà été activé ?



F. L. - Non, pas encore. Mais nous allons effectuer un test de mobilisation avant la fin de cette année, sans doute à l'automne.



B. B. - Y a-t-il des pays défaillants au sein de l'UE ?



F. L. - Il va de soi que la souveraineté de chacun doit être respectée, mais nos études de vulnérabilité nous permettent de pointer les défaillances de tel ou tel. En dernière extrémité, le Conseil de l'UE peut prendre, à la majorité qualifiée, la décision d'une intervention du Corps européen dans un pays qui ne demande pas d'assistance alors qu'il est manifestement débordé. Il faut néanmoins y aller avec prudence : c'est l'arme nucléaire ! En tout cas, si le pays visé ne joue pas le jeu, les autres pays, notamment ses voisins, peuvent être autorisés à réintroduire des contrôles aux frontières intérieures de l'espace Schengen.



B. B. - Frontex est-elle une agence « intergouvernementale » ?



F. L. - Non. Je dirais qu'elle est « communautaire », car elle travaille dans le sillage de la Commission européenne, avec un budget propre. De plus, elle n'a pas besoin de l'unanimité pour lancer une opération, à la différence de ce qui se passe sur le plan militaire. Les décisions m'incombent, mais je suis responsable, bien sûr, devant le conseil d'administration de l'agence qui compte un représentant par pays membre et deux représentants pour la Commission. Je suis responsable, également, devant le Parlement européen en matière budgétaire. Un Parlement qui tient aussi à exercer son « contrôle démocratique » sur les opérations qui sont conduites.



B. B. - Quel est le bilan de l'année 2016 sur le plan migratoire ?



F. L. - La pression migratoire aux frontières extérieures de l'Europe est restée élevée l'an passé avec la détection de plus de 500 000 franchissements illégaux. Nous estimons que ce chiffre correspond à environ 382 000 migrants qui ont quitté le Moyen-Orient, l'Afrique et l'Asie pour rejoindre l'UE. Une même personne peut, en effet, franchir deux ou trois fois nos frontières extérieures ! Par rapport aux 1,8 million de franchissements illégaux signalés en 2015, la baisse est significative. Ce chiffre de 382 000 est cependant bien supérieur à celui de 2014 qui se situait à 283 000 environ... Pour la quatrième année consécutive, les ressortissants syriens, ou se prétendant tels, ont représenté la plus forte proportion de migrants entrés illégalement en Europe. Comme en 2015, la plupart des Syriens ont utilisé la route de la Méditerranée orientale.



B. B. - Précisément, quelles sont les principales routes migratoires vers l'Europe ?



F. L. - Il y en a trois : Méditerranée centrale, Méditerranée orientale et Balkans occidentaux. La première est la plus poreuse. La deuxième est sous contrôle, grâce à l'accord UE-Turquie (4). La troisième l'est aussi pour la même raison à laquelle il faut ajouter une gestion plus stricte de la frontière de l'Ancienne république yougoslave de Macédoine (ARYM). En 2016, l'Italie et la Grèce ont constitué la destination de la majorité des migrants. Mais alors que la pression migratoire à la frontière gréco-turque a fortement diminué, l'Italie, elle, a subi une hausse de 17 % par rapport à 2015. D'où ce constat : les arrivées par la route de la Méditerranée centrale ont été supérieures à 150 000 pour la troisième année consécutive.



B. B. - Pointez-vous la responsabilité de la Libye ?



F. L. - La plupart des migrants qui se dirigent vers l'Italie sont effectivement partis de Libye à bord d'embarcations surpeuplées et hors d'état de naviguer, avant d'être secourus par des bâtiments de Frontex ou de l'armée italienne, voire par des navires commerciaux ou des ONG, à proximité des côtes libyennes. Malheureusement, en dépit des efforts de sauvetage entrepris, des milliers de migrants ont perdu la vie en mer en essayant de rejoindre l'Europe. Et, comme toujours, cette migration irrégulière via la Libye repose presque entièrement sur des réseaux de traite des êtres humains. Je précise qu'en 2016 un nombre record d'arrivées a également été enregistré sur la route de la Méditerranée occidentale où 10 000 migrants venant, pour la plupart, d'Afrique subsaharienne et du Maghreb ont été répertoriés. Au total, la détection de migrants africains a culminé à 180 000 l'an passé - un record - contre 40 000 environ entre 2009 et 2013.



B. B. - Serait-il possible de signer avec la Libye un accord semblable à celui qui a été conclu avec la Turquie ?



F. L. - La Libye n'est pas la Turquie, et il semble difficile de conclure un vrai accord sur l'immigration avec ce pays où il n'y a pas d'État organisé. Le gouvernement n'a pas la stabilité nécessaire pour une réelle coopération. Avec la Force navale européenne en Méditerranée (Eunavfor Med), nous avons formé des gardes-côtes libyens. Aujourd'hui, par l'intermédiaire de la Mission européenne d'assistance frontalière en Libye (Eu Bam Libya), nous cherchons à trouver des interlocuteurs fiables avec lesquels nous pourrions partager nos informations.



B. B. - Derrière la Libye, il y a les pays d'Afrique du Nord et d'Afrique subsaharienne...



F. L. - Oui, ce sont des pays de transit pour des milliers de migrants qui trouvent la mort dans les déserts du Sahel. J'étais à Niamey récemment pour la réunion annuelle de l'Africa Frontex Intelligence Community (AFIC) qui regroupe 25 pays africains. Nous avons parlé trafics, interceptions, assistance, etc. Il faut bien prendre conscience qu'outre le secours en mer classique il faut aussi assurer le secours dans les mers de sable. J'ai parlé au Niger avec un grand nombre de migrants - ivoiriens et camerounais, notamment - qui, devant les difficultés rencontrées, n'avaient plus qu'un désir : rentrer chez eux. Mais dans la dignité...



B. B. - Quelles sont les statistiques des migrants renvoyés chez eux ?



F. L. - Le nombre de retours de ressortissants de pays non membres de l'UE dans leur pays d'origine a atteint 176 000 l'an passé, à peu près le même nombre qu'en 2015. Cela tient principalement au fait que les autorités nationales peinent à obtenir des documents de voyage pour les rapatriés. Pour sa part, Frontex a coordonné le rapatriement de 10 700 ressortissants de pays tiers via 232 vols de retour. On doit y ajouter les 1 000 migrants convoyés des îles grecques vers la Turquie, suite aux accords avec Ankara. En 2015, 3 565 ressortissants de pays tiers avaient été renvoyés vers leur pays d'origine via 66 vols de retour. L'amélioration est donc nette.



B. B. - Avec quelles organisations travaillez-vous le plus ?



F. L. - Nous agissons en étroite collaboration avec l'Agence européenne de sécurité maritime (AESM) et l'Agence européenne de contrôle des pêches (AECP). Dans les « hot spots », le Bureau européen d'appui en matière d'asile (EASO), l'Agence européenne de coopération de police (Europol) et l'Agence européenne de coopération judiciaire (Eurojust) sont des partenaires efficaces. Il s'agit d'aider l'État membre placé en première ligne à remplir ses obligations en vertu de la législation européenne, c'est-à-dire à identifier et à enregistrer les migrants en relevant leurs empreintes digitales. Il faut repérer les criminels et les terroristes. Il faut aussi, bien sûr, séparer les vrais demandeurs d'asile des faux. En Libye, 60 % des migrants sont des migrants économiques. Beaucoup se font passer pour des Syriens mais, grâce à la langue parlée et aux données personnelles contenues dans les téléphones portables, on parvient à trier.



B. B. - Coopérez-vous avec l'Otan ?



F. L. - L'Otan est intervenue en mer Égée pour des raisons politiques liées aux tensions entre la Grèce et la Turquie. Mais c'est une alliance militaire alors que Frontex est une agence civile. L'Otan ne nous apporte pas de valeur ajoutée opérationnelle.



B. B. - Quelles sont les tendances chiffrées de ce début d'année sur le plan migratoire ?



F. L. - En janvier 2017, près de 8 000 franchissements illégaux ont été détectés sur les trois principales routes migratoires vers l'UE. La tendance est à la baisse. En Méditerranée centrale, les ressortissants de la Côte d'Ivoire, de la Guinée et du Nigeria ont été les plus nombreux à arriver en Italie. En Méditerranée orientale, les Syriens, les Algériens et les Palestiniens ont formé le plus gros contingent. Fait intéressant, les ressortissants de la République démocratique du Congo pointent à la quatrième place. Ils arrivent sur les îles grecques de l'Égée orientale. Enfin, dans les Balkans occidentaux, les Afghans, les Pakistanais et les Syriens ont représenté la majorité des migrants sur cette route.



B. B. - Comment évaluez-vous le rôle des ONG ?



F. L. - Durant l'été dernier, 40 % des secours en mer Méditerranée ont été effectués par des ONG. Mais qu'est-ce qu'une ONG ? Certaines ont pignon sur rue, d'autres sont sujettes à caution. Lorsqu'elles refusent de coopérer avec nous, on est en droit de s'interroger. Il est arrivé que des organisations criminelles usurpent l'identité et la qualité d'ONG ! Des enquêtes sont d'ailleurs en cours en Italie à ce sujet. Le respect du droit de la mer ou des secours en mer ne doit pas alimenter un modus operandi criminel. Trop souvent, les interventions d'ONG - ou supposées telles - compliquent l'action des autorités de sécurité européennes qui cherchent à obtenir des informations sur les réseaux de passeurs et à ouvrir des enquêtes policières. Nous avons critiqué les ONG dans un rapport rendu public en décembre dernier : nous y évoquons une possible collusion entre les réseaux qui font partir les migrants de Libye et les navires privés qui les récupèrent en mer comme le feraient de simples taxis...



B. B. - Pour finir, quelle est votre analyse des risques pour 2017 et quelles sont vos prévisions à plus long terme ?



F. L. - La situation géopolitique reste très volatile. Il faut donc appliquer pleinement notre mandat qui consiste à contrôler les frontières, à coopérer avec les pays de transit ou d'origine des migrants et à rapatrier ceux qui n'ont pas le droit de rester dans l'UE. Nous devons sortir du statu quo qui dure depuis trop longtemps en Méditerranée centrale, multiplier les solutions innovantes avec les pays de l'autre rive de la Méditerranée et, enfin, renforcer la dimension polyvalente de notre action, en lien avec la police en mer et les douanes, afin de mieux lutter contre les trafics et le terrorisme. En un mot comme en cent, il ne faut pas baisser la garde !



(1) L'espace Schengen désigne un espace de libre circulation des personnes entre les États signataires de l'accord de Schengen, du nom de la localité luxembourgeoise où il a vu le jour le 14 juin 1985. Depuis le 1er juillet 2013, l'espace Schengen regroupe 26 États : 4 États associés, non membres de l'UE (Norvège, Islande, Suisse et Liechtenstein) ; et 22 des 28 membres de l'Union européenne. La Bulgarie, la Roumanie, Chypre et la Croatie n'y participent pas encore. L'Irlande et la Grande-Bretagne, quant à elles, bénéficient d'un statut particulier et ne participent qu'à une partie des dispositions (pour le Royaume-Uni, par exemple, en attendant les conclusions du Brexit, participation à la coopération policière et judiciaire en matière pénale, à la lutte contre les stupéfiants et au Système d'information Schengen-SIS). Le principe de la liberté de circulation des personnes implique que tout individu (ressortissant de l'UE ou d'un pays tiers), une fois entré sur le territoire de l'un des pays membres, peut franchir les frontières des autres pays sans subir de contrôles. Pour se déplacer, il n'a plus besoin de passeport. Les vols aériens entre villes de l'espace Schengen sont considérés comme des vols intérieurs.

(2) L'agence élabore des normes communes en matière de formation pour les autorités de surveillance des frontières, afin d'harmoniser les instructions données aux gardes-côtes et aux gardes-frontières dans les pays de l'UE et les pays associés à l'espace Schengen.

(3) En Italie, l'état-major régional situé à Catane (Sicile) coordonne le travail de 4 ports identifiés comme « hot spots » : Pozzallo, Porto Empedocle et Trapani en Sicile et Lampedusa. En Grèce, les « hot spots » sont au nombre de 5 : à Lesbos, Samos, Leros, Chios et Kos.

(4) Le 18 mars 2016, la Turquie et l'Union européenne sont convenues d'un plan global pour réduire la migration vers l'Europe. Conformément à cet accord, les premiers migrants en situation irrégulière ont été renvoyés de Grèce vers la Turquie le 4 avril. Mais le plan instaure d'autres mesures : 1) Une fois que les franchissements irréguliers entre la Turquie et l'UE prendront fin ou que leur nombre aura été durablement réduit, un programme d'admission humanitaire volontaire sera activé. Les États membres de l'UE y contribueront sur une base volontaire. 2) Si la Turquie satisfait tous les critères exigés, les citoyens turcs n'auront plus besoin de visa pour se rendre dans un pays de l'UE. 3) L'Union européenne doit accélérer le versement du montant de 3 milliards d'euros initialement alloué pour la gestion des réfugiés en Turquie. Elle doit également assurer le financement d'autres projets en faveur de personnes bénéficiant d'une protection temporaire en Turquie, pour 3 milliards d'euros supplémentaires jusqu'à fin 2018.

 


Notes :


(1) L'espace Schengen désigne un espace de libre circulation des personnes entre les États signataires de l'accord de Schengen, du nom de la localité luxembourgeoise où il a vu le jour le 14 juin 1985. Depuis le 1er juillet 2013, l'espace Schengen regroupe 26 États : 4 États associés, non membres de l'UE (Norvège, Islande, Suisse et Liechtenstein) ; et 22 des 28 membres de l'Union européenne. La Bulgarie, la Roumanie, Chypre et la Croatie n'y participent pas encore. L'Irlande et la Grande-Bretagne, quant à elles, bénéficient d'un statut particulier et ne participent qu'à une partie des dispositions (pour le Royaume-Uni, par exemple, en attendant les conclusions du Brexit, participation à la coopération policière et judiciaire en matière pénale, à la lutte contre les stupéfiants et au Système d'information Schengen-SIS). Le principe de la liberté de circulation des personnes implique que tout individu (ressortissant de l'UE ou d'un pays tiers), une fois entré sur le territoire de l'un des pays membres, peut franchir les frontières des autres pays sans subir de contrôles. Pour se déplacer, il n'a plus besoin de passeport. Les vols aériens entre villes de l'espace Schengen sont considérés comme des vols intérieurs.

(2) L'agence élabore des normes communes en matière de formation pour les autorités de surveillance des frontières, afin d'harmoniser les instructions données aux gardes-côtes et aux gardes-frontières dans les pays de l'UE et les pays associés à l'espace Schengen.

(3) En Italie, l'état-major régional situé à Catane (Sicile) coordonne le travail de 4 ports identifiés comme « hot spots » : Pozzallo, Porto Empedocle et Trapani en Sicile et Lampedusa. En Grèce, les « hot spots » sont au nombre de 5 : à Lesbos, Samos, Leros, Chios et Kos.

(4) Le 18 mars 2016, la Turquie et l'Union européenne sont convenues d'un plan global pour réduire la migration vers l'Europe. Conformément à cet accord, les premiers migrants en situation irrégulière ont été renvoyés de Grèce vers la Turquie le 4 avril. Mais le plan instaure d'autres mesures : 1) Une fois que les franchissements irréguliers entre la Turquie et l'UE prendront fin ou que leur nombre aura été durablement réduit, un programme d'admission humanitaire volontaire sera activé. Les États membres de l'UE y contribueront sur une base volontaire. 2) Si la Turquie satisfait tous les critères exigés, les citoyens turcs n'auront plus besoin de visa pour se rendre dans un pays de l'UE. 3) L'Union européenne doit accélérer le versement du montant de 3 milliards d'euros initialement alloué pour la gestion des réfugiés en Turquie. Elle doit également assurer le financement d'autres projets en faveur de personnes bénéficiant d'une protection temporaire en Turquie, pour 3 milliards d'euros supplémentaires jusqu'à fin 2018.