Politique Internationale - La Revue n°156 - ÉTÉ -

sommaire du n° 156
L'ALLIANCE ATLANTIQUE EN QUESTION
Article de Guillaume LAGANE
Professeur de relations internationales à Sciences Po
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Guillaume Lagane*

* Agrégé d'histoire, haut fonctionnaire, Guillaume Lagane enseigne les relations internationales à Sciences Po. Cet article n'engage que son auteur.

l'alliance atlantique en question

L'élection présidentielle française de 2017 est plutôt une bonne nouvelle pour le partenariat transatlantique. Proche de la Russie, critique vis-à-vis de Washington, Marine Le Pen avait annoncé dans son programme qu'elle quitterait le commandement intégré de l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord (Otan) dans lequel la France était revenue en 2009 sous l'impulsion de Nicolas Sarkozy. C'était, sur un créneau gaulliste fort disputé, l'un de ses points d'accord avec le nationaliste Nicolas Dupont-Aignan, son seul et éphémère allié du second tour.

Le vainqueur, Emmanuel Macron, présente un profil plus rassurant. Candidat pro-européen adoubé par Barack Obama, il n'envisage aucunement de remettre en cause l'engagement de la France dans l'Otan. En même temps, conseillé par l'ancien premier ministre Dominique de Villepin, il affiche parfois une forme de posture « gaullo-mitterrandienne » qui pourrait, le cas échéant, le pousser à atténuer le consensus atlantiste et les politiques étrangères occidentalistes des deux quinquennats précédents (1).

Emmanuel Macron n'entend pas soutenir de nouveaux élargissements de l'Alliance, sauf dans les Balkans et, éventuellement, pour la Finlande et la Suède, ce qui est bien le moins pour un partisan du « modèle scandinave ». Désireux de réduire ses engagements militaires, le nouveau président réserve également la participation des forces françaises à des interventions de l'Otan en dehors de sa zone géographique (c'est-à-dire hors d'Europe) aux « seuls cas où les intérêts de la France sont directement concernés ». Prise à la lettre, cette déclaration pourrait introduire un léger doute sur l'application par Paris de l'article 5 de la charte qui pose le principe de la solidarité entre alliés.

Il faudra voir, à l'usage, si cette méfiance originelle résiste aux nécessités de la géopolitique internationale, fort troublée en ce début de XXIe siècle. Elle témoigne, en tout cas, des débats qui continuent d'agiter les États du Vieux Continent sur l'utilité de l'unité européenne et, au-delà, les pays occidentaux sur l'intérêt du projet transatlantique. Pourtant, de la menace d'un désengagement américain, un temps brandie par Donald Trump, aux gesticulations du Kremlin en Europe orientale, en passant par la maîtrise d'une rive sud de la Méditerranée en pleine instabilité, les raisons de faire face à plusieurs aux défis de l'heure ne manquent pas. Mais l'Otan, telle qu'elle existe aujourd'hui, est-elle capable de les relever ?

Le défi russe

Le premier de ces défis est, bien sûr, la politique russe en Europe orientale. D'une certaine manière, l'intervention de Moscou dans la crise ukrainienne, suivie de l'annexion de la Crimée en 2014, a constitué une aubaine pour l'Alliance atlantique. Depuis la fin de la guerre froide, celle-ci se cherchait une raison d'exister. On connaît le mot fameux du conseiller diplomatique de Gorbatchev : « Nous allons vous rendre le pire des services, nous allons vous priver d'ennemi. » Le retour d'un « péril russe » lui permet de revenir à sa « proposition de valeur » initiale.

L'Otan est, en effet, une création de la guerre froide (2). En 1948, le coup de Prague (la prise du pouvoir par les communistes en Tchécoslovaquie) avive la peur suscitée par les Soviétiques en Europe de l'Ouest : la France, le Royaume-Uni et les pays du Benelux signent alors le traité de Bruxelles, une alliance qui comporte déjà une clause novatrice d'assistance mutuelle. C'est l'occasion pour le premier ministre belge Paul-Henri Spaak de prononcer, lors de la troisième session de l'Assemblée générale des Nations unies, tenue à Paris au palais de Chaillot, son célèbre « discours de la peur » : « La délégation soviétique ne doit pas chercher d'explications compliquées à notre politique, explique-t-il, je vais lui dire quelle est la base de notre politique. Je vais le lui dire, dans des termes qui sont un peu cruels peut-être, et dans des termes que seul le représentant d'une petite nation peut employer. Savez-vous quelle est la base de notre politique ? C'est la peur, la peur de vous, la peur de votre gouvernement, la peur de votre politique. »

Face à cette crainte, seule la présence des États-Unis, qui pèsent la moitié du PIB mondial en 1945, peut garantir la sécurité du Vieux Continent : le 4 avril 1949, l'Otan est fondée par le traité de Washington (ou traité de l'Atlantique Nord). Cette alliance entre les deux rives de l'Atlantique comporte un article 5 (3) prévoyant qu'en cas d'attaque contre l'un d'entre eux chaque État prend « telle action qu'il jugera nécessaire ». Une formule volontairement ambiguë qui visait à éviter tout automatisme et à rassurer une opinion américaine majoritairement isolationniste.

À la différence d'un traité d'alliance classique, l'Otan a été dotée d'organes permanents (une administration civile installée à Bruxelles après la sortie de la France des structures intégrées en 1966) et d'organes militaires : l'état-major de l'Alliance (Supreme Headquarters Allied Powers in Europe, Shape) est basé à Mons en Belgique. Son chef, le Saceur (Supreme Allied Commander Europe), est toujours un général américain (son adjoint est allemand ou britannique) qui commande les forces des États-Unis en Europe. En outre, l'Otan dispose d'un commandement stratégique à Norfolk (États-Unis) et de trois commandements « opérationnels » à Brunssum (Pays-Bas), Lisbonne et Naples. Forts de près de 400 000 hommes dans les années 1960, les contingents américains se sont réduits après 1990 : ils comprennent aujourd'hui environ 100 000 hommes, stationnés pour l'essentiel dans quatre pays (30 000 en Allemagne, 12 000 en Italie, 8 000 au Royaume-Uni et 3 000 en Espagne). Près de la moitié de ces effectifs appartiennent à la marine américaine, notamment la VIe flotte, basée à Naples (Gaète) et dont la quarantaine de navires croisent en Méditerranée. Les États-Unis auraient également déployé, dans cinq pays (Allemagne, Belgique, Italie, Pays-Bas, Turquie), une composante tactique d'environ 150 têtes nucléaires.

On s'est logiquement interrogé sur le rôle de l'organisation après la fin de la guerre froide : était-elle encore utile alors que la menace qui la justifiait avait disparu ? Pour tenter de répondre à cette question, l'Otan a élaboré en 1999 un « concept stratégique » (adopté en 2002 au sommet de Reykjavik) qui entérine une « approche globale ». L'objectif était de faire face à des menaces nouvelles (catastrophes naturelles, terrorisme, sécurité énergétique, prolifération balistique) (4) et d'étendre son champ d'intervention « tous azimuts » (y compris hors de la zone européenne couverte par le traité). Outre l'Afghanistan, l'Otan est donc intervenue, en accord avec l'ONU, au Soudan (Darfour) en 2004 et contre la piraterie au large de la Somalie (opération Ocean Shield) en 2008. En 2010, au sommet de Lisbonne, l'Alliance a défini un nouveau concept stratégique, qui élargit au cyber-terrorisme et à la sécurité énergétique l'éventail des menaces susceptibles de déclencher l'article 5.

De ce point de vue, le révisionnisme actuel de la politique russe, qui veut remettre en question le « nouvel ordre mondial » issu de la fin de la guerre froide (5), est, pour paraphraser Maurras, une « divine surprise ». Cela ne veut pas dire, au rebours des thèses complotistes véhiculées par Moscou, que l'Alliance atlantique a délibérément cherché à se légitimer par la confrontation. À la différence de la Russie, les États alliés ne tirent aucun bénéfice intérieur des tensions avec leur grand voisin de l'Est. Au contraire, la plupart d'entre eux n'ont, depuis vingt ans, cessé de réduire leurs dépenses militaires. Mais, quelle qu'en soit l'origine, force est de constater que la menace russe permet à l'Otan de renouer avec son ADN qui, selon l'amusante définition de son premier secrétaire général, lord Ismay, se résumait ainsi à l'époque : « Keep the Americans in, the Russians out and the Germans down » (6).

Parmi les États les plus inquiets de la nouvelle politique russe, la Pologne se détache, du fait de son histoire et de sa géographie. À l'occasion du sommet de Varsovie (2016), l'Otan a lancé des manoeuvres sur le territoire polonais. Baptisées Anaconda, elles ont été organisées contre un adversaire imaginaire (opportunément appelé l'« Union des rouges »...). Surtout, le sommet de Varsovie a entériné le « renforcement du flanc oriental » (« présence avancée renforcée », enhanced Forward Presence ou eFP) avec le stationnement d'une brigade (environ 4 000 hommes) dans les Pays baltes et en Pologne. Concession probable à la Russie et à ses amis au sein de l'Alliance, qui considéraient que l'expansion vers l'Est de l'Otan ne devait pas se traduire par la création de nouvelles bases américaines, ces unités ne seront pas permanentes mais opéreront une rotation tous les neuf mois. La France y participe en déployant 300 hommes et 4 chars Leclerc en Estonie. Il s'agit bien, en réalité, d'établir une sorte de « cordon sanitaire » autour d'une Russie perçue comme agressive et prompte à la « guerre hybride ».

Toute la difficulté pour l'Otan va consister à combiner cette résistance à l'expansionnisme russe avec sa volonté de ne pas rompre avec Moscou à laquelle la lient des organes de dialogue (Partenariat pour la paix depuis les années 1990 et Conseil Otan-Russie depuis 2002). Ce dialogue est d'autant plus nécessaire que les Occidentaux désirent maintenir une coopération avec la Russie, notamment sur le dossier syrien. Cet équilibre fut l'un des enjeux du sommet de Bruxelles du 25 mai 2017, le premier auquel a participé le président Trump. Pendant la campagne présidentielle, celui-ci avait jugé un peu hâtivement l'Otan « obsolète » et avait souhaité réorienter l'Alliance vers la lutte contre le terrorisme. C'était oublier les efforts déjà entrepris par l'organisation en la matière. Il est vrai que l'Otan n'a invoqué qu'une fois le fameux article 5 ; mais c'était à l'occasion de l'attaque subie, le 11 septembre 2001, par les États-Unis ! Force est de constater que, malgré les concessions faites par l'Alliance aux préoccupations américaines (l'Otan appuie désormais les opérations contre l'État islamique), le sommet de Bruxelles n'a pas permis de lever les ambiguïtés de l'administration Trump. Le président américain, contesté à Washington pour ses liens avec la Russie, a refusé de garantir l'application de l'article 5, avant de revenir à une position plus traditionnelle le 9 juin lors d'une rencontre avec le président roumain Klaus Iohannis. Au moment où la mission de l'Otan retrouve du sens, les États-Unis semblent introduire un nouvel élément d'imprévisibilité sur le bien-fondé de l'Alliance. En même temps, il faut se garder de réagir trop vite : l'histoire de l'Otan est parsemée de crises. Formée de « démocraties de marché » souvent en opposition les unes aux autres, l'organisation n'a jamais connu le monolithisme du Pacte de Varsovie (7). Dès les années 1960, la question de la solidité de l'engagement américain dans l'Alliance était fortement débattue.

Le défi des coalitions

Si sa mission peut désormais sembler plus claire, l'Otan aurait-elle pour autant les moyens de la mener à bien ? C'est toute la question du fonctionnement de l'Alliance. L'Otan est la plus ancienne et la plus puissante coalition militaire du monde avec 3,5 millions de soldats et 1 000 milliards de dollars de budget cumulé.

Largement inactive pendant la guerre froide, où elle se préparait à défendre la « trouée de Fulda » (8), l'Alliance est devenue opérationnelle dans les années 1990. Elle a multiplié les interventions au service de la paix sur le continent européen en relayant, plus efficacement que l'ONU, les visées politiques des États occidentaux : déploiement de la force d'intervention puis de stabilisation (IFOR puis SFOR) en Bosnie-Herzégovine en 1995 pour appliquer les accords de Dayton ; bombardement de la Serbie en 1999 puis occupation du Kosovo par la KFOR ; envoi, après le 11 septembre 2001, d'une Force internationale d'assistance et de sécurité (FIAS, 60 000 hommes) en Afghanistan  ; lancement, en 2011, de l'opération Protecteur unifié contre le régime libyen, qui a entraîné la chute du colonel Kadhafi.

Cette transformation de l'Otan en « alliance expéditionnaire » a nourri de nombreuses critiques. Dans les années 1990, les États-Unis semblaient vouloir faire de l'Alliance un outil mondial (« Global Nato » (9)), une sorte de coalition des démocraties (« ONU occidentale ») capable de réagir aux multiples crises que connaissait la planète de l'après guerre froide. Certains États (dont la France chiraquienne) s'y sont opposés, refusant la logique dite du « couteau suisse » qui assignait à l'Otan une large palette de nouveaux objectifs. Bien que cette dernière objection s'expliquât en partie par les conceptions anti-américaines de la diplomatie française de l'époque, toute vouée à la naissance d'un monde « multipolaire » (10), elle reposait néanmoins sur une réalité pratique : avant d'élargir le cadre de ses missions, il était nécessaire pour l'Otan d'améliorer son efficacité.

Améliorer l'efficacité

Efficacité des organes civils, tout d'abord. Dirigés par un secrétariat général (dont la direction est assurée depuis 2014 par l'ancien premier ministre norvégien Jens Stoltenberg), ils représentent une bureaucratie de 6 000 employés et un budget d'environ 2 milliards de dollars (dont 1,2 milliard pour les opérations militaires, les États contribuant en fonction de leur PIB et de leurs troupes sur le terrain). Plusieurs réformes ont été tentées : au sommet de Lisbonne en 2010, par exemple, il a été décidé de réduire d'un tiers les effectifs de l'organisation et de simplifier la structure en fusionnant les 14 agences existantes selon trois axes fonctionnels (acquisition, soutien, communication). Mais il n'est pas simple de fermer des agences qui, bien souvent, sont défendues bec et ongles par les États qui les accueillent sur leur territoire.

Efficacité militaire, ensuite. Sur le terrain, l'Otan n'est pas toujours capable de remporter des conflits asymétriques (cf. le bilan mitigé de l'intervention en Afghanistan, dont l'Otan s'est, pour l'essentiel, retirée depuis 2014), en particulier sur la durée (dégradation de la situation en Libye où l'intervention était demeurée aérienne). Ces insuffisances, déjà constatées au moment de la guerre du Kosovo, expliquent qu'en 2001 les États-Unis aient préféré mener seuls, ou dans le cadre d'une coalition ad hoc, leurs opérations militaires.

Aujourd'hui, ces questions demeurent entières. Si le déploiement de forces atlantiques dans les pays baltes, décidé à Varsovie, est un signal symbolique fort, il ne permettrait probablement pas de faire face à des troupes russes bien supérieures en nombre. Et il n'est pas certain que, dans ce cas, l'invocation de l'article 5 fasse l'unanimité au sein du Conseil de l'Atlantique Nord : conçu pour répondre à une attaque directe lancée contre l'un des alliés, il devrait s'adapter à une « guerre hybride » marquée par la mobilisation des minorités russophones, la présence de « petits hommes verts » non officiellement russes et un ensemble de stratégies de déstabilisation indirectes. Après s'être dotée d'un centre de recherche sur la stratégie de communication à Riga en 2014, l'Otan a appuyé la création en Finlande, en 2016, d'un centre de réflexion sur ce nouveau type de guerre.

Le principe de solidarité

Le second problème est celui de la solidarité entre alliés. L'Otan est fondée sur la puissance américaine ou, comme disent les milieux gaullistes, la « vassalité » de l'Europe. L'atlantisme se nourrit, en effet, d'un souvenir : l'Europe de Versailles qui, abandonnée par une Amérique devenue isolationniste dans les années 1920, replongea dans la guerre. Il faut donc, pour garantir la paix, contraindre Washington à maintenir sa présence sur le Vieux Continent. Mais, aux États-Unis, ce leadership n'est jamais allé de soi. La présidence Obama (2008-2016), qui entendait « diriger depuis l'arrière » (leading from behind), reflète cette tentation isolationniste d'une Amérique qui renonce à être elle-même. Réduisant leurs forces en Europe, les États-Unis se sont engagés dans une « politique du pivot » qui ferait d'eux une puissance plus asiatique qu'européenne. Avec la crise ukrainienne, en 2014, Washington a pourtant dû accepter de freiner sa grande migration vers l'Ouest et entrepris de rassurer ses alliés atlantiques.

Les premiers pas de Donald Trump sont tout aussi inquiétants pour l'Alliance. Prenant le contre-pied de l'administration Obama, le candidat républicain a souhaité se rapprocher de la Russie. Il a fustigé, pendant la campagne, la dépendance des États européens envers Washington et même considéré que les États-Unis pourraient, en cas de crise impliquant un allié, ne pas appliquer la clause de solidarité. On a vu, plus haut, des exemples de ces revirements réguliers. En restant ambigu sur l'article 5, Trump semble vouloir remettre en question le fondement même de la logique transatlantique. Mais, venant d'un négociateur habitué aux rapports de force, il est possible que ces attaques répétées soient, avant tout, un moyen de contraindre l'Alliance à évoluer.

Au coeur de la critique américaine, c'est le thème du « partage du fardeau » (burden sharing) qui revient le plus souvent. Les États-Unis veulent bien assumer la charge de la protection de l'Europe, mais à condition que les Européens en prennent leur juste part. Depuis 2006, les États membres de l'Otan se sont engagés à consacrer 2 % de leur PIB à leur défense. En 2014, lors du sommet de Newport (pays de Galles), ils ont présenté des plans pour atteindre ce niveau de dépense (20 % du budget de la défense serviraient aux achats et aux investissements). Force est de constater qu'à ce jour seuls cinq pays respectent ce niveau de 2 % : le Royaume-Uni (2,2 %), la Pologne, (2 %), l'Estonie, la Grèce et, bien sûr, les États-Unis eux-mêmes (11). Avec une enveloppe de 664 milliards de dollars en 2016, Washington consacre 3,5 % de son PIB à la défense, soit environ 70 % des budgets cumulés des États membres de l'Otan !

Pour brutale qu'elle soit, la méthode utilisée par Trump peut se révéler efficace. Il serait souhaitable, en effet, que les pays européens réorientent leurs dépenses publiques vers ce domaine, régalien par excellence, qu'est la défense. S'ils ne le font pas, c'est qu'ils ont le sentiment de ne pas en avoir besoin, protégés qu'ils sont par le parapluie américain. Ce comportement de « passager clandestin » (free rider) explique que l'Union européenne, qui pèse 20 % du PIB mondial, totalise près de la moitié des dépenses sociales dans le monde. Une telle réorientation a eu lieu dans le passé. Kennedy, déjà, considérait que, s'agissant de leur sécurité, les Européens vivaient « sur le dos de la bête » (off the fat of the land). Les menaces de retrait américain, illustrées par les amendements du sénateur démocrate Mike Mansfield (qui voulait, dès 1971, réduire de moitié la présence américaine en Europe) ont porté leurs fruits : dans les années 1970, les Européens ont augmenté de manière conséquente leur effort de défense avant de toucher, dans les années 1990, les « dividendes de la paix » en réduisant les dépenses militaires au profit des politiques sociales (12).

Il est donc probable que la tendance haussière des budgets militaires européens se poursuivra. L'Allemagne a ainsi annoncé un bond de 8 % en 2017 et prévoit + 4 % en 2018. Mais le bon fonctionnement de l'Otan ne peut se résumer à une querelle de chiffres. Aussi puissante que devienne l'armée allemande, elle risque de rester l'arme au pied sous l'effet du pacifisme de Berlin. Bien sûr, avec l'intervention au Kosovo en 1999, le chancelier Schröder avait donné le signal d'un réengagement allemand. Mais celui-ci reste frappé au sceau de l'ambiguïté. On se souvient que les nombreux caveats exprimés par l'Allemagne lors du déploiement de la Bundeswehr en Afghanistan contribuèrent au relatif échec de la FIAS. Aujourd'hui, même s'ils ont annoncé prendre le commandement d'un des bataillons déployés par l'Otan dans les pays baltes, les Allemands privilégient les missions de formation (au profit des peshmergas kurdes) ou de reconnaissance (avec l'envoi d'avions dans l'opération contre l'État islamique) plutôt que l'action militaire offensive. Pour gagner en efficacité, l'Otan doit donc réfléchir à des critères plus qualitatifs. La Grèce fait partie des États qui respectent la règle des 2 %, mais 70 % de cette somme servent à payer les personnels et le pays, pourtant deux fois plus peuplé que le Danemark, n'a déployé que 150 hommes en Afghanistan et cinq avions en Libye. Copenhague, dont le budget de défense représente 1,1 % du PIB, compte 750 hommes au sein de la FIAS et sept avions dans l'opération libyenne (13). La France, tout en reconnaissant devoir augmenter son effort de défense (elle vise 2 % du PIB en 2025), souligne que ses forces sont très engagées sur les théâtres les plus dangereux (Sahel).

Le défi de l'élargissement

De 12 à 29

Un peu comme l'UE, l'Otan doit enfin concilier les exigences parfois contradictoires de l'approfondissement de son action et de l'élargissement de son périmètre. Constituée à l'origine de douze membres (États-Unis, Canada, Islande, Royaume-Uni, France, Italie, Portugal, Benelux, Danemark, Norvège), l'Alliance a peu à peu intégré de nouveaux alliés. Elle a vu la Grèce, seul État non communiste des Balkans à l'époque, et son ennemi héréditaire la Turquie, alors en butte aux menées soviétiques à ses frontières, la rejoindre en 1952. Bientôt suivies de la nouvelle République fédérale d'Allemagne (RFA) en 1955, puis de l'Espagne, devenue démocratique après la mort de Franco en 1982.

Une nouvelle vague d'expansion a depuis lors déplacé le centre de gravité de l'organisation vers l'Europe de l'Est. Les anciens membres du Pacte de Varsovie ont cherché à garantir leur nouvelle identité démocratique en entrant dans l'Alliance atlantique. Celle-ci a intégré le territoire de l'ex-République démocratique allemande (RDA) en 1990, la Pologne, la République tchèque et la Hongrie (le groupe de Visegrad) en 1999, les trois États baltes, la Slovénie, la Slovaquie, la Roumanie et la Bulgarie en 2004, l'Albanie et la Croatie en 2009. Avec l'arrivée du Monténégro en 2017, et malgré le mauvais procédé de Donald Trump à l'endroit de son premier ministre (qu'il a bousculé au sommet de Bruxelles !), l'Otan compte désormais 29 membres.

Les critiques n'ont pas découragé les vocations, et l'Otan enregistre de nouvelles candidatures, parallèlement à l'Union européenne dont elle est souvent l'antichambre (22 des 29 États membres de l'Otan appartiennent à l'UE). Il est vrai que l'implication des États-Unis dans l'Alliance continue de rassurer les États d'Europe orientale, que les ambitions de la Russie inquiètent. En 2008, à Bucarest, parmi les cinq candidatures au MAP (Membership Action Plan) (14), celles de l'Ukraine et de la Géorgie ont été repoussées à la demande de la France et de l'Allemagne, qui ne voulaient pas fâcher Moscou, ainsi que celle de la Macédoine. On peut se demander dans quelle mesure cet ajournement n'a pas contribué aux conflits qui ont éclaté peu après dans le Caucase entre la Russie et la Géorgie et, depuis 2014, en Ukraine, Moscou interprétant cette prudence comme une reconnaissance de son rôle de « tuteur » sur les États de son « étranger proche ».

La limite à l'élargissement de l'Otan réside dans l'article 10, lequel précise que les pays candidats doivent être européens. Pour contourner cet obstacle, l'organisation a développé une forme de partenariat global dont bénéficient de nombreux pays, de l'Australie à la Mongolie (15). Un dialogue méditerranéen est également ouvert avec le Maroc, l'Algérie, la Tunisie et l'Égypte. Enfin, l'« initiative de coopération d'Istanbul » a développé les relations entre l'Otan et certains États du golfe Persique (Koweït, Qatar et Émirats arabes unis).

Faut-il aller plus loin ? Certains le pensent et, dix ans après l'invention du concept d'Otan « global », la réflexion se poursuit sur une modification de l'article 10 qui permettrait de transformer l'organisation en une alliance planétaire des démocraties. En Amérique latine, un rapprochement avec le Mexique ou la Colombie a ainsi été évoqué (par le président colombien Juan Manuel Santos lui-même). En Asie et dans le Pacifique, la Corée du Sud ou le Japon seraient des candidats naturels. Mais, en vogue sous l'administration Bush, cette idée a été oubliée sous l'administration Obama et n'est pas spontanément séduisante pour un président Trump soucieux de restreindre les engagements de l'Amérique.

Un parcours en quatre étapes

Si l'on conserve le cadre juridique actuel, cette expansion devrait néanmoins continuer. Les étapes d'une adhésion à l'Otan sont au nombre de quatre. La plus générale est constituée, depuis sa création en 1994, par le Partenariat pour la paix. Au total, 34 États y ont adhéré, dont certains sont depuis devenus membres à part entière. Il concerne aujourd'hui des pays dont l'adhésion n'est pas prévue, comme les États neutres d'Europe occidentale (Autriche, Irlande, Suisse) ou d'anciennes républiques soviétiques (Biélorussie).

Deuxième étape : le Plan d'action pour un partenariat individuel, qui implique des relations plus nourries. Ce type de relations a été établi avec la Serbie ou la Moldavie. Dans le premier cas, il semble peu probable que ce Plan débouche sur une candidature formelle. Même si Belgrade apparaît aujourd'hui très isolé dans les Balkans, le souvenir de la guerre de 1999, la sécession du Kosovo et les pressions russes rendent l'idée d'une adhésion à l'Alliance atlantique encore minoritaire dans l'opinion serbe. La Moldavie, où un président pro-russe (Igor Dodon) a remporté les dernières élections, ne se montre pas davantage intéressée, malgré l'orientation très atlantiste de la Roumanie voisine. Chisinau doit en outre composer avec la menace que fait peser Moscou, principal soutien de la république sécessionniste de Transnistrie, sur son intégrité territoriale.

L'étape suivante consiste à conduire un dialogue intensifié. C'est ce qu'ont obtenu Kiev et Tbilissi. Malgré l'échec de leur candidature initiale, l'Ukraine et la Géorgie conservent des raisons évidentes de pousser en faveur d'une adhésion. Selon une récente enquête réalisée dans la partie de l'Ukraine contrôlée par le gouvernement de Kiev, environ 60 % des sondés affirment leur soutien à l'Otan. Mais l'administration Trump et les Européens prennent garde à ne pas créer de nouvelles sources de tensions avec Moscou. En Géorgie, les autorités sont sur la même longueur d'onde ; elles peuvent se féliciter d'avoir vu récemment l'administration américaine durcir son langage en qualifiant la présence russe en Abkhazie et en Ossétie du Sud d'« occupation » de la Géorgie.

Enfin, certains États ont obtenu le « Graal » du MAP (Membership Action Plan). Les heureux élus sont trois États des Balkans, région où l'Otan peut s'enorgueillir d'un bilan plutôt positif. Les interventions des années 1990 ont mis fin aux conflits qui déchiraient l'ancienne Yougoslavie. Elles n'ont pas réglé, sur le fond, les problèmes (nationalisme, corruption) qui minent les nouveaux États balkaniques, du Kosovo à la Bosnie en passant par la Macédoine. Mais l'adhésion à l'Otan reste une garantie de sécurité, avidement recherchée par ces États, et une étape dans l'intégration européenne. Dans un contexte de retour de la puissance russe et de rivalités régionales, le chemin vers les deux organisations de Bruxelles n'a cependant rien d'un long fleuve tranquille.

Le MAP, passeport pour l'Otan

Le Monténégro est le premier de ces États. Récemment divorcé de la Serbie (2006) envers laquelle il a pris ses distances (il a reconnu le Kosovo en 2008), ce pays voit dans l'Alliance atlantique la suite logique de son indépendance, d'autant qu'il est bordé, depuis 2009, par deux États atlantistes : l'Albanie et la Croatie. Podgorica a ainsi envoyé des troupes au sein de la FIAS en 2010. Mais l'opposition pro-russe a organisé des manifestations en 2015. Elle est également soupçonnée d'être derrière la tentative de coup d'État contre le projet d'adhésion porté par le gouvernement de Milo Djukanovic (16) en 2016. Le traité a néanmoins été signé à la suite de la victoire de ce dernier aux élections législatives. Ratifié le 11 avril 2017 par le président Trump, il a permis au Monténégro de devenir le 29e État membre de l'Otan début juin.

L'entrée de la Bosnie-Herzégovine est, elle aussi, envisagée. L'Otan a déployé sur son territoire des moyens militaires au sein des forces d'intervention (IFOR) puis de stabilisation (SFOR), avant d'être remplacée par l'Union européenne (opération Althéa). Le pays a été intégré au MAP en 2010 avec le soutien actif de la Turquie, qui y voit un moyen de renforcer la dimension « musulmane » de l'Alliance. Cette perspective divise profondément la population bosnienne suivant des lignes ethniques : les Croates et les Musulmans bosniaques y sont favorables tandis que les Serbes y sont très opposés. Les velléités d'indépendance de la Republika Srpska, qui feraient voler en éclats le compromis trouvé lors des accords de Dayton de 1995 (17), pourraient ralentir la marche de Sarajevo vers l'Otan. En effet, l'entité serbe n'a toujours pas transféré au gouvernement fédéral les installations militaires implantées sur son territoire, une des conditions préalables à la poursuite du processus d'adhésion.

La Macédoine est le dernier État balkanique à bénéficier du MAP (depuis 1999). Mais la volonté de Skopje, où l'Alliance avait déployé en 2001 une mission d'interposition entre gouvernement et guérilla albanaise (mission Essential Harvest), ne suffit pas. L'adhésion à l'Otan, comme à l'UE, est conditionnée par le règlement du conflit mémoriel avec la Grèce. Or celle-ci refuse toujours de voir le nouvel État balkanique capter l'héritage historique de la Macédoine antique. En 2011, la Cour internationale de justice (CIJ) a condamné Athènes pour sa politique d'obstruction. De fait, la candidature de la Macédoine à l'Otan a été déposée sous le nom, reconnu par l'ONU et par les États membres de l'Alliance (sauf la Turquie), d'ancienne république yougoslave de Macédoine (ARYM) et non de république de Macédoine. Ce blocage est d'autant plus regrettable que l'appartenance à l'Otan recueille sur place un soutien populaire assez large et qu'elle pourrait contribuer à stabiliser un pays en proie à des tensions persistantes entre la minorité albanaise et le parti nationaliste ORIM.

Notons que certains États balkaniques demeurent en dehors de tout mécanisme de coopération avec l'Alliance. C'est le cas du Kosovo, qui a pourtant exprimé son souhait d'en faire partie. Une perspective que l'Otan exclut d'envisager tant que la petite république n'aura pas été reconnue par l'ONU, ce qui ne semble pas d'actualité. Malgré un avis consultatif favorable de la CIJ (2010), nombre d'États refusent de reconnaître Pristina. Parmi eux on trouve plusieurs membres de l'Otan, dont l'Espagne, la Roumanie ou la Slovaquie, qui craignent une montée des revendications sécessionnistes sur leurs propres territoires.

En Méditerranée, le cas de Chypre, coupée en deux depuis 1974, continue de retenir l'attention. L'occupation du nord de l'île par la Turquie, en réponse au coup d'État favorable à l'Enosis (18), avait été à l'origine d'une des plus graves crises qu'ait connue l'Alliance. Chypre est aujourd'hui le seul État membre de l'UE à ne pas être rentré dans le Partenariat pour la paix. Une avancée sur le dossier chypriote ouvrirait la voie à une levée du veto turc et à l'adhésion d'une île réunifiée. Inutile de préciser qu'on en est encore loin !

Pour être complet, il faut évoquer, plus au nord, la Scandinavie, terre de mission pour l'Otan. En 1949, Finlande et Suède ont opté pour un statut de neutralité qu'elles ont conservé tout au long de la guerre froide - au prix, pour Helsinki, d'une souveraineté limitée sur sa politique étrangère (la « finlandisation »). Mais, depuis le début du XXIe siècle, les États nordiques s'inquiètent des gesticulations russes à leurs frontières. État membre originel de l'Otan, la Norvège a ainsi obtenu, en 2017, l'arrivée de troupes américaines dans le nord du pays, un des points de contact de l'Alliance avec la Russie.

La Suède et la Finlande s'interrogent, de leur côté, sur l'évolution de leur neutralité. Une entrée dans l'Otan, avec laquelle une importante coopération militaire existe déjà (19), est désormais envisagée. En 2014, au moment de l'affaire ukrainienne, une étude a montré que la Suède ne pourrait guère résister plus d'une semaine à une attaque russe. Pour autant, le sujet divise la société suédoise : si la droite est favorable à une adhésion, le puissant parti social-démocrate, héritier d'Olof Palme, y demeure hostile par souci de ne pas fâcher la Russie. Au total, le projet ne serait soutenu que par 25 à 35 % de la population. Du côté de la Finlande, on observe les mêmes clivages : la droite (parti de la coalition nationale) et le petit parti des Suédois de Finlande sont plutôt enclins à un rapprochement avec l'Otan, tandis que la gauche sociale-démocrate y est opposée.

En guise de conclusion...

L'Otan saura-t-elle relever tous ces défis ? S'agissant de la Russie, la réponse se trouve avant tout à Washington. Les débuts de l'administration Trump ont pu laisser croire à une réorientation historique de la politique américaine, soudainement devenue pro-russe. Depuis, les démissions de responsables et les frappes aériennes en Syrie donnent plutôt une impression de continuité. Critiqués par le président Trump pendant sa campagne, les alliés de l'Otan ont été rassurés par le général Mattis, secrétaire à la Défense, puis par Donald Trump lui-même une fois élu. Marqué par les critiques du président Trump, et malgré l'engagement de l'Otan à appuyer les opérations en Irak et en Syrie, le sommet de Bruxelles du 25 mai 2017 ne permet pas réellement de conclure à un nouvel engagement des États-Unis en Europe.

Malgré l'augmentation annoncée de leurs dépenses militaires, les alliés de Washington ne doivent pas s'attendre à un « chèque en blanc » des États-Unis, qui restent bien décidés à réduire leur engagement international. En 2017, la contribution américaine aux Nations unies est en baisse et plusieurs opérations de maintien de la paix sont sur le point d'être allégées (MONUSCO au Congo) ou de disparaître (MINUSTAH en Haïti). L'augmentation parallèle du budget de la défense américain va donc s'accompagner d'une demande renouvelée de « transformation » de l'Alliance, relançant ainsi le débat sur les réformes. Il s'agit d'adapter les réponses de l'Otan aux nouvelles menaces (guerre de l'information, « guerre couverte » ou hybride des forces russes, expérimentée en Crimée ou dans le Donbass ukrainien), d'insister sur la mutualisation des forces alliées (idée de « défense intelligente », smart defence, permettant de répartir les moyens militaires entre alliés, certains renonçant à des capacités que d'autres s'engageront à fournir) et, peut-être, d'annoncer de possibles redéploiements. Certains analystes seraient favorables à ce que les troupes américaines quittent les pays qui ne dépensent pas assez pour s'établir plus à l'est, par exemple en Pologne.

Enfin, la question de l'élargissement dépendra, pour beaucoup, de la force d'attraction du modèle otanien et, plus largement, de l'Occident (20). Aux marges de l'Otan, la Russie mène une politique d'intimidation vis-à-vis des anciens pays membres du Pacte de Varsovie ou de l'URSS, son « étranger proche », visant à retarder ou à proscrire toute nouvelle adhésion. Si les nouveaux membres potentiels considèrent que la protection militaire américaine n'est plus aussi efficace qu'autrefois, ils ralentiront leur marche vers l'Ouest et chercheront plutôt un accommodement avec la Russie, quitte à accepter une forme de « finlandisation » de leur politique étrangère et à recréer une logique de sphère d'influence.

La question se pose aujourd'hui pour la Turquie (membre depuis 1952), mais aussi pour de nombreux États balkaniques, parfois membres de l'Otan (la Bulgarie par exemple qui vient d'élire un président plutôt conciliant avec la Russie), où le poids de Moscou tend à s'accentuer. Du côté des alliés « historiques », une certaine forme de « fatigue de l'élargissement » peut aussi se faire sentir, comme en témoignent peut-être le comportement de Donald Trump à l'égard du premier ministre monténégrin ou, dans le cas de la France, le programme d'Emmanuel Macron.

En définitive, la solidité de l'Alliance dépend d'un socle idéologique qu'il convient de réaffirmer. Son unité, qui a longtemps reposé sur le modèle de la « démocratie libérale », semble aujourd'hui s'effriter. Les évolutions actuelles sont, en effet, préoccupantes. Sur le plan intérieur, certains États alliés connaissent des dérives autoritaires (Hongrie, Pologne, Turquie) sur fond de montée en puissance des populismes européens. Parfois même, cette dérive se traduit par une troublante russophilie (Hongrie). C'est ce débat, tranché en France par l'élection présidentielle, que l'Alliance atlantique devrait sans doute ouvrir sans tarder.

(1) Pierre Haski, « Emmanuel Macron sera-t-il un président gaullo-mitterrandien ? », L'Obs, 9 mai 2017.

(2) Charles Zorgbibe, Histoire de l'Otan, Complexe, 2002.

(3) « Les parties conviennent qu'une attaque armée contre l'une ou plusieurs d'entre elles survenant en Europe ou en Amérique du Nord sera considérée comme une attaque dirigée contre toutes les parties et, en conséquence, elles conviennent que, si une telle attaque se produit, chacune d'elles, dans l'exercice du droit de légitime défense, individuelle ou collective, reconnu par l'article 51 de la charte des Nations unies, assistera la partie ou les parties ainsi attaquées en prenant aussitôt, individuellement et d'accord avec les autres parties, telle action qu'elle jugera nécessaire, y compris l'emploi de la force armée, pour rétablir et assurer la sécurité dans la région de l'Atlantique Nord. »

(4) Olivier Kempf, L'Otan au XXIesiècle, Artège, 2010.

(5) On se souvient qu'en 2005 déjà, dans un discours à la Douma, Vladimir Poutine considérait la fin de l'URSS comme la plus grande « catastrophe géopolitique du XXe siècle ».

(6) Il faut noter que l'annonce par l'Allemagne du renforcement de son effort de défense pourrait, paradoxalement, contrevenir au dernier objectif. Avec 2 % d'un PIB d'environ 3 000 milliards d'euros, Berlin consacrerait à son armée près de 60 milliards d'euros, soit le double de l'actuel budget français.

(7) Jean-Sylvestre Mongrenier, « Le parapluie américain, c'est fini ? », Atlantico, 1er juin 2017.

(8) Région proche de l'Allemagne de l'Est, considérée comme un axe probable d'attaque des blindés du Pacte de Varsovie en cas d'invasion de la RFA.

(9) Ivo Daalder et James Goldgeier, « Global Nato », Foreign Affairs, octobre 2006.

(10) Et à la construction d'une Europe de la défense. Notons, de ce point de vue, que le débat fut assez largement tranché par les accords de « Berlin plus » en 2002 : en cas de crise, l'Otan intervient si elle le veut (elle a le droit de premier refus). Dans le cas inverse, l'UE intervient avec les moyens de l'Otan ou seule (hors Berlin plus).

(11) « NATO is sharing the defense burden », The Washington Post, 9 décembre 2016.

(12) « Encouraging NATO burden sharing : what works? », The Cato Institute, 8 février 2017.

(13) « The Trouble With NATO Burden Sharing », The American Interest, 27 avril 2017.

(14) Mécanisme permettant, comme dernière étape avant l'adhésion, un examen régulier de la candidature par le Conseil de l'Atlantique Nord.

(15) Ces accords, comme celui signé avec Oulan-Bator en 2012, prévoient de renforcer la coopération militaire (la formation notamment) entre l'Otan et les pays signataires.

(16) Homme fort du pays, soupçonné de crimes mafieux, il est sous le coup d'un mandat d'arrêt italien.

(17) Ces accords, qui ont mis fin au conflit en Bosnie-Herzégovine, ont divisé le pays en deux grandes régions autonomes : la « république serbe » et une fédération croato-musulmane. La profusion de gouvernements locaux et fédéraux (plus de 180 ministres au total) est une source majeure d'inefficacité de l'État bosnien.

(18) Possession britannique, Chypre est devenue indépendante en 1960 mais la cohabitation entre les Grecs (80 % de la population) et la minorité turcophone a déstabilisé le jeune État. L'Enosis (« unité ») est le projet d'union gréco-chypriote porté par les nationalistes hellènes au nom de la « Grande Idée » (la réunion de toutes les régions peuplées de Grecs). Au pouvoir à Athènes (régime des colonels), ceux-ci organisent, en 1974, un coup d'État à Nicosie contre le régime modéré de Mgr Makarios.

(19) Membres du Partenariat pour la paix, la Finlande et la Suède ont signé en 2014 un accord permettant d'organiser des exercices communs avec l'Otan sur leurs territoires respectifs. Les deux pays ont participé à des opérations militaires sous commandement otanien, par exemple en Afghanistan ou en Libye (Suède).

(20) « Who's afraid of NATO enlargement », Carnegie Europe, 5 août 2015.

 


Notes :




(1) Pierre Haski, « Emmanuel Macron sera-t-il un président gaullo-mitterrandien ? », L'Obs, 9 mai 2017.

(2) Charles Zorgbibe, Histoire de l'Otan, Complexe, 2002.

(3) « Les parties conviennent qu'une attaque armée contre l'une ou plusieurs d'entre elles survenant en Europe ou en Amérique du Nord sera considérée comme une attaque dirigée contre toutes les parties et, en conséquence, elles conviennent que, si une telle attaque se produit, chacune d'elles, dans l'exercice du droit de légitime défense, individuelle ou collective, reconnu par l'article 51 de la charte des Nations unies, assistera la partie ou les parties ainsi attaquées en prenant aussitôt, individuellement et d'accord avec les autres parties, telle action qu'elle jugera nécessaire, y compris l'emploi de la force armée, pour rétablir et assurer la sécurité dans la région de l'Atlantique Nord. »

(4) Olivier Kempf, L'Otan au XXIesiècle, Artège, 2010.

(5) On se souvient qu'en 2005 déjà, dans un discours à la Douma, Vladimir Poutine considérait la fin de l'URSS comme la plus grande « catastrophe géopolitique du XXe siècle ».

(6) Il faut noter que l'annonce par l'Allemagne du renforcement de son effort de défense pourrait, paradoxalement, contrevenir au dernier objectif. Avec 2 % d'un PIB d'environ 3 000 milliards d'euros, Berlin consacrerait à son armée près de 60 milliards d'euros, soit le double de l'actuel budget français.

(7) Jean-Sylvestre Mongrenier, « Le parapluie américain, c'est fini ? », Atlantico, 1er juin 2017.

(8) Région proche de l'Allemagne de l'Est, considérée comme un axe probable d'attaque des blindés du Pacte de Varsovie en cas d'invasion de la RFA.

(9) Ivo Daalder et James Goldgeier, « Global Nato », Foreign Affairs, octobre 2006.

(10) Et à la construction d'une Europe de la défense. Notons, de ce point de vue, que le débat fut assez largement tranché par les accords de « Berlin plus » en 2002 : en cas de crise, l'Otan intervient si elle le veut (elle a le droit de premier refus). Dans le cas inverse, l'UE intervient avec les moyens de l'Otan ou seule (hors Berlin plus).

(11) « NATO is sharing the defense burden », The Washington Post, 9 décembre 2016.

(12) « Encouraging NATO burden sharing : what works? », The Cato Institute, 8 février 2017.

(13) « The Trouble With NATO Burden Sharing », The American Interest, 27 avril 2017.

(14) Mécanisme permettant, comme dernière étape avant l'adhésion, un examen régulier de la candidature par le Conseil de l'Atlantique Nord.

(15) Ces accords, comme celui signé avec Oulan-Bator en 2012, prévoient de renforcer la coopération militaire (la formation notamment) entre l'Otan et les pays signataires.

(16) Homme fort du pays, soupçonné de crimes mafieux, il est sous le coup d'un mandat d'arrêt italien.

(17) Ces accords, qui ont mis fin au conflit en Bosnie-Herzégovine, ont divisé le pays en deux grandes régions autonomes : la « république serbe » et une fédération croato-musulmane. La profusion de gouvernements locaux et fédéraux (plus de 180 ministres au total) est une source majeure d'inefficacité de l'État bosnien.

(18) Possession britannique, Chypre est devenue indépendante en 1960 mais la cohabitation entre les Grecs (80 % de la population) et la minorité turcophone a déstabilisé le jeune État. L'Enosis (« unité ») est le projet d'union gréco-chypriote porté par les nationalistes hellènes au nom de la « Grande Idée » (la réunion de toutes les régions peuplées de Grecs). Au pouvoir à Athènes (régime des colonels), ceux-ci organisent, en 1974, un coup d'État à Nicosie contre le régime modéré de Mgr Makarios.

(19) Membres du Partenariat pour la paix, la Finlande et la Suède ont signé en 2014 un accord permettant d'organiser des exercices communs avec l'Otan sur leurs territoires respectifs. Les deux pays ont participé à des opérations militaires sous commandement otanien, par exemple en Afghanistan ou en Libye (Suède).

(20) « Who's afraid of NATO enlargement », Carnegie Europe, 5 août 2015.