Politique Internationale - La Revue n°156 - ÉTÉ -

sommaire du n° 156
PLAIDOYER POUR L'ONU
Article de Jean-Marc DE LA SABLIERE
Ambassadeur de France
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plaidoyer pour l'onu

Le 12 avril dernier, déterminée à protéger le régime de Damas, la Russie utilisait pour la huitième fois son droit de veto afin de bloquer l'adoption d'une résolution du Conseil de sécurité concernant la Syrie. En empêchant la tenue d'une enquête internationale véritablement approfondie sur l'utilisation d'armes chimiques à Khan Cheikhoun huit jours plus tôt, Moscou prenait une lourde responsabilité. En Occident, la réaction fut sévère mais, au-delà de la condamnation du Kremlin, c'est une fois encore l'ONU qui était sur la sellette. « À quoi sert-elle ? », se sont demandé bien des observateurs et chroniqueurs. « N'est-elle pas obsolète ? Le droit de veto des membres permanents du Conseil de sécurité ne doit-il pas être encadré, voire supprimé ? »

 Ce n'était pas la première fois que l'ONU était mise au banc des accusés. Ce ne sera pas la dernière. Le 14 février 2003, devant des centaines de millions de téléspectateurs, Dominique de Villepin défendait magistralement la thèse française du désarmement pacifique de l'Irak, dénonçant à l'avance la guerre aussi absurde que dangereuse programmée par les États-Unis. Beaucoup se réjouirent que cette tribune lui ait été offerte. À l'inverse, il y a quelques semaines, après l'élection de l'Arabie saoudite à la Commission de la condition de la femme, les attaques ont fusé envers un système qui, selon la formule d'un observateur, autorisait le pyromane à rejoindre l'équipe des pompiers. Pourtant, les mêmes pourfendeurs avaient encensé les Nations unies en décembre 2015 lorsqu'elles avaient permis, avec l'aide de la diplomatie française, de parvenir à un compromis visant à contenir l'élévation de la température moyenne de la planète à moins de 2 degrés par rapport aux niveaux pré-industriels... Il s'agissait, assurément, d'un résultat remarquable.

Ainsi, on critique l'ONU, parfois à juste titre, parfois de manière infondée. On la loue aussi, par intermittence. À quoi sert-elle vraiment ? Ceux qui ont une ambition démesurée pour l'Organisation et pensent qu'elle doit tout régler sont souvent déçus ; ceux qui font preuve de réalisme et constatent, malgré ses imperfections, sa valeur ajoutée dans bien des domaines la jugent indispensable. Cette valeur ajoutée mérite d'être rappelée - même si un tel rappel ne dispense pas de souhaiter que l'ONU se réforme. Enfin, que peut-on attendre du nouveau secrétaire général, le Portugais Antonio Guterres, qui a succédé le 1er janvier dernier au Sud-Coréen Ban Ki-moon ?

 La valeur ajoutée de l'ONU

 La paix et la sécurité

Prétendre que l'ONU aurait pour mission d'empêcher toutes les guerres serait très excessif. La Charte, très ambitieuse dans ses objectifs, ne nous donne pas cette garantie. Pour bien comprendre ce que l'Organisation peut apporter en termes de maintien ou de restauration de la paix, il faut se référer aux fondamentaux. Le Conseil de sécurité est un organe politique, capable de prendre des décisions contraignantes au nom de tous, y compris des sanctions et l'usage de la force, mais ce n'est pas un gendarme contraint d'agir. Il ne peut remplir correctement son rôle que si les cinq membres permanents coopèrent. Il a été conçu ainsi par les grandes puissances qui conduisaient la guerre contre l'Axe. En 1945, elles ont offert aux autres États un système de sécurité collective assorti de cette condition. Le droit de veto dont disposent les États-Unis, la Chine, la Russie, le Royaume-Uni et la France est la clé de voûte du système. Il en résulte que l'histoire du Conseil de sécurité, son activité ou son inactivité, reflète à un moment donné l'état de la relation entre les grandes puissances. Il a été quasiment paralysé pendant la guerre froide ; puis à son zénith dans les années suivant l'effondrement de l'URSS lorsque les « cinq » négocièrent ensemble les résolutions en vue de la libération du Koweït envahi par l'Irak ; il a ensuite connu des hauts et des bas, une crise traumatisante en 2003 mais aussi des avancées remarquables qui l'ont conduit à traiter de conflits armés internes aux États - ce qui n'était pas prévu par la Charte - et à considérer que les violations les plus graves des droits de l'homme pouvaient constituer une menace à la paix et à la sécurité internationales.

Que peut-il faire ? À quoi sert-il aujourd'hui alors que les tensions sont vives entre les « grands » depuis 2011 - comme le montrent les veto sur la Syrie et l'Ukraine ?

Sur les sujets importants au niveau stratégique pour les « cinq » et, notamment, les trois plus grandes puissances, le rôle du Conseil varie selon leur degré d'entente et leur volonté. Il est donc limité sur la Syrie dès lors que la Russie refuse toute mesure à l'encontre de Bachar al-Assad, ou sur le conflit israélo-palestinien puisque les États-Unis ont imposé l'idée que seul un règlement négocié, sans pression autre que politique sur Israël, pouvait être envisagé. Dans un cas comme dans l'autre, l'ONU grave dans le marbre des principes agréés ailleurs, organise ou accompagne des négociations, fait de l'humanitaire... mais ne peut imposer une solution. En revanche, dans bien d'autres situations de moindre importance pour les grandes puissances - et cependant essentielles pour les régions concernées - l'ONU assure un règlement ou, au moins, concourt à une réduction de l'intensité de conflits qui, s'ils dérapaient dangereusement, pourraient produire des « métastases » bien au-delà des régions où ils ont démarré. Certaines opérations de maintien de la paix sont critiquées - comme celle du Soudan du Sud pour son incapacité à garantir suffisamment la protection des civils - mais, dans l'ensemble, les neuf opérations de paix en cours en Afrique empêchent le continent de sombrer dans le chaos. C'est quand même appréciable !

S'y ajoute la contribution significative du Conseil de sécurité à la lutte contre le terrorisme et la prolifération des armes de destruction massive. Citons quelques exemples. Grâce aux décisions contraignantes du Conseil, prises dans le cadre du chapitre VII de la Charte, tous les États membres des Nations unies ont dû légiférer pour criminaliser le financement du terrorisme, l'incitation au terrorisme ou le recours à des combattants terroristes étrangers. Dans l'affaire nucléaire iranienne, l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA), impuissante devant la violation de son accord de garanties avec Téhéran, s'est tournée vers le Conseil de sécurité comme ses statuts le prévoient. Le soutien de celui-ci, au nom de toute la communauté internationale, a isolé l'Iran et légitimé la position des négociateurs européens rejoints par les États-Unis, la Russie et la Chine dans le cadre d'un groupe appelé désormais « EU 3 + 3 » ; les sanctions qu'il a adoptées de 2006 à 2010, complétées par des mesures dans le secteur du pétrole prises par l'Union européenne et plusieurs autres États, dont les États-Unis, ont pesé lors de l'élection présidentielle iranienne de 2013 qui a vu la victoire de Hassan Rohani (réélu en mai 2017) et ouvert un nouveau cycle de négociations. L'accord finalement conclu entre le groupe E3+3 et l'Iran, intitulé « Plan d'action global » a été approuvé par le Conseil de sécurité, ce qui compliquerait fortement la tâche de Donald Trump s'il décidait de le remettre en cause comme il s'y était engagé lors de sa campagne électorale.

Cette capacité du Conseil de sécurité - légitimer ou rendre obligatoire un accord même conclu dans un autre cadre - est régulièrement utilisée. Ce fut le cas, par exemple, en 1999 lors du règlement de l'affaire du Kosovo : la solution initialement mise au point dans le cadre du G8 fut ensuite avalisée par la résolution 1244. Que le Conseil de sécurité se voie toujours reconnaître cette prérogative témoigne que, malgré les critiques, il demeure crédible. C'est la bonne nouvelle.

Les droits de l'homme

 La Déclaration universelle des droits de l'homme adoptée en 1948 est indissociable de l'ONU. Nul ne conteste que, sans les Nations unies, le monde ne bénéficierait pas des grands accords qui ont suivi sa création comme les Pactes sur les droits civils et politiques et sur les droits économiques, sociaux et culturels, ou les Conventions contre la torture, sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes et sur les droits de l'enfant. Tous ces textes ont été ratifiés par une grande majorité d'États et tendent vers l'universalité. Ce n'est pas rien. Mais qu'en est-il de leur application et notamment du rôle de surveillance du Conseil des droits de l'homme (1) ? Dans quelle mesure un organe interétatique, par essence politique, composé de pays élus par toutes les régions du monde, peut-il se voir confier - sans en avoir bien sûr le monopole - une mission crédible de surveillance et de dénonciation des violations de droits fondamentaux ? On mesure l'intérêt d'un tel organe pour exercer des pressions sur les États sans scrupules et les condamner. Encore faut-il qu'il soit suffisamment actif et déterminé, animé par une vraie volonté de faire progresser la cause des droits de l'homme. Voilà qui pose immédiatement le problème de sa composition : le Conseil ne doit pas être envahi par des pays qui ne chercheraient qu'à le marginaliser, à bloquer son action pour se prémunir contre tout risque de condamnation. C'est d'ailleurs pour cette raison que, en 2006, le Conseil a remplacé la Commission des droits de l'homme, qui avait connu une telle dérive. La négociation fut difficile mais le résultat, sans être parfait, a quand même permis de créer un nouvel organe suffisamment crédible pour que la grande majorité des États démocratiques, appuyés par les grandes ONG, acceptent de prendre le risque de son lancement. Le nouveau Conseil des droits de l'homme, que les États-Unis ont finalement rejoint, a une vraie valeur ajoutée. Il a su condamner la Syrie de Bachar, obtenir la suspension de la Libye du temps de Kadhafi, demander que la situation de la Corée du Nord soit déférée devant la Cour pénale internationale. La vigilance s'impose cependant. On constate, dans la période récente, que plusieurs États ont durci leur attitude à l'égard du Conseil et rechignent à coopérer avec les Nations unies dans ce domaine - preuve que le combat pour les droits de l'homme n'est jamais terminé.

Les conférences, conventions et autres organes nombreux et quelque peu redondants, chargés plus spécifiquement des droits de la femme et de l'élimination de toutes les formes de discrimination dont elles sont l'objet ont également une valeur ajoutée qui doit être soulignée. Ils ont, indéniablement, fait progresser cette cause. La Déclaration adoptée à l'issue de la Conférence mondiale sur les femmes tenue à Pékin en 1995 mérite une lecture attentive. Le texte aborde les problèmes comme la santé et le droit des femmes en matière de procréation et de maîtrise de leur sexualité. Les mutilations génitales et autres pratiques traditionnelles y sont mentionnées. Le système complexe de suivi de ces textes fait avancer la cause des femmes et de leur égalité avec les hommes dans de multiples pays. Mais les progrès dans ce domaine sont inégaux, et les reculs, patents dans certaines sociétés. C'est pourquoi les mécanismes onusiens sont plus que jamais nécessaires pour maintenir un élan au niveau international, en s'appuyant sur le militantisme des déléguées du monde entier qui animent ces organes. Elles savent mieux que quiconque que sans l'ONU le combat pour l'élimination des discriminations à l'égard des femmes serait encore plus difficile.

L'humanitaire

L'idée d'interventions armées humanitaires en cas de conflits, en vogue au début des années 1990, a fait long feu. Elle s'est révélée un piège pour les Casques bleus, trop souvent pris pour cibles par des groupes armés. L'ONU fait toutefois de son mieux pour favoriser l'accès des secours dans ces situations. Son rôle dépend alors du soutien du Conseil de sécurité, de l'unité de celui-ci et de sa détermination. Si ces conditions sont parfois au rendez-vous, ce n'est pas toujours le cas, comme le montre l'exemple syrien où les résolutions concernant l'accès des secours à la population civile sont trop souvent mal appliquées. L'action de l'ONU, très insuffisante dans la prévention de ces drames, est beaucoup plus évidente dans la gestion de leurs conséquences. Sans le Haut-Commissariat pour les réfugiés, l'UNICEF, le Programme alimentaire mondial, que serait le sort des malheureux déplacés dans leur propre pays en pleine guerre civile ou obligés de fuir dans des pays voisins comme la Turquie, le Liban ou la Jordanie qui accueillent quatre millions de Syriens, souvent en quête d'un asile plus lointain ? Ils seraient encore plus souvent confrontés à la misère, à la malnutrition, à la maladie et à la mort. On ne rend pas assez hommage à ces organisations - de même d'ailleurs qu'aux autres acteurs humanitaires, les grandes ONG qui disposent de moyens également importants et d'un personnel dévoué. Mais l'efficacité des fonds et programmes des Nations unies est reconnue. Ce n'est pas un hasard si la majorité des contributions humanitaires des grands donateurs va à l'ONU. Il est vrai, aussi, que plus on se rapproche des zones de combat, plus on constate l'importance du rôle de l'ONU et du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant rouge.

L'humanitaire est aujourd'hui en crise. Le Sommet mondial sur l'action humanitaire organisé à Istanbul l'année dernière a bien permis d'identifier les problèmes : le manque de ressources financières disponibles au vu des besoins ; le lien insuffisant entre l'urgence et le développement, lien nécessaire pour accroître la résilience des pays d'accueil voisins alors que les crises s'installent dans la durée ; la nécessité de mettre en oeuvre des approches plus innovantes tirant pleinement parti du développement d'Internet ; l'efficacité déficiente de la coordination des grands acteurs, y compris au sein de la famille des Nations unies... Il ne s'agit pas de renverser la table mais de bâtir un consensus sur des idées simples, pour la plupart partagées, et d'obtenir des puissances émergentes - et, en particulier, de la Chine - davantage de financements. Qui mieux que l'ONU peut jouer ce rôle d'impulsion, de mobilisation et de coordination ?

Le développement

Après la vague des décolonisations, le développement des États nouvellement indépendants a été érigé en priorité. Mais la communauté internationale allait connaître une succession d'échecs : celui du Nouvel ordre économique international imaginé par les nouveaux États (en s'appuyant sur la Conférence des Nations unies pour le commerce et le développement, CNUCED) qui ne résista pas à l'évolution du monde ; celui du dialogue entre le Nord et le Sud après le quadruplement des prix du pétrole ; celui, également, des institutions de Bretton Woods dont l'influence devint déterminante lorsque de nombreux pays du Sud surendettés se trouvèrent au bord de la faillite. La « potion » administrée par le FMI et la Banque mondiale détruisit ou endommagea les politiques sociales et de santé de nombreux États. La morosité régnait à la fin des années 1990. Puis un tournant inattendu se produisit au tournant du siècle lors du Sommet du millénaire. Kofi Annan plaça la pauvreté, dans ses différentes manifestations (alimentation, santé, éducation...), au coeur des débats. Les Objectifs du millénaire pour le développement (OMD), adoptés dans la foulée de la déclaration solennelle des chefs d'État, allaient devenir une référence. Peu nombreux, simples, visant à satisfaire des besoins fondamentaux, ils allaient rassembler toute la communauté internationale et redorer le blason de l'ONU. Ils ont servi de guide à tous, au Nord comme au Sud, et ont permis une mobilisation remarquable aussi bien des grands donateurs que des institutions internationales. Le pli a été pris. Quinze ans plus tard, c'est toujours grâce à l'ONU que la communauté a pu se rassembler, cette fois autour des objectifs du développement durable, réconciliant le développement et l'environnement. Les graines semées trente ans auparavant par le rapport de la commission que présidait Gro Harlem Bruntland, « Notre avenir à tous », avaient enfin germé... grâce à l'ONU, après bien des débats.

 La lutte contre le réchauffement climatique

Le succès de la COP21 restera dans les annales. Un tel résultat n'aurait pas été possible sans l'ONU. D'abord, parce qu'il fallait un cadre universel pour rassembler sur des objectifs communs tous les États de la planète alors que leurs modèles de développement et leurs intérêts à court et moyen terme diffèrent largement. La transition énergétique n'est pas une mince affaire. Elle exige des investissements et des changements de comportement considérables, ainsi que des aides très importantes pour permettre aux pays du Sud de s'adapter. Dès le départ, on a donc travaillé sur ces sujets dans le cadre de l'ONU. L'impulsion a été donnée avec la convention-cadre sur le climat adoptée lors du Sommet de la terre de Rio en 1992. Le deuxième atout de l'ONU est sa capacité à promouvoir un projet dans la durée, malgré les difficultés. Pour parvenir à l'Accord de Paris, il a fallu vingt années de discussions ponctuées par les conférences annuelles des parties, les COP, prévues par l'accord-cadre. Le protocole de Kyoto, qui faisait porter le poids de l'effort sur les seuls pays développés, n'avait pas tenu la route. Il a donc fallu corriger le tir et inventer une nouvelle formule, ce qui ne se fit pas en un jour. Enfin, une fois les pièces du puzzle trouvées, il restait à les usiner et à les assembler dans un exercice multilatéral compliqué et conduit parfois au bord du gouffre - le type de négociations complexes dont l'ONU a le secret. Que la France ait été à la manoeuvre dans la dernière ligne droite a été un atout mais son rôle n'enlève rien au fait qu'il s'agit aussi, et peut-être d'abord, d'un succès onusien. C'est un acquis auquel la quasi-totalité du monde tient comme en témoigne la réaction générale, véritable tollé, à l'annonce par Donald Trump du retrait des États-Unis de l'Accord de Paris. J'y reviendrai.

Les institutions spécialisées

Au-delà des organes de la Charte - à commencer par le Conseil de sécurité et l'Assemblée générale - et des fonds et programmes comme le HCR ou l'UNICEF, il y a également, dans la galaxie onusienne, les institutions spécialisées créées par des accords particuliers. Elles sont indépendantes mais appelées à participer à une coordination autour du secrétaire général, primus inter pares. Au siège de ces institutions se déroulent tous les jours des dizaines de réunions des représentants des États membres et de leurs experts, qui adoptent des politiques, des projets parfois ambitieux et s'entendent sur des normes, obligatoires ou recommandées, indispensables au fonctionnement de notre vie quotidienne. Il faut penser à l'OACI quand nous prenons l'avion sans inquiétude, aux experts du Codexalimentarius qui se réunissent à Genève ou à Rome au siège de la FAO lorsque nous achetons au marché en toute sécurité des aliments non produits en Europe, à l'OMS quand nous voyageons dans des terres lointaines où il faut être vacciné contre la fièvre jaune et, plus simplement, à l'Union internationale des télécommunications et à l'Organisation météorologique mondiale lorsque dès le réveil chaque matin, nous téléphonons, ouvrons notre ordinateur et notre tablette ou allumons la radio pour nous renseigner sur la météo. Les Nations unies font partie de notre vie. Nous n'en avons pas toujours conscience.

Des réformes nécessaires

Les critiques adressées à l'ONU portent souvent sur les difficultés de réformer l'Organisation. Il est vrai que l'institution est rétive à l'évolution, par conservatisme mais souvent, aussi, du fait d'États ou de groupes d'États plus préoccupés par la préservation de leurs positions au sein de tel ou tel organe que par l'intérêt général. Pour autant, l'ONU n'est pas impossible à réformer. Elle a créé des fonds et programmes comme le HCR ou l'UNICEF déjà cités ; mis en place un Bureau pour la coordination de l'aide humanitaire ; inventé les forces de maintien de la paix ; renforcé la compétence militaire du Département des opérations de maintien de la paix ; mieux organisé le travail du Conseil de sécurité. Des portes ont par ailleurs été ouvertes aux ONG qui permettent à la société civile de participer au débat et de l'influencer dans certains domaines comme l'humanitaire, les droits de l'homme, le développement durable ou encore le réchauffement climatique. Elle a aussi connu des échecs, dont le plus grave est le drame du Rwanda, et raté des réformes comme celle de la Commission de consolidation de la paix (2), que la compétition entre l'Assemblée générale et le Conseil de sécurité a transformée en organe hybride peu efficace.

Réformer, s'adapter est une nécessité pour une organisation universelle - ne serait-ce que parce que, bien évidemment, le monde évolue sans cesse. Comment remplir ses objectifs majeurs dans un contexte mouvant ? Ne faut-il pas, au-delà des adaptations constantes du secrétariat et des politiques, repenser les grands organes ? C'est une question clé, difficile. Les organes créés par la Charte n'ont pas tous connu la même destinée. Le Conseil économique et social a été très tôt marginalisé par les institutions de Bretton Woods. L'Assemblée générale, organe universel qui a pesé politiquement lors de la décolonisation et la lutte contre l'apartheid, n'a pas retrouvé son lustre passé ; elle a été trop utilisée par les majorités automatiques comme un organe de revendication, perdant dans l'excès ou la routine des résolutions non appliquées la crédibilité à laquelle les mauvais génies qui l'ont poussée dans cette voie prétendent pourtant aspirer. Mais, heureusement, tel le Phénix elle renaît parfois de ses cendres lors des débats annuels auxquels participent les chefs d'État et de gouvernement et peut encore faire preuve d'ambition collective afin de rechercher le consensus nécessaire au lancement des grands sommets.

Mais lorsque l'on parle de l'ONU, c'est le plus souvent pour évoquer le Conseil de sécurité. Il s'agit de l'organe phare, du principal responsable de la paix et de la sécurité internationales. Beaucoup dépend de lui. On se bat pour y être représenté. Le refus de l'Arabie saoudite d'y siéger (3) est l'exception qui confirme la règle. Dès lors que tant de choses dépendent du Conseil de sécurité - y compris, probablement, l'avenir de l'Organisation -, il faut se demander s'il doit et peut être réformé, au-delà de ses méthodes de travail qui se sont considérablement améliorées dans le sens d'une plus grande transparence. Certains adversaires du droit de veto, radicaux, voudraient le supprimer sans même se demander si une gouvernance mondiale dans le domaine de la paix et de la sécurité demeurerait alors viable. Pourquoi des puissances qui n'ont pas vraiment besoin de l'ONU pour assurer leur sécurité appliqueraient-elles des décisions contraires à leurs intérêts fondamentaux ? Mais à défaut de pouvoir être supprimé, le droit de veto peut-il être limité, encadré ? Les grandes puissances l'ont refusé à la conférence de San Francisco et campent toujours sur cette ligne. Or une telle réforme ne peut leur être imposée. L'adoption d'un amendement à la Charte requiert en effet la ratification des deux tiers des États, y compris les cinq permanents. L'idée, reprise par la France, selon laquelle les « cinq » pourraient renoncer volontairement à l'exercice de ce droit dans des situations de massacres de masse est différente. Elle peut être mise en oeuvre sans toucher à la Charte ; son application est limitée à des situations très particulières ; enfin, elle n'empêcherait pas, en principe, chaque État permanent de conserver toutes ses options dans l'hypothèse où il estimerait ses intérêts fondamentaux menacés. Cette proposition n'a cependant aucune chance d'être acceptée par Washington, Moscou et Pékin en l'état actuel des choses. Faut-il, dans ces conditions, continuer de promouvoir une telle évolution ? Oui, car si cette initiative recevait le soutien de la quasi-totalité des États membres des Nations unies, ce qui n'est pas encore le cas, elle représenterait quand même un moyen de pression politique important permettant, dans certaines situations critiques, de rendre plus difficile une paralysie du Conseil de sécurité.

Qu'en est-il du projet de réforme de la composition du Conseil de sécurité ? Voilà un quart de siècle que la discussion est engagée. La proposition visant à élargir cet organe dans ses deux catégories de membres - les nouveaux permanents, mais sans droit de veto car cela tuerait aussitôt le projet ; et les nouveaux non-permanents - est toujours sur la table. C'est devenu un serpent de mer. Le Conseil passerait de quinze à vingt-cinq membres, selon le projet le plus discuté. L'Allemagne, le Japon, le Brésil, l'Inde, l'Afrique du Sud et un autre État du continent africain (le Nigeria ou l'Égypte) deviendraient membres permanents. Une telle évolution serait conforme à la logique de la Charte. Celle-ci ne confère-t-elle pas une responsabilité particulière aux puissances influentes en matière de maintien et de restauration de la paix ? En outre, la mise en oeuvre de cette idée garantirait, à l'avenir, la crédibilité du Conseil et donc de l'ONU qui, sinon, serait mise à mal. Un jour prochain, les intérêts politiques et l'influence des principales puissances émergentes du Sud ne se limiteront plus à leur sphère régionale. Peut-on imaginer qu'elles accepteront alors de se soumettre aux décisions d'un système qui ne leur reconnaîtrait pas un statut correspondant à leur poids dans les affaires du monde ? On peut en douter. Il est donc dans l'intérêt général que cette réforme passe. Or les deux tentatives sérieuses menées à ce jour ont échoué. Celle de 2005, à l'initiative du G4 (Allemagne, Japon, Inde, Brésil), a été proche du lancement mais ses promoteurs ont suspendu leur action, n'ayant pas la majorité des deux tiers, soit 128 voix, nécessaire au vote d'un amendement à la Charte. Il leur a manqué le soutien d'une trentaine de voix africaines, ce qui supposait que les cinquante-quatre États du continent se divisent. Or ils sont restés unis et ont refusé le compromis qui leur était proposé : ils exigeaient, d'une part, que les nouveaux membres permanents disposent d'un droit de veto et, de l'autre, que ce soit l'Afrique, et non l'Assemblée générale dans son ensemble, qui choisisse les deux futurs permanents africains. Les États-Unis, la Chine et la Russie se sont réjouis de l'échec de la réforme. Pour l'instant, les débats se poursuivent dans une routine qui maintient le dossier en vie ; mais il faudra que le flambeau soit repris car c'est l'avenir de l'ONU qui se joue sur cette réforme.

Que doit-on attendre du nouveau secrétaire général ?

Antonio Guterres n'est pas un secrétaire général élu par défaut d'un bon candidat ou parce qu'un bon candidat aurait été empêché par le veto d'un membre permanent. Lors de la nouvelle procédure d'audition des personnalités qui ambitionnaient d'accéder au poste, il a convaincu l'ensemble des délégations - y compris les membres permanents qui, là aussi, ont un droit de veto. Mais que peut-il faire ? Il est le chef du Secrétariat, ce qui n'est pas négligeable, mais il ne dispose pas de pouvoirs propres qui lui permettraient d'imposer quoi que ce soit au Conseil de sécurité ou à l'Assemblée générale. Le titulaire du poste est cependant un acteur important de la scène diplomatique, un interlocuteur non seulement des ministres et des ambassadeurs mais aussi des chefs d'État et de gouvernement. Il personnifie l'ONU et a une fonction symbolique. Le monde a parfois besoin d'une conscience universelle que certains secrétaires généraux ont su incarner, comme Kofi Annan au moment du Millénaire ou lorsqu'il a déclaré que l'usage unilatéral de la force en Irak en 2003 par les Américains et les Britanniques était illégal. Beaucoup dépend donc de sa capacité de persuasion ; de son habileté de négociateur et de facilitateur agissant en partenariat avec le Conseil de sécurité dont le soutien lui est indispensable ; de la pertinence de ses rapports ; mais, aussi, de ses qualités morales et de son charisme.

Une nouvelle réforme du Secrétariat sera engagée pour rendre l'ONU mieux à même de remplir sa mission sur le terrain, où sont déployés de nombreuses missions et plus de 100 000 Casques bleus, policiers et personnels civils. La priorité est donnée à la prévention et au règlement politique. Il ne faut pas en attendre une révolution mais plus d'efficacité. On peut penser qu'Antonio Guterres, compte tenu des responsabilités qu'il a exercées dans le passé, a les qualités pour guider la famille onusienne, avec toutes ses baronnies. Tout cela est important mais d'autres défis l'attendent :

- Peut-il mieux faire travailler ensemble les cinq permanents ainsi que les grandes puissances régionales pour régler les conflits majeurs ? Le secrétaire général n'est responsable ni de leurs désaccords ni des tensions actuelles entre les cinq permanents, mais il doit les appeler à leurs responsabilités, comme Javier Perez de Cuellar l'avait fait en 1988 pour favoriser un cessez-le-feu lors du conflit meurtrier entre l'Iran et l'Irak. Il devra sans doute s'engager lui-même dans la recherche des solutions à plusieurs crises, à commencer par celles de la Syrie et du Yémen. Ban Ki-moon s'était montré trop réservé sur le théâtre diplomatique du Moyen-Orient, laissant ses représentants spéciaux en première ligne.

- La défense de l'Accord de Paris sur la lutte contre le réchauffement climatique après l'annonce du retrait américain est un problème majeur pour l'humanité. En vertu de l'article 28 de l'Accord, ce retrait ne peut prendre effet que dans quatre ans. La bataille se déroulera sur plusieurs fronts. Aux États-Unis, bien sûr, avec dans la ligne de mire l'élection présidentielle de 2020. Déjà, des États importants, dont la Californie, des grandes villes, notamment New York, des sociétés majeures de la nouvelle économie comme Google mais également du secteur pétrolier à l'instar d'Exxon ont fait part de leur désaccord et de leur intention de prendre des mesures en phase avec les ambitions de l'Accord. Beaucoup se jouera aussi sur le  front multilatéral, au G20 où la  Chine mais aussi l'Inde  sont présentes. Ces deux puissances, dont le rôle est important dans cette affaire, ont immédiatement signalé leur volonté de respecter leurs engagements et même d'aller au-delà en ce qui concerne l'Inde. L'Europe se trouvera, une fois encore, en première ligne, menée par l'Allemagne et la France. La réaction de fermeté du président Macron a eu un écho mondial.

Mais le combat se déroulera surtout à l'ONU, à l'Assemblée générale et dans le cadre des prochaines COP dont la préparation sera plus que jamais cruciale. Des décisions courageuses devront être prises pour ne pas hypothéquer l'avenir, notamment en ce qui concerne l'aide aux pays les plus pauvres et les plus affectés. Il faudra à cet égard compenser la perte de 2 milliards de dollars qui est le solde des engagements financiers américains que l'administration Trump ne versera pas. Le nouveau secrétaire général, qui a bien réagi mais qui n'est pas encore très audible, devra se trouver au centre de la bataille, s'engager pleinement avec détermination, être un guide sur le plan moral, contribuer au maintien dans les prochaines années d'une mobilisation forte et dynamique de la quasi-totalité de la communauté internationale - y compris la société civile, dont le rôle va être majeur. Antonio Guterres ne devra pas ménager ses efforts pour que le cap soit maintenu.

- Il y a, enfin, le dossier humanitaire. Il est indispensable d'atténuer les conséquences des conflits, dont la durée ne cesse de s'allonger. Les principales données ont été évoquées. Les solutions, comme on l'a vu, dépendent largement d'une coordination accrue des acteurs, de leur adaptation aux situations nouvelles mais, aussi, du résultat de la recherche de financements, d'un travail en commun avec la Banque mondiale. Sur ce point également, Antonio Guterres, ancien Haut-Commissaire pour les réfugiés, est attendu avec espoir.

En guise de conclusion...

 Tout compte fait, le passé plaide en faveur de l'ONU. Le présent aussi, surtout quand on mesure les défis à relever et quand on sait qu'il serait impossible de recréer à froid une organisation capable de traiter, même imparfaitement, les problèmes de paix et de sécurité et bien d'autres qui appellent une vision politique et un engagement collectif de 193 États. La conclusion s'impose : l'ONU est un bien commun trop précieux pour que nous n'ayons pas l'ambition de le défendre et de le réformer.

(1) Le Conseil des droits de l'homme - composé de 47 membres, élus non plus par le Conseil économique et social comme ce fut le cas de la Commission mais par l'Assemblée générale au scrutin secret et à la majorité absolue de ses membres - peut également condamner les violations les plus graves et nommer des rapporteurs, mais il a aussi la responsabilité de procéder à un examen périodique de la situation de tous les membres des Nations unies (revue des pairs). Cette procédure a été une vraie réponse aux accusations dénonçant une approche trop sélective de la Commission.

(2) La création, en 2005, de la Commission de la consolidation de la paix, organe subsidiaire du Conseil de sécurité et de l'Assemblée générale, répondait à la nécessité d'accorder une attention particulière à la reconstruction des États à la sortie de conflits dévastateurs. L'ambition de faire de la Commission un lieu privilégié de dialogue entre les représentants de l'État concerné, le Conseil de sécurité, les institutions financières internationales et les grands donateurs était cependant sans doute excessive. La composition très large de la Commission pour satisfaire tous les ego, a marginalisé les représentants des institutions financières et des organisations dotées de moyens d'action qui n'attachent donc pas grande importance à cet organe. Dans la pratique, les réunions de la Commission sont par ailleurs trop souvent influencées par la culture de l'Assemblée générale, plus soucieuse de relayer les demandes des États que d'aboutir à la définition d'actions concrètes.

(3) Pour protester contre l'impuissance du Conseil de sécurité face à la crise syrienne et à la question palestinienne, l'Arabie saoudite, élue en 2013 au Conseil, a finalement fait part de son refus d'y siéger tant qu'il ne serait pas réformé et en mesure d'assumer ses responsabilités.

 


Notes :




(1) Le Conseil des droits de l'homme - composé de 47 membres, élus non plus par le Conseil économique et social comme ce fut le cas de la Commission mais par l'Assemblée générale au scrutin secret et à la majorité absolue de ses membres - peut également condamner les violations les plus graves et nommer des rapporteurs, mais il a aussi la responsabilité de procéder à un examen périodique de la situation de tous les membres des Nations unies (revue des pairs). Cette procédure a été une vraie réponse aux accusations dénonçant une approche trop sélective de la Commission.

(2) La création, en 2005, de la Commission de la consolidation de la paix, organe subsidiaire du Conseil de sécurité et de l'Assemblée générale, répondait à la nécessité d'accorder une attention particulière à la reconstruction des États à la sortie de conflits dévastateurs. L'ambition de faire de la Commission un lieu privilégié de dialogue entre les représentants de l'État concerné, le Conseil de sécurité, les institutions financières internationales et les grands donateurs était cependant sans doute excessive. La composition très large de la Commission pour satisfaire tous les ego, a marginalisé les représentants des institutions financières et des organisations dotées de moyens d'action qui n'attachent donc pas grande importance à cet organe. Dans la pratique, les réunions de la Commission sont par ailleurs trop souvent influencées par la culture de l'Assemblée générale, plus soucieuse de relayer les demandes des États que d'aboutir à la définition d'actions concrètes.

(3) Pour protester contre l'impuissance du Conseil de sécurité face à la crise syrienne et à la question palestinienne, l'Arabie saoudite, élue en 2013 au Conseil, a finalement fait part de son refus d'y siéger tant qu'il ne serait pas réformé et en mesure d'assumer ses responsabilités.