Politique Internationale - La Revue n°156 - ÉTÉ -

sommaire du n° 156
TRES CHERES OPERATIONS DE LA PAIX...
Article de Francis SADUBRAY
Conseiller maître à la Cour des comptes,
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Très chères opérations de paix...

Le 14 février 2017, Paris obtient pour la cinquième fois consécutive la nomination d'un diplomate français, Jean-Pierre Lacroix (1), à la tête du très prestigieux Département des opérations de maintien de la paix de l'Organisation des Nations unies. Ce succès intervient alors que de lourdes interrogations pèsent sur les 16 opérations actuellement autorisées par le Conseil de sécurité. Le poids budgétaire croissant de ces opérations, leurs résultats plus que mitigés, leur durée de vie à rallonge et les scandales à répétition qui contribuent à ternir l'image des Casques bleus - en Centrafrique, en République démocratique du Congo, au Sud-Soudan... - ont, en effet, semé le doute sur leur pertinence.

Dans ce contexte de fortes contraintes, et alors que la conflictualité du monde s'accentue, l'ONU se doit de réexaminer le fonctionnement de ses opérations de paix afin de proposer à ses États membres des solutions pragmatiques et efficaces.

Haro sur les opérations de paix des Nations unies ?

Dès son arrivée au pouvoir, l'administration Trump a émis des signaux préoccupants sur ses contributions futures à l'Organisation. Or les États-Unis assurent 28 % du financement des opérations de paix, soit près de 2,2 milliards de dollars par an. En signant en janvier dernier le décret présidentiel intitulé « Audit et réduction du financement des organisations internationales », le nouveau président a demandé à son administration de diminuer « d'au moins 40 % » les subsides versés aux organisations internationales et instauré une commission chargée de suggérer des coupes budgétaires, notamment pour les opérations de maintien de la paix. Des opérations qui - d'après l'ancien secrétaire général adjoint, Hervé Ladsous - sont pourtant calculées au plus juste (2).

De fait, le Département d'État a rondement obtenu du Conseil de sécurité d'importantes réductions de format, voire la fermeture de plusieurs opérations. La MONUSCO en République démocratique du Congo a vu ses effectifs allégés. Le même sort sera probablement réservé à la mission conjointe Organisation des Nations unies/Union africaine dans le Darfour, au Soudan (MINUAD). Quant aux missions en Haïti, au Liberia et en Côte d'Ivoire, elles seront prochainement supprimées. Ainsi, en l'espace de quelques mois, l'administration américaine aura-t-elle obtenu ou fait accélérer la fermeture de 5 missions, dont 2 majeures en Afrique.

Lors de sa prestation de serment devant l'Assemblée générale, le 12 décembre 2016, le nouveau secrétaire général Antonio Guterres déclarait : « Il est grand temps pour les Nations unies de reconnaître leurs lacunes. Cette organisation est la pierre angulaire du multilatéralisme et a contribué à des décennies de paix relative. Mais elle n'est plus en mesure maintenant de relever les défis contemporains. » Selon lui, des réformes s'imposent dans trois domaines clés : le maintien de la paix, l'aide au développement et les droits de l'homme. L'offensive américaine sur le Département des opérations de maintien de la paix pourrait bien précipiter les changements.

Pourtant, l'idée de réforme n'est pas nouvelle. Dès 2000, l'Organisation des Nations unies lance une réflexion d'ensemble sur les opérations extérieures. Il faut dire qu'avec la chute du mur de Berlin la conflictualité du monde a fortement évolué, passant d'un climat de guerre froide à une multiplicité de conflits locaux non étatiques. Les opérations de maintien de la paix se déroulent désormais dans des environnements instables, complexes, aux implications multidimensionnelles.

En 2000, le rapport Brahimi tire la sonnette d'alarme. Il recommande notamment d'émettre des mandats « clairs, crédibles et réalistes », sans quoi des interprétations divergentes sur les règles d'engagement des troupes (les conditions d'ouverture du feu) peuvent avoir des effets néfastes sur le terrain. On songe au Rwanda ou à la Bosnie-Herzégovine...

À la suite de ce rapport, les États membres et le secrétariat général tentent de maintenir le cap des réformes par le biais d'études, de rapports (3) et de restructurations sur l'utilité desquels on peut s'interroger. Le Département des opérations de maintien de la paix est ainsi amputé de ses fonctions administration, ressources humaines et logistique qui se trouvent regroupées au sein d'un nouveau Département de l'appui aux missions.

Le 31 octobre 2014, Ban Ki-moon demande un nouveau rapport pour évaluer l'ensemble des opérations de paix et leurs besoins futurs. Il en ressort quatre recommandations principales, somme toute peu innovantes (4).

Quinze ans après le rapport Brahimi, rien ou presque ne semble avoir changé. Jean-Pierre Lacroix saura-t-il proposer des solutions nouvelles à l'ogre budgétaire américain et à un secrétaire général élu sur la promesse de faire enfin évoluer le « machin » (5) ?

Les mandats « attrape-tout » du Conseil de sécurité

Les opérations de maintien de la paix des Nations unies se déploient sur la base d'un mandat voté par le Conseil de sécurité, qui varie selon la nature du conflit et le contenu des accords conclus entre les parties. L'éventail des tâches confiées aux opérations de maintien de la paix s'est fortement élargi pour répondre aux atteintes émergentes à la paix et à la sécurité internationales. La portée et la précision du mandat sont déterminantes pour le succès de l'engagement d'une mission sur le terrain. Faute d'avoir disposé de tels mandats, plusieurs missions ont été associées à des tragédies comme au Rwanda en 1994 ou en Bosnie en 1995.

Or presque toutes les résolutions du Conseil de sécurité pour le maintien de la paix assignent communément plusieurs dizaines de tâches aux missions sur le terrain. Ainsi en a-t-on dénombré 70 pour la seule MONUSCO en 2010. Qui trop embrasse, mal étreint. À vouloir tout faire faire aux missions de maintien de la paix, on les conduit à l'éparpillement, à l'à-peu-près. En outre, les représentants spéciaux du secrétaire général (RSSG) ont toute latitude pour faire leur marché dans le menu surabondant des tâches qui leur sont confiées. Ils ont tendance à donner la priorité à ce qui les arrange - tels un dialogue politique de routine ou la logistique des élections, en se gardant bien d'en examiner la sincérité - et à différer ce qui est compliqué, par exemple la réforme du secteur de la sécurité, les droits de l'homme ou le refus de collaborer avec les chefs militaires ou les troupes ayant commis des exactions.

Il faut obtenir du Conseil de sécurité des mandats recentrés et réalistes, et cela d'autant plus que les situations sont complexes. Ces mandats devraient être centrés sur le coeur de métier des missions de paix - sécurité des populations et des opérateurs humanitaires et du développement, renseignement, médiation politique, réforme du secteur de la sécurité, désarmement, démobilisation et réintégration des combattants - et sur les objectifs de reconstruction institutionnelle, économique et sociale confiés, en coordination, aux agences et programmes des Nations unies dont c'est le mandat.   

Des contingents décalés par rapport aux réalités locales

Les Nations unies ne disposent d'aucune armée ni d'aucune force de police permanente et en propre. Or, au 31 mars 2017, les 16 opérations de paix en cours employaient 97 774 personnels en uniforme, dont 11 963 policiers, 2 286 experts militaires et 83 525 militaires. Ces contingents étaient originaires de 124 pays membres.

Depuis 1948, 71 opérations de paix ont été lancées. Elles se sont soldées par la perte de 3 553 agents en 70 ans, soit - si l'on peut se hasarder à de tels calculs - 50 morts par an. Ce lourd bilan rappelle à quel point la mission des Casques bleus peut être risquée.

Des troupes en patchwork

La diversité des origines géographiques des contingents en uniforme, qui ne parlent pas un mot des langues locales, aboutit à une sorte de syndrome de la tour de Babel. Ces soldats proviennent principalement d'Afrique australe et orientale et du subcontinent indien.

L'Europe est plutôt avare en policiers et militaires, avec seulement 7 554 personnels fournis par 38 pays, soit en moyenne moins de 200 hommes chacun. Si la quasi-totalité des États européens contribue aux opérations de paix, seules l'Italie et la France dépassent un effectif de 1 000 policiers et militaires.

Le statut d'État membre permanent du Conseil de sécurité implique un certain nombre de responsabilités, mais pas celle de fournir des troupes pour les opérations de paix. Avec un total à peine supérieur à 4 000 hommes, les cinq États membres du Conseil de sécurité ne représentent que 4,1 % des effectifs en uniforme alors qu'il s'agit des premières puissances militaires mondiales.

Mais le paradoxe n'est qu'apparent. D'abord, parce que ces États assurent à eux cinq plus de 55 % du budget des opérations de paix. Ensuite, parce que les coûts de mise en oeuvre de leurs troupes dépassent largement les tarifs forfaitaires alloués aux États membres en remboursement de leurs contributions en hommes et en matériel. De plus, plusieurs d'entre eux sont déjà engagés dans des opérations militaires extérieures, avec ou sans mandat du Conseil de sécurité. Enfin, parce que le niveau opérationnel et les chaînes de commandement, de contrôle et de communication de ces États sont sans commune mesure avec les modes opératoires habituels des Nations unies.

Il est intéressant de considérer la répartition géographique de l'emploi de ces contingents militaires et policiers. L'Afrique en est la destination dans plus de 80 % des cas. Il n'y a pas lieu de s'en étonner dès lors que 9 opérations sur 16 actuellement en cours se déploient sur ce continent. La plus importante et l'une des plus anciennes missions, la MONUSCO, se trouve en République démocratique du Congo.

Des forces éphémères et problématiques

L'article 43 de la charte, qui prévoit la mise à disposition de forces armées par les États membres dans le but de constituer une armée internationale, n'a jamais été appliqué. En pratique, sur demande du secrétaire général, les États « prêtent » des troupes pour les opérations de paix en fonction des besoins des missions. Ce dispositif comporte d'indéniables inconvénients.

Le premier est la lenteur du déploiement de ces forces. Il est pourtant généralement admis que les six premiers mois suivant la signature d'un accord de paix sont cruciaux. La solution de principe a été d'instaurer des forces en attente, les États prédisposant des unités et les moyens logistiques correspondants. En théorie, donc, lorsqu'une opération est décidée, le secrétaire général peut demander l'envoi de ces unités pré-identifiées. Dans les faits, le continent africain, qui mobilise 80 % des contingents en uniforme pour plus de la moitié des opérations actuellement en cours, n'est pas capable de constituer ces forces.

Pour chaque nouvelle opération de maintien de la paix, le secrétariat doit solliciter des contributions en troupes et en policiers auprès des États membres qui n'ont aucune obligation à cet égard. Il faudrait, dans l'idéal, qu'un contingent multinational permanent soit mis en place, mais les États s'y refusent pour le moment.

À l'inadéquation des effectifs s'ajoutent d'autres difficultés. Pour commencer, la plupart des contingents militaires et policiers présents en Afrique sont totalement ignorants de la langue, des coutumes et des sensibilités locales. Aussi suscitent-ils indifférence, défiance puis hostilité de la part des populations qu'ils sont censés protéger (6).

Ensuite, l'africanisation des contingents opérant en Afrique, souhaitable dans l'absolu, se heurte au déficit opérationnel, logistique ou matériel des armées du continent, en particulier en Afrique de l'Ouest.

En outre, le sentiment d'impunité qui découle des affaires de couardise, d'abus ou de trafics en tous genres dont les chroniques locales et internationales se font régulièrement l'écho entretient un flou embarrassant sur la réalité de l'engagement de certains contingents. Chaque fois que les opérations de paix se sont durcies, il a fallu l'intervention de troupes aguerries et bien équipées pour remplir la mission que les Casques bleus déjà sur place ne parvenaient pas à assurer. À de multiples reprises, ce sont des États membres permanents du Conseil de sécurité qui, sur mandat des Nations unies, sont intervenus pour prêter main-forte à des troupes de l'ONU dépassées par la situation (7).

La responsabilité du commandement et les règles de contribution à revoir

Dans ce contexte, pourquoi ne pas confier le contrôle des opérations militaires à l'un des membres permanents du Conseil de sécurité ? Une telle solution permettrait notamment d'assurer un commandement militaire de haut niveau aux contingents déployés sur le terrain et de faire indirectement bénéficier les missions de paix de renseignements opérationnels dont elles ne disposent pas actuellement. Cette contribution « en nature » pourrait être déduite de leur contribution financière annuelle au budget des opérations de maintien de la paix.

De même, dans la mesure où ces troupes seraient placées sous l'autorité opérationnelle et tactique d'un État membre permanent, on pourrait assouplir les règles de sélection des contingents militaires pour recourir plus largement à des troupes africaines - souvent plus volontaires et mieux intégrées sur les théâtres du continent mais mal équipées.

On pourrait envisager qu'en échange du paiement par l'ONU de l'équipement non létal des armées de ces pays (les moyens de transport et de communication leur font souvent défaut) une réduction négociée soit appliquée au forfait mensuel que ces États perçoivent au titre de leur contribution en troupes.

Mieux diriger et mieux gérer les missions de paix

La lourde question budgétaire

Le financement des opérations de maintien de la paix fait l'objet d'un budget séparé de celui des Nations unies, pour un total supérieur à 7,87 milliards de dollars (chiffre 2016-2017).

Le coût de ces opérations est en principe réparti entre tous les États membres de l'Organisation selon un barème de contributions spécifique aux opérations de maintien de la paix et indexé sur la situation économique et démographique de chacun. Les membres permanents du Conseil de sécurité doivent verser une part plus importante en raison de leurs responsabilités particulières en matière de maintien de la paix et de sécurité internationale (8).

Depuis toujours, les pays pourvoyeurs d'hommes pour les opérations de maintien de la paix voient leur quote-part remboursée par l'ONU sur la base de tarifs fixés par l'Assemblée générale. La question des taux de remboursement est évidemment cruciale pour beaucoup de pays, qu'ils fournissent directement du personnel militaire ou qu'ils contribuent par leurs engagements financiers au déploiement d'une présence pour le maintien de la paix (9).

Parmi les points les plus épineux, il faut noter celui du remboursement des opérations exécutées par les États membres eux-mêmes en vertu d'un mandat du Conseil de sécurité. Le comité d'aide au développement de l'OCDE n'a jamais intégré les dépenses militaires dans le décompte de l'effort d'aide publique au développement. Or on imagine mal le Mali se développer sans la protection de l'opération Barkhane ou les agences et ONG humanitaires opérer au Sud-Soudan sans la protection des Britanniques. Il serait donc normal que, lorsque les interventions des États membres permanents s'effectuent dans le cadre d'un mandat délivré par le Conseil de sécurité, le remboursement applicable aux contributions à des opérations de maintien de la paix vienne en déduction du versement annuel dû au budget de ces mêmes opérations.

La gouvernance des missions à revoir

Du temps de M. William Lacy Swing, représentant spécial du secrétaire général Kofi Annan, dont l'action à la tête de la MONUSCO fut largement reconnue, les principaux dirigeants de la mission à Kinshasa et ceux du Département des opérations de maintien de la paix à New York échangeaient chaque semaine leurs informations par vidéo-conférence. Ce rendez-vous hebdomadaire était l'occasion de recadrer les orientations et d'analyser les obstacles... Son successeur en a interrompu l'usage.

Loin du regard du Conseil de sécurité et des dirigeants à New York, un représentant spécial du secrétaire général peut mener les affaires à sa guise et risquer d'engager la mission dans des impasses. Les échecs retentissants de deux patrons successifs de la MONUSCO - l'un avait apporté son soutien logistique à des unités de l'armée congolaise coupables d'atrocités au Nord Kivu ; l'autre avait laissé le M23 s'emparer de Goma en novembre 2012 au nez et à la barbe des troupes onusiennes - auraient peut-être pu être évités si le Département des opérations de maintien de la paix avait exercé un contrôle plus étroit et surtout plus transparent sur les missions en question.

Les représentants spéciaux du secrétaire général et leurs adjoints directs devraient rendre des comptes sur leurs actions. Quant à leur contrat, il faudrait qu'il soit un véritable contrat d'objectif, clair et mesurable, évalué et réévalué. Avant d'être recrutés, les candidats pourraient même être auditionnés par un panel représentatif de l'Assemblée générale avant décision du Conseil de sécurité.

De tels changements impliquent de réviser les standards d'organisation et de supervision des missions, de repenser le référentiel doctrinal et les méthodes, et de revoir la sélection, la préparation et la formation non seulement des troupes mais aussi de celles et de ceux qui sont chargés de les employer.

Privilégier l'avantage comparatif des agences et des programmes des Nations unies

De manière générale, les opérations de paix des Nations unies ne disposent ni du financement ni de l'expertise nécessaires pour l'exécution de l'ensemble des programmes de consolidation de la paix. Pourtant, au lieu de sous-traiter ces tâches auprès des agences et programmes des Nations unies dont c'est le mandat, voire auprès d'ONG dont c'est la raison sociale, les missions s'ingénient le plus souvent à se doter de leurs propres fonctions de développement et dupliquent en leur sein le système des Nations unies. Ainsi, on y trouve une section électorale et une section État de droit alors que le PNUD est chargé de ces questions ; une section VIH sida, alors qu'ONUSIDA et l'OMS opèrent invariablement dans les pays post-conflit ; une section « protection des enfants » alors que l'UNICEF est toujours présente, etc.

Classiquement, chaque section au sein de la mission a ensuite tendance à se constituer en baronnie avec des difficultés importantes de coordination avec les agences et programmes des Nations unies. Cette prolifération de services favorise la création d'une bureaucratie déconcentrée qui tourne de mission en mission. En outre, ces sections n'ont quasiment aucun crédit d'intervention et sont donc conduites à grappiller des fonds auprès des agences et des programmes qu'elles doublonnent, voire à les concurrencer dans la quête de financements auprès des bailleurs de fonds.

Il faudrait réfléchir en termes d'avantage comparatif et ne conserver au sein des missions que ce qui est leur coeur de métier : section politique, renseignement, réforme des institutions sécuritaires (RSS), droits de l'homme, opérations de police et militaires. Et, du coup, réserver le reste des actions humanitaires et de développement aux agences et programmes des Nations unies - tout en leur faisant une place dans la gouvernance de la mission.

Améliorer la gestion des moyens

On l'a vu : l'une des réformes intervenues durant la décennie 2000 a consisté à séparer l'appui administratif, financier et logistique des missions - désormais confié au Département d'appui aux missions - et la conduite des opérations de paix qui est restée l'apanage du Département des opérations de maintien de la paix. Or séparer la fonction de soutien de la fonction de commandement dans la conduite des opérations constitue une hérésie, surtout dans un environnement de travail hybride qui mêle le micro-management à l'américaine à un sens de l'approximation typique du tiers monde et à une bureaucratie tatillonne digne du Gosplan !

Il serait plus avisé de changer quelques têtes au siège, à New York, où certains départements - et pas des moindres - restent la chasse gardée d'une poignée de cadres engoncés depuis plus de dix ans dans leurs petites habitudes.

De même, au sein des missions, il n'est pas sain que certains agents internationaux occupent les mêmes fonctions depuis six, huit ou dix ans. Par surcroît, nombreux sont ceux qui ne parlent pas la langue du pays où ils servent après des années de séjour.

Enfin, il faut veiller au panachage des nationalités. Recruter prioritairement des Africains dans les missions de maintien de la paix en Afrique n'est pas leur rendre service, tant le risque de conformisme voire de complaisance est présent, comme le montrent les errements de l'Union africaine ou de la mission des Nations unies en Centrafrique.

Une logistique inefficiente

Les automobiles et les aéronefs sont une source inépuisable d'anecdotes sur l'impéritie des missions de maintien de la paix. Les missions diplomatiques normalement gérées n'attribuent le plus souvent un véhicule de service qu'au seul chef de mission. Les autres agents du poste achètent une voiture pour leurs besoins personnels et recourent à un pool automobile pour leurs déplacements professionnels. Les Kinois moquaient la MONUSCO dont le moindre chef de bureau était doté d'un véhicule tout terrain flambant neuf. Que de dépenses, que d'abus, que d'embrouilles suscitent ces garages en roue libre, ces pièces de rechange et ces consommables à profusion !

Le Département des opérations de maintien de la paix entretient, ici et là, de véritables flottes aériennes. La MONUSCO, par exemple, ne compte pas moins d'une vingtaine d'aéronefs (hors avions militaires) maintenus à grands frais (environ 40 % du budget de la mission y sont consacrés, soit près de 500 millions de dollars) pour desservir le pays - immense - et la sous-région, imposant ainsi une concurrence déloyale (de nombreux passagers qui n'ont rien à voir avec les Nations unies empruntent les vols de la MONUSCO) aux compagnies locales. Des compagnies certes en deçà de tout standard acceptable, mais qu'on aurait pu hisser progressivement - la MONUC devenue MONUSCO opère au Congo depuis 18 ans - au niveau de professionnalisme requis, dans une logique de renforcement des capacités et de transfert de compétences, au besoin en partenariat avec une grande compagnie aérienne africaine.

Quels contrôles sur les abus et les comportements déviants ?

Une hiérarchie surabondante de contrôleurs et d'inspecteurs s'emploie, localement et à New York, à des affaires mineures tout en étant apparemment incapable de prendre à bras-le-corps les méfaits les plus éclatants.

Le Bureau des services de contrôles internes (BSCI) de l'Organisation des Nations unies (10) et son épigone, le Bureau de la déontologie, sont en principe responsables des contrôles liés à l'éthique et au comportement des agents civils et militaires.

Or, depuis quelques années, les accusations d'abus et de violences sexuelles impliquant du personnel civil ou militaire n'ont cessé d'entacher l'image des opérations de paix. En dépit des promesses de fermeté du secrétaire général, le nombre de victimes croît et les soupçons d'impunité vont bon train (11).

En 2005, le rapport Zeid proposait diverses mesures pour lutter contre ce fléau. Les règles de bonne conduite adoptées dans la foulée sont claires : tolérance zéro à l'égard de l'exploitation sexuelle et des abus ; interdiction des relations sexuelles avec une prostituée ou avec une personne de moins de 18 ans ; relations avec des bénéficiaires de l'assistance de l'ONU fortement déconseillées.

Mais, pour réprimer les déviances, encore faut-il en avoir connaissance. La plupart du temps, ces affaires sont révélées par des lanceurs d'alerte auxquels l'ONU réserve un traitement particulièrement injuste. Selon le GAP (Government Accountability Project), une ONG dont le but est de protéger les lanceurs d'alerte et de leur apporter une assistance juridique, 99 % des 400 membres du personnel qui ont cherché à obtenir le soutien de l'ONU depuis 2006 ne l'ont pas obtenu.

Le cas de Caroline Hunt-Matthes (12) est emblématique de l'un des travers de l'ONU les plus critiquables : la réticence des agents à dénoncer les comportements abusifs ou la corruption au sein de l'Organisation par crainte de perdre leur emploi. Les règles de conduite de la fonction publique internationale disposent pourtant qu'« un fonctionnaire international a le devoir de signaler toute violation des règles et règlements de l'organisation à l'autorité compétente » et qu'il a « le droit d'être protégé d'éventuelles représailles ».

Peter Gallo, enquêteur au BSCI de 2010 à 2015, s'est lui aussi résolu à devenir lanceur d'alerte. Il a déclaré au Guardian (13) que ce Bureau n'était en aucune façon indépendant : « La gestion du BSCI a été entachée de copinage, d'incompétence et de corruption pendant les cinq dernières années. C'est un théâtre d'ombres : les structures au sein de l'Organisation des Nations unies qui sont censées protéger les membres du personnel font en réalité le contraire. Elles s'emploient à protéger l'administration. » Gallo, comme Hunt-Matthes, a dû démissionner.

En décembre 2011, l'auteur de ces lignes, alors directeur chargé de la réforme du secteur de la sécurité au sein de la MONUSCO, à Kinshasa, rédige un courriel interne s'interrogeant sur les tripatouillages évidents auxquels s'est livrée la commission électorale lors du dépouillement du scrutin présidentiel. Et cela, alors que l'ONU met en oeuvre dans toute la République démocratique du Congo des moyens colossaux - plusieurs centaines de millions de dollars aux frais des États membres - pour assurer la logistique des bureaux de vote. Ce courriel est communiqué anonymement à l'extérieur de la mission. Face aux remous considérables provoqués par cette fuite, le représentant spécial chef de la MONUSCO démet de ses fonctions l'impertinent et l'accule finalement à la démission, en dehors de toute enquête ou procédure disciplinaire.

L'affaire la plus édifiante est évidemment celle d'Anders Kompass, directeur des opérations au Bureau du haut-commissaire aux droits de l'homme à Genève, suspendu et menacé d'exclusion après qu'il eut transmis à Paris des documents confidentiels des Nations unies concernant des abus sexuels commis par des soldats français sur des enfants. Pendant neuf mois, M. Kompass a fait l'objet d'une enquête disciplinaire. Ces poursuites n'ont pris fin que lorsqu'un rapport d'un comité indépendant - expressément mis en place par Ban Ki-moon - a, d'une part, jugé que M. Kompass n'avait en rien mal agi et, d'autre part, condamné l'« échec institutionnel patent » de l'ONU pour son inaction face à ces allégations.

Le 21 janvier 2017, à la demande de l'Assemblée générale, Antonio Guterres signait une circulaire pour la « Protection contre les représailles exercées à l'encontre des personnes qui signalent des manquements et qui collaborent à des audits ou à des enquêtes dûment autorisés » (14). Si elle ne modifie pas le mécanisme en place, cette circulaire réaffirme néanmoins la volonté d'évaluer et de juger les « mauvaises conduites » dénoncées par des agents de l'ONU (15). Malheureusement, le BSCI reste un facteur de blocage. En 2015, selon le rapport précité, sur 79 dénonciations reçues, seules 17 enquêtes ont été menées à leur terme, dont 7 seulement ont été considérées comme suffisamment étayées.

La sanction des coupables reste éminemment problématique et le Département des opérations de maintien de la paix ne pousse guère ces dossiers par crainte de froisser des pays sur lesquels il compte pour obtenir les troupes dont il a besoin...

L'impératif politico-diplomatique l'emportant souvent face à l'éthique, il faudrait oser se placer sous des regards extérieurs, indépendants et impartiaux : organisations de la société civile reconnues pour leur action en matière de justice et de droits de l'homme ; cabinets d'audit et de conseil en organisation pour les grandes missions et les fonctions lourdes (gestion des ressources humaines, aviation, approvisionnements...).

La pérennité des missions mérite qu'un véritable travail de réforme soit enfin accompli à tous les échelons : au sein des missions et des Départements du maintien de la paix et du soutien aux missions ; dans les organes chargés de veiller à la déontologie et à l'éthique des agents des Nations unies ; dans la relation entre le secrétariat et le Conseil de sécurité. Et cela, pour plus de transparence, plus de justice et plus de vérité. Après tout, n'est-ce pas l'objet même de la charte ?

Cf. Tabeaux consulter la revue 156 version papier ou les données au 31 mars 2017 - source : Nations unies, Département des opérations de maintien de la paix.

(1) Jean-Pierre Lacroix, ex-ambassadeur de France en Suède, a également été représentant permanent adjoint à la mission française auprès du Conseil de sécurité et directeur des Nations unies et des Organisations internationales à l'administration centrale du ministère des Affaires étrangères.

(2) Hervé Ladsous s'est exprimé sur le sujet le 24 mars 2017. « Nous avons diminué le coût des missions par soldat de 16 % sans diminuer leur qualité (...). Nous faisons le maximum pour dépenser le moins possible (...). On revoit les mandats, les effectifs, les équipements de manière régulière (...). La fermeture prochaine des missions en Côte d'Ivoire, au Liberia et en Haïti se traduira par des centaines de millions de dollars d'économies (...). 16 missions, 120 000 hommes déployés à travers le monde, pour 0,4 % des dépenses militaires mondiales, c'est quand même assez peu. » Il a cependant regretté « un manque de soutien des membres du Conseil de sécurité, parfois trop indulgents envers des pays qui entravent le travail de certaines missions, comme c'est le cas actuellement au Soudan du Sud ».

(3) En 2005, la Commission de la consolidation de la paix est créée pour mieux associer les États non membres du Conseil de sécurité aux décisions relatives à la paix dans le monde. En 2006, le rapport « Les opérations de paix en 2010 » énonce la stratégie de réforme à mettre en oeuvre par le Département des opérations de maintien de la paix. En 2008, le rapport Zeid recommande la réforme des règles de conduite et de discipline des forces de maintien de la paix. La « doctrine Capstone », également de 2008, récapitule les principes et les règles qui s'appliquent aux opérations de maintien de la paix. L'Agenda pour un nouveau partenariat esquisse le « nouvel horizon » des opérations de maintien de la paix de l'ONU (juillet 2009). Enfin, deux rapports intérimaires de 2010 et 2011 analysent et anticipent les difficultés en cours et à venir des opérations de maintien de la paix en matière politique et stratégique.

(4) Rapport du 16 juin 2015 du groupe indépendant de haut niveau : primauté du politique ; des opérations plus proactives ; des partenariats plus solides ; se concentrer sur le terrain et sur les gens.

(5) Selon le mot attribué au général de Gaulle dans un discours prononcé le 10 septembre 1960, à Nantes, à propos du Congo : « Le machin qu'on appelle l'ONU. »

(6) Voir notre chronique sur la chute de Goma dans Le Figaro du 22 novembre 2012, rubrique « débats et opinions ».

(7) En juin 1995, l'envoi, en marge de la FORPRONU, d'une force de réaction rapide franco-britannique (500 légionnaires français et 400 artilleurs britanniques) en Bosnie après le massacre de Srebrenica ; l'opération Artemis, de juin à septembre 2003, pour pacifier l'Ituri et sa capitale Bunia en République démocratique du Congo, en application de la résolution 1484 du 30 mai 2003 du Conseil de sécurité, le contingent militaire de l'ONU présent sur place étant incapable de dominer la situation ; en avril 2011, la résolution 1975 du Conseil de sécurité charge la force française « Licorne » de protéger les ressortissants étrangers, d'apporter un soutien à l'ONUCI (Côte d'Ivoire) et de neutraliser les armes lourdes des forces pro-Gbagbo utilisées contre des civils. Face à l'impuissance de la MINUSS qui ne parvient pas à protéger les civils et les ONG au Sud-Soudan, les Britanniques y font actuellement monter en puissance leur contingent militaire.

(8) En 2016, les 10 principaux pays contributeurs au budget des opérations de maintien de la paix des Nations unies ont été les suivants : États-Unis (28,57 %), soit une contribution annuelle de l'ordre de 2,25 milliards de dollars ; Chine (10,29 %) ; Japon (9,68 %) ; Allemagne (6,39 %) ; France (6,31 %), soit une contribution annuelle proche de 500 millions de dollars ; Royaume-Uni (5,80 %) ; Fédération de Russie (4,01 %) ; Italie (3,75 %) ; Canada (2,92 %) ; Espagne (2,44 %).

(9) En 2011, à la demande de l'Assemblée générale, le secrétaire général créait un groupe consultatif chargé d'examiner les « taux de remboursement des pays fournisseurs de contingents et les questions connexes ». Les recommandations du groupe consultatif, de novembre 2012, suggéraient :

1) une nouvelle méthode de collecte d'informations sur les dépenses principales et additionnelles encourues par les pays fournisseurs pour le déploiement de leurs forces dans les missions de maintien de la paix des Nations unies ;

2) l'octroi d'une prime aux unités individuelles qui opèrent sans restrictions et courent des risques exceptionnellement élevés ;

3) une autre prime pour la fourniture de capacités habilitantes qui sont très demandées mais font souvent défaut, tels les hélicoptères ou les drones.

La résolution A/RES/68/281 du 30 juin 2014 de l'Assemblée générale a porté le forfait mensuel de 1 028 dollars à 1 332 dollars par personne à partir du 1er juillet 2014, puis à 1 365 dollars au 1er juillet 2016 et enfin à 1 410 dollars à partir du 1er juillet 2017.

(10) BSCI. En anglais : Office of Internal Oversight Services (OIOS) établi par la résolution de l'Assemblée générale 48/218 B du 12 août 1994.

(11) Selon le « Rapport d'évaluation sur les efforts d'assistance en matière d'exploitations et d'abus sexuels liés au personnel des missions de la paix » de mai 2015, 480 allégations d'abus auraient été dénombrées de 2008 à 2013, dans des pays aussi variés que la Bosnie, le Timor oriental, le Cambodge, le Liberia, la Guinée, Haïti, la République centrafricaine ou la République démocratique du Congo. Sur les 69 cas recensés en 2015 dans ce document, plus de la moitié ont été commis dans deux missions de maintien de la paix : la MINUSCA en Centrafrique et la MONUSCO en RDC. Des soldats et des policiers originaires de 21 pays sont mis en cause dans le rapport.

(12) Caroline Hunt-Matthes a comparu en mars 2017 pour une énième audition au tribunal administratif de l'Organisation des Nations unies. Quand elle signala le viol d'un réfugié au Sri Lanka par des agents de l'ONU, elle n'imaginait pas que cette dénonciation l'entraînerait dans une bataille juridique de dix ans avec son employeur. Mme Hunt-Matthes a été ostracisée et finalement évincée. Elle n'a toujours pas obtenu réparation après une décennie de combat.

(13) The Guardian, 14 septembre 2015.

(14) ST/SGB/2017/2.

(15) 400 à 500 plaintes sont reçues chaque année, dont 15 % pour violences sexuelles.

 


Notes :


Cf. Tabeaux consulter la revue 156 version papier ou les données au 31 mars 2017 - source : Nations unies, Département des opérations de maintien de la paix.

(1) Jean-Pierre Lacroix, ex-ambassadeur de France en Suède, a également été représentant permanent adjoint à la mission française auprès du Conseil de sécurité et directeur des Nations unies et des Organisations internationales à l'administration centrale du ministère des Affaires étrangères.

(2) Hervé Ladsous s'est exprimé sur le sujet le 24 mars 2017. « Nous avons diminué le coût des missions par soldat de 16 % sans diminuer leur qualité (...). Nous faisons le maximum pour dépenser le moins possible (...). On revoit les mandats, les effectifs, les équipements de manière régulière (...). La fermeture prochaine des missions en Côte d'Ivoire, au Liberia et en Haïti se traduira par des centaines de millions de dollars d'économies (...). 16 missions, 120 000 hommes déployés à travers le monde, pour 0,4 % des dépenses militaires mondiales, c'est quand même assez peu. » Il a cependant regretté « un manque de soutien des membres du Conseil de sécurité, parfois trop indulgents envers des pays qui entravent le travail de certaines missions, comme c'est le cas actuellement au Soudan du Sud ».

(3) En 2005, la Commission de la consolidation de la paix est créée pour mieux associer les États non membres du Conseil de sécurité aux décisions relatives à la paix dans le monde. En 2006, le rapport « Les opérations de paix en 2010 » énonce la stratégie de réforme à mettre en oeuvre par le Département des opérations de maintien de la paix. En 2008, le rapport Zeid recommande la réforme des règles de conduite et de discipline des forces de maintien de la paix. La « doctrine Capstone », également de 2008, récapitule les principes et les règles qui s'appliquent aux opérations de maintien de la paix. L'Agenda pour un nouveau partenariat esquisse le « nouvel horizon » des opérations de maintien de la paix de l'ONU (juillet 2009). Enfin, deux rapports intérimaires de 2010 et 2011 analysent et anticipent les difficultés en cours et à venir des opérations de maintien de la paix en matière politique et stratégique.

(4) Rapport du 16 juin 2015 du groupe indépendant de haut niveau : primauté du politique ; des opérations plus proactives ; des partenariats plus solides ; se concentrer sur le terrain et sur les gens.

(5) Selon le mot attribué au général de Gaulle dans un discours prononcé le 10 septembre 1960, à Nantes, à propos du Congo : « Le machin qu'on appelle l'ONU. »

(6) Voir notre chronique sur la chute de Goma dans Le Figaro du 22 novembre 2012, rubrique « débats et opinions ».

(7) En juin 1995, l'envoi, en marge de la FORPRONU, d'une force de réaction rapide franco-britannique (500 légionnaires français et 400 artilleurs britanniques) en Bosnie après le massacre de Srebrenica ; l'opération Artemis, de juin à septembre 2003, pour pacifier l'Ituri et sa capitale Bunia en République démocratique du Congo, en application de la résolution 1484 du 30 mai 2003 du Conseil de sécurité, le contingent militaire de l'ONU présent sur place étant incapable de dominer la situation ; en avril 2011, la résolution 1975 du Conseil de sécurité charge la force française « Licorne » de protéger les ressortissants étrangers, d'apporter un soutien à l'ONUCI (Côte d'Ivoire) et de neutraliser les armes lourdes des forces pro-Gbagbo utilisées contre des civils. Face à l'impuissance de la MINUSS qui ne parvient pas à protéger les civils et les ONG au Sud-Soudan, les Britanniques y font actuellement monter en puissance leur contingent militaire.

(8) En 2016, les 10 principaux pays contributeurs au budget des opérations de maintien de la paix des Nations unies ont été les suivants : États-Unis (28,57 %), soit une contribution annuelle de l'ordre de 2,25 milliards de dollars ; Chine (10,29 %) ; Japon (9,68 %) ; Allemagne (6,39 %) ; France (6,31 %), soit une contribution annuelle proche de 500 millions de dollars ; Royaume-Uni (5,80 %) ; Fédération de Russie (4,01 %) ; Italie (3,75 %) ; Canada (2,92 %) ; Espagne (2,44 %).

(9) En 2011, à la demande de l'Assemblée générale, le secrétaire général créait un groupe consultatif chargé d'examiner les « taux de remboursement des pays fournisseurs de contingents et les questions connexes ». Les recommandations du groupe consultatif, de novembre 2012, suggéraient :

1) une nouvelle méthode de collecte d'informations sur les dépenses principales et additionnelles encourues par les pays fournisseurs pour le déploiement de leurs forces dans les missions de maintien de la paix des Nations unies ;

2) l'octroi d'une prime aux unités individuelles qui opèrent sans restrictions et courent des risques exceptionnellement élevés ;

3) une autre prime pour la fourniture de capacités habilitantes qui sont très demandées mais font souvent défaut, tels les hélicoptères ou les drones.

La résolution A/RES/68/281 du 30 juin 2014 de l'Assemblée générale a porté le forfait mensuel de 1 028 dollars à 1 332 dollars par personne à partir du 1er juillet 2014, puis à 1 365 dollars au 1er juillet 2016 et enfin à 1 410 dollars à partir du 1er juillet 2017.

(10) BSCI. En anglais : Office of Internal Oversight Services (OIOS) établi par la résolution de l'Assemblée générale 48/218 B du 12 août 1994.

(11) Selon le « Rapport d'évaluation sur les efforts d'assistance en matière d'exploitations et d'abus sexuels liés au personnel des missions de la paix » de mai 2015, 480 allégations d'abus auraient été dénombrées de 2008 à 2013, dans des pays aussi variés que la Bosnie, le Timor oriental, le Cambodge, le Liberia, la Guinée, Haïti, la République centrafricaine ou la République démocratique du Congo. Sur les 69 cas recensés en 2015 dans ce document, plus de la moitié ont été commis dans deux missions de maintien de la paix : la MINUSCA en Centrafrique et la MONUSCO en RDC. Des soldats et des policiers originaires de 21 pays sont mis en cause dans le rapport.

(12) Caroline Hunt-Matthes a comparu en mars 2017 pour une énième audition au tribunal administratif de l'Organisation des Nations unies. Quand elle signala le viol d'un réfugié au Sri Lanka par des agents de l'ONU, elle n'imaginait pas que cette dénonciation l'entraînerait dans une bataille juridique de dix ans avec son employeur. Mme Hunt-Matthes a été ostracisée et finalement évincée. Elle n'a toujours pas obtenu réparation après une décennie de combat.

(13) The Guardian, 14 septembre 2015.

(14) ST/SGB/2017/2.

(15) 400 à 500 plaintes sont reçues chaque année, dont 15 % pour violences sexuelles.