Politique Internationale - La Revue n°157 - AUTOMNE - 2017

sommaire du n° 157
Les Rohingya et les hoquets de l'histoire
Article de Sophie BOISSEAU DU ROCHER
Chercheur associé au Centre Asie de l'Institut français des relations internationales (IFRI)
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Depuis l'éclatement de la dernière crise en août 2017 (1), plus de 400 000 Rohingya ont fui les violences dans le nord de l'État de l'Arakan (Birmanie/Myanmar (2)), pour se réfugier au Bangladesh voisin où 450 000 membres de leur communauté vivaient déjà dans des camps installés depuis 1971-1972. Épuisés, affamés, traumatisés, ils racontent les exactions dont ils sont une fois de plus victimes, comme ils le furent lors des crises précédentes (1978, 1991, 2012, 2016) ; les images-satellites confirment leurs dires. On y voit des villages incendiés et des milliers de personnes sur les routes. La communauté internationale, ONU en tête, évoque une « épuration ethnique ». Tous les regards se tournent vers Aung San Suu Kyi, qui est depuis avril 2016 conseillère d'État (3) et ministre des Affaires étrangères. La prix Nobel de la paix 1991 est accusée de complicité ou, au moins, d'irresponsabilité pour son silence « assourdissant ». 



Difficile de comprendre, dans l'actuel flot d'informations et de désinformation, la (très) complexe question rohingya. Difficile, aussi, de démêler les malentendus et ressentiments qui se sont accumulés depuis des années, voire des siècles. Difficile, enfin, d'interpréter le retrait apparent d'Aung San Suu Kyi et de son gouvernement à l'égard des récentes exactions et persécutions... Comment analyser l'acharnement de l'armée (la Tatmadaw) et expliquer la haine des bouddhistes nationalistes envers cette minorité ? Enfin, comment distinguer les ressorts purement internes des facteurs régionaux, voire internationaux, qui pèsent de plus en plus sur ce dossier ? D'emblée, toute lecture simpliste et émotionnelle doit être écartée. 



Après cinquante ans de régime autoritaire, la transition politique en Birmanie/Myanmar a été l'un des faits marquants des cinq dernières années. Mais l'Occident, prompt à célébrer ses icônes, a trop vite basculé dans une naïveté bien-pensante. Il découvre aujourd'hui que l'armée n'avait accepté cette évolution qu'à condition de la contrôler. C'est l'un des paramètres à prendre en compte lorsqu'on traite de la question des musulmans de l'Arakan, au même titre que les aspects historiques, économiques ou sécuritaires. Autant dire que l'enchevêtrement des considérations rend toute solution pérenne excessivement fragile.



Les Rohingya, population flottante



Qui sont les Rohingya ? Pour bien appréhender la complexité séculaire de la question, il faut contempler à la fois une carte géographique et une frise historique. Les Rohingya sont les victimes d'une accumulation de malentendus, d'amalgames, de virages mal négociés et de négligences sur plusieurs siècles.



Entre Bengale et Arakan



Les Rohingya sont un peuple indo-aryen installé dans l'espace bengalo-arakanais autour du Ve siècle. Au cours de l'Histoire, ils se mêlent aux populations locales (par mariage) mais aussi aux marchands arabes, turcs ou encore mongols et se convertissent massivement à l'islam autour du XVe siècle. Après la formation du royaume bouddhiste d'Arakan (1431-1785), qui vit richement du commerce avec le sous-continent indien, certains d'entre eux offrent leurs services aux élites et prospèrent tandis que d'autres sont capturés par les souverains d'Arakan, qui les déportent ou les forcent à travailler à l'exploitation des rizières. La royauté arakanaise de Mrauk-U (la capitale) incorpore à sa culture des éléments musulmans sans que cela ne pose problème (4). 



Les royaumes voisins arakanais et birman sont régulièrement en conflit. En 1785, l'Arakan est vaincu ; du fait de ce traumatisme et de la destruction de son ordre social, le royaume décline rapidement. La poussée britannique modifiera encore la donne et les perceptions de part et d'autre. De 1824 à 1826, pendant la première guerre entre l'empire britannique et le royaume de Birmanie (il y en aura trois !), les Britanniques utilisent les Arakanais, et donc certains musulmans, comme supplétifs pour renforcer leurs rangs : dès lors, ceux-ci sont considérés comme des traîtres par les nationalistes birmans. Ensuite, les Anglais importent des Indiens du Bengale pour exploiter les terres et tirer profit de la riziculture inondée. Ces Bengalis sont souvent musulmans. Certains décident de s'installer. La politique d'immigration sera encouragée par l'administration coloniale : cette communauté passe de 5 % de la population arakanaise en 1830 à 30 % un siècle plus tard. Au fil des années, les Bengalis s'enrichissent non seulement dans le secteur agricole mais aussi dans les activités usurières et le commerce, au point de susciter un fort ressentiment chez les Arakanais bouddhistes. Des heurts se produisent régulièrement, maîtrisés par l'armée coloniale britannique qui octroie aux Bengalis une protection et une liberté appréciées. Mais après son départ au moment de la Seconde Guerre mondiale, les musulmans se retrouvent impuissants face aux exactions des Arakanais bouddhistes, des Japonais (entre 1942 et 1945) et des Birmans. Cette politique de différenciation et les périodes de troubles qui s'ensuivent produisent des ressentiments tenaces qui ne se sont pas dissipés à ce jour, loin de là.



Entre Bamars et bouddhistes, la tortueuse construction de l'identité nationale



Les Rohingya sont donc victimes d'une double discrimination : en tant que non-Bamars (Birmans) et en tant que musulmans. À intervalles réguliers dans l'Histoire, leur communauté a subi des phases de rejet obsessionnel de la part des Arakanais bouddhistes (qui estiment posséder leur propre histoire et tolèrent - mais n'incluent pas - les musulmans dans leur passé glorieux) et un profond mépris de la part des Birmans (qui considèrent d'une part les Arakanais comme des rustres et, d'autre part, les Rohingya comme des étrangers venus d'Inde avec les colonisateurs).



La période coloniale anglaise (1826-1947) encourage des changements irréversibles en termes de composition démographique en Arakan et fixe définitivement les frontières de l'État birman (5). Après le départ des Britanniques, dans les années 1930, certains groupes rohingya, sentant le risque de marginalisation, voire d'exclusion, réclament la création d'un État musulman indépendant (ou au moins autonome) dans le nord de l'Arakan, région où est rassemblée la majorité de leurs coreligionnaires. Ce projet exclusif a creusé encore davantage le fossé qui sépare leur communauté des bouddhistes.



Il faut bien avoir à l'esprit ces convulsions historiques. Il convient aussi de rappeler que le nationalisme birman d'après-guerre s'est d'abord développé contre la population « indienne » qui, pendant la période coloniale, avait pris possession d'une grande partie de l'économie et occupait des positions dominantes dans l'administration, l'armée et la police. Or les Rohingya sont classés dans la même catégorie que les Indiens ou les Bengalis, et donc jugés indignes d'appartenir à la nouvelle nation birmane, constituée aux deux tiers de Bamars (Birmans), lesquels sont à 97 % bouddhistes (soit 40 millions d'individus) ; les autres ethnies sont majoritairement chrétiennes (5 % des 51 millions d'habitants du pays). Toutefois, l'absence de reconnaissance des minorités religieuses dans la première Constitution (1947) ne les empêche pas d'accéder à la citoyenneté. En revanche, la loi de 1982 (adoptée après les tensions qui avaient suivi la guerre du Bangladesh en 1971 et les mouvements de population massifs) durcit ces conditions d'accès et entérine le fait que les Birmans ne considèrent pas les Rohingya comme des citoyens nationaux (6) parce que ceux-ci n'appartiennent pas aux 135 groupes ethniques reconnus. Ils deviennent donc apatrides (les Rohingya qui avaient obtenu la citoyenneté birmane entre 1947 et 1982 en sont déchus) et sont victimes d'une politique de ségrégation et de discrimination. Leur droit d'étudier, de travailler, de se marier ou de profiter des services de santé est restreint ; leur mobilité est entravée. Il s'agirait de la « minorité la plus persécutée au monde » selon l'ONU ; mais cette situation n'a suscité aucune compassion en Birmanie même, pour les raisons citées.



Boucs émissaires ?



L'Histoire nous a enseigné qu'il n'y a pas de pires bourreaux que les anciennes victimes : en l'occurrence, les Arakanais se sont longtemps (depuis 1785 !) considérés comme des victimes des Bamars. À partir des années 1990 et du renouveau bouddhiste autour du moine U Wirathu, c'est vers les musulmans (estimés à 1,1 million sur les 4 millions d'habitants de l'Arakan) que leur ressentiment se dirige. Avec la montée de l'intolérance religieuse, amplifiée par une certaine forme de xénophobie, les adeptes de l'islam servent souvent de boucs émissaires et sont progressivement ostracisés. 



Bien que l'État Rakhine (la formule administrative usuellement employée pour désigner l'Arakan) soit un État riche (il dispose, notamment, de réserves de gaz naturel offshore), la population locale ne profite pas de ses ressources, qui sont exploitées et gérées par l'État central (et l'armée). Province éloignée des centres de décision politique, l'État Rakhine est négligé : en 2016, un peu plus de 40 % de la population vivaient en dessous du seuil de pauvreté. Dans un contexte de pénurie, les Arakanais bouddhistes reprochent aux musulmans non seulement leurs ressources mais aussi leur vitalité démographique. On les accuse, par surcroît, de cultiver des terres bouddhistes dans un contexte d'exaltation identitaire arakanaise (suscitée par des campagnes de fouilles qui mettent en valeur le passé prestigieux de l'ancien royaume) et de renouveau religieux. Les mouvements radicaux (le Mouvement 969 ou le MaBaTha) s'emparent de la question et appellent à un boycott des commerces tenus par des musulmans (7). Les effets convergents de ces courants sont désastreux pour les Rohingya.



La montée des communautarismes nourrit les humiliations, les violences et les violations des droits fondamentaux. Mais personne n'écoute les plaintes et revendications des Rohingya qui font, à l'inverse, l'objet de discours de haine très virulents : les bouddhistes radicaux les accusent de vouloir transformer la Birmanie en une terre d'islam, de « détruire notre race et notre religion ». Le spectre de l'invasion musulmane est régulièrement agité par des hérauts de l'essentialisation identitaire qui privent toute population autre qu'arakanaise et bouddhiste d'une quelconque légitimité sur le sol arakanais (8). En mai 2012, trois musulmans sont accusés d'avoir violé une femme bouddhiste - un drame qui provoque de brutales actions de vengeance. Mais, fait nouveau, des personnalités musulmanes organisent des manoeuvres défensives et contre-offensives face à une communauté bouddhiste remontée par des discours islamophobes et soutenue par l'appareil militaire d'État. L'état d'urgence est décrété. Le Rakhine National Development Party (RNDP), principal parti arakanais, appelle à un déplacement systématique des musulmans « afin qu'ils ne résident pas avec - ou près - des Arakanais, dans les villes et villages de l'État d'Arakan ». Un climat délétère s'installe avec, régulièrement, des flambées de violence qui ressemblent à des pogroms (9). C'est à la suite des tensions de 2012 que se constituera le groupe Harakah al-Yaqin (« Mouvement de la Foi »), financé en grande partie par la diaspora, qui se transformera en ARSA (Armée du Salut des Rohingya de l'Arakan). Cette armée, qualifiée de « terroriste » par la Tatmadaw depuis qu'elle a perpétré des attaques en octobre 2016 et en août 2017, constitue le bouc émissaire idéal pour justifier les persécutions des musulmans et la reprise en main sécuritaire de l'Arakan. Issue d'un groupe armé apparu après les émeutes de 2012, l'ARSA est dirigée par Abou Ammar Jununi (aussi appelé Atta Ullah), élevé en Arabie saoudite avant de rejoindre le Pakistan. Celui-ci nie toute influence de ces pays sur l'organisation et la logistique - rudimentaire - du mouvement. L'ARSA prétend se battre pour la liberté de mouvement, le droit à l'éducation, à la santé et à la citoyenneté. Le nombre exact de ses combattants n'est pas connu mais les experts estiment qu'ils seraient entre 400 et 600.



La transition politique au défi



C'est dans ce climat tendu que la Ligue nationale pour la démocratie a été élue en novembre 2015 et est arrivée au pouvoir en mars 2016. La période de transition (2011-2015) avait aggravé la situation des musulmans et n'avait pas permis, non plus, de régler celles d'autres communautés ethniques toujours en conflit avec l'État central. Le président Thein Sein n'a pas réussi son grand pari : réunir une conférence nationale pour acter un cessez-le-feu avant un accord global. Aung San Suu Kyi y parviendra-t-elle mieux ? Saura-t-elle capitaliser sur l'aura de son père qui avait négocié en 1947 les accords de Panglong (10) jamais appliqués du fait de son assassinat ?



Une démocratie bicéphale ? 



On s'est beaucoup interrogé sur les silences d'Aung San Suu Kyi, silences coupables pour beaucoup et qui justifieraient (selon eux) qu'elle rende son prix Nobel de la paix. Mais il faut avoir à l'esprit que la conseillère d'État et ministre des Affaires étrangères ne dispose que d'une marge de manoeuvre très étroite entre, d'une part, une armée qui a verrouillé l'ensemble des mécanismes institutionnels et, d'autre part, un mouvement bouddhiste ultranationaliste prompt à envenimer la situation. Le climat politique est volatil.



Aung San Suu Kyi n'est ni naïve ni cynique ; elle est réaliste face à la convergence d'intérêts entre la Tatmadaw et les factions radicales du clergé bouddhiste. Constitutionnellement, les militaires qui ont rédigé la Constitution en 2008 ont verrouillé les mécanismes (11) : 25 % des sièges leur sont réservés au Parlement, ainsi que l'une des deux vice-présidences ; trois ministères clés (Défense, Sécurité intérieure et Frontières) leur reviennent (à ce titre, ils « maîtrisent » la situation dans l'État Rakhine) ; et, surtout, ils possèdent un droit de veto sur les amendements constitutionnels. Enfin, la Tatmadaw pourrait être tentée de déclarer l'état d'urgence en cas d'instabilité politique et de « menace sur l'unité nationale ». Prendre de front cette armée et son responsable, le général Min Aung Hlaing, n'est pas une solution durable, et Aung San Suu Kyi sait qu'à ce jeu elle perdrait forcément (12) : la Tatmadaw bénéficie de soutiens internes et externes puissants et organisés ; surtout, elle est assez imperméable aux pressions de la communauté internationale et capitalise, à l'inverse, sur un nationalisme virulent. Dans ce contexte, les médias occidentaux, et certaines personnalités heureuses de se faire valoir, commettent une erreur d'interprétation en affirmant que ses silences constituent un blanc-seing donné à l'armée alors qu'il s'agit, en réalité, de la seule tactique possible pour faire évoluer les équilibres à la marge. De même, sur le terrain politique, Aung San Suu Kyi refuse de se laisser entraîner dans la surenchère du nationalisme bouddhiste propagé par des mouvements qui se transforment en lobbies puissants et efficaces pour faire voter des lois garantissant « la protection de la nation et de la religion » - restrictions sur les conversions et les mariages mixtes, imposition de la monogamie, contrôle des naissances (en cas de naissance d'un troisième enfant, celui-ci n'est pas enregistré et n'a donc aucune existence légale)... Certes, le mouvement dirigé par le moine Wirathu, que nous avons évoqué plus haut, a été interdit le 23 mai 2017 par le clergé bouddhiste mais il s'est transformé en « Fondation philanthropique Bouddha Dhamma ». Dès lors, il pourrait s'ériger en parti politique en vue des prochaines élections législatives de 2020. À travers les réseaux sociaux, il continue de diffuser des propos islamophobes et d'inciter à la violence. 



Priorité au processus de réconciliation nationale



Cet objectif est la priorité de la conseillère d'État. Aung San Suu Kyi se considère comme l'héritière du message politique de son père et souhaiterait achever l'oeuvre de celui-ci en négociant et en mettant en oeuvre de nouveaux accords de Panglong (Panglong 2). Cet objectif passe avant la transition démocratique qui, à ses yeux, n'est possible que si l'État-nation birman est stabilisé. Vaste ambition, quand on sait que, après 70 ans d'indépendance, le processus d'unification n'est toujours pas accompli. La Birmanie/Myanmar ne peut rester une « nation inachevée » selon les termes de l'historien Thant Myint-U (13) ; aucun gouvernement, qu'il soit démocratique (dans les années 1950), autoritaire (années 1960-1980) ou militaire (années 1990 jusqu'à 2010) n'a réussi, aucune solution pérenne n'a été trouvée pour rassembler cette mosaïque ethnique et religieuse. On a évoqué le revers du gouvernement précédent qui n'était parvenu à signer un accord de cessez-le-feu, en octobre 2015, qu'avec huit groupes ethniques sur vingt et un mouvements de guérilla. Les conflits ouverts ont donc repris (avec les Shan, les Kachin, les Ta'ang, les Wa, les Kokang, les Karen), provoquant une intervention musclée et quotidienne des forces armées que la conseillère d'État ne contrôle pas et que la communauté internationale n'évoque pas. Peu après son arrivée au pouvoir, Aung San Suu Kyi a créé le Centre pour la paix et la réconciliation nationale (NRPC) et travaillé aux négociations sur l'organisation des liens centre-périphérie(s). À terme, elle souhaite repenser l'organisation du territoire pour instaurer une fédération qui permettrait un partage des ressources « plus équitable » (les principales ressources se trouvant dans les territoires « ethniques »). Cette perspective inquiète l'armée, familière des circuits publics d'enrichissement (14). Dans le cas de l'Arakan, au-delà de l'exploitation lucrative des gisements de gaz offshore, la création d'une Zone économique à Maungdaw (15) a été annoncée alors que les violences venaient de commencer ; hasard ou paramètre explicatif ? 



Dans ces conditions, Aung San Suu Kyi estime qu'il serait contre-productif de critiquer ouvertement l'armée. L'Occident a du mal à le comprendre et à l'admettre mais cette approche prudente lui paraît nécessaire pour ne pas bloquer la réconciliation nationale. La Tatmadaw a les moyens d'exacerber en quelques jours une situation que l'Histoire, les malentendus, les ressentiments ont rendue hyper-sensible. On peut être d'accord ou non avec l'analyse et la tactique de la conseillère d'État, mais l'accabler comme certains l'ont fait en souhaitant lui retirer son prix Nobel manque de réalisme. Sur le fond, ce qu'elle dit, c'est qu'il n'y aura pas de règlement du sort des musulmans sans que soient repensées les conditions d'accession à la nationalité birmane. Or cette question dépasse les événements en cours et s'inscrit dans un projet national excessivement complexe et chaotique. 



Selon Aung San Suu Kyi, au vu de son objectif global la question des Rohingya ne mérite pas un traitement privilégié ; ne serait-ce que parce que d'autres communautés sont également visées par les exactions de l'armée ! Cependant, reconnaissant le caractère particulièrement précaire de leur situation, elle a fait des gestes passés inaperçus dans le maelström médiatique qui s'est abattu sur elle. En août 2016, soit trois mois après sa prise de fonctions, elle a créé une Commission consultative pour l'Arakan présidée par l'ancien secrétaire général des Nations unies Kofi Annan et composée d'observateurs locaux et étrangers. Cette Commission a rendu son rapport le 24 août 2017 (soit la veille des attaques des Rohingya visant les postes de police). Elle recommandait de repenser les fondements de la construction nationale et évoquait la possibilité d'amender la loi sur la citoyenneté de façon à inclure les résidents non citoyens (c'est-à-dire intégrer la communauté musulmane de l'Arakan dans la communauté nationale birmane). Un rapport que certains acteurs locaux voudraient voir passer inaperçu...



Vers l'internationalisation du conflit ?



La communauté musulmane de l'Arakan a-t-elle ou non intérêt à internationaliser le conflit ? Et le gouvernement de Naypidaw ? Sur quels partenaires l'armée s'appuie-t-elle pour faire prévaloir sa solution ? Toutes ces questions sont ouvertes mais une chose est sûre : le conflit ne peut plus être circonscrit à la seule Birmanie.



De la solidarité musulmane au djihad ?



La persécution des Rohingya en Birmanie n'est pas un fait nouveau ; les multiples crises qui ont éclaté depuis les années 1970 ont provoqué des vagues d'émigration. Si l'on estime à 1,1 million le nombre de Rohingya vivant aujourd'hui en Birmanie, près de 450 000 sont recensés au Bangladesh (sans compter les réfugiés fraîchement arrivés), 55 000 au Pakistan, 40 000 en Inde, 60 000 en Malaisie, 30 000 en Indonésie (selon l'UNHCR) ; les ONG travaillant dans ces pays réévaluent souvent ces chiffres à la hausse. Vivant le plus souvent dans des conditions déplorables, confinés dans des camps, ces réfugiés n'ont aucun avenir devant eux ; ils ne sont pas éligibles à la citoyenneté et ne disposent pas des services de base (santé, éducation). La Malaisie par exemple, qui se présente comme un soutien privilégié de leur cause, n'accorde toujours pas le statut de réfugiés aux nouveaux arrivants et les installe dans des camps de détention très sommaires. Depuis mars 2017, ceux qui ont enfin obtenu leur carte de réfugiés peuvent prétendre travailler s'ils remplissent certains critères restrictifs ; six mois après l'instauration de cette mesure, seules 40 personnes étaient en mesure de prétendre à un emploi. 



Entre solidarité de façade et mise à distance sur le terrain, la situation est à peu près la même partout, en Asie du Sud comme en Asie du Sud-Est. Il est moins connu que 300 000 Rohingya vivent en Arabie saoudite, où ils ont été accueillis dans les années 1960 par le roi Fayçal ; d'ailleurs, le principal dirigeant de l'ARSA, Abou Ammar Jununi, a grandi dans le royaume wahhabite. La position de Riyad est plus ambiguë aujourd'hui, le géant pétrolier saoudien Saudi Aramco ayant signé un contrat avec PetroChina pour livrer du pétrole (200 000 barils/jour) à la Chine via l'oléoduc qui part de Kyaukpyu (dans l'Arakan) et dont la sécurité est assurée par la Tatmadaw. 



Mais il existe d'autres prétendants à l'internationalisation : le président turc Recep Tayyip Erdogan s'est posé en ardent défenseur de la solidarité musulmane, de même que le président iranien Rohani et le guide suprême Ali Khamenei qui ont pris fait et cause pour ce « peuple opprimé ». Après les Palestiniens, les Rohingya deviennent le nouveau symbole de l'injustice globale réservée aux musulmans. Des financements sont octroyés pour organiser les secours. Les cinquante-sept pays de l'Organisation de la conférence islamique (OCI) s'activent pour faire condamner la Birmanie au Conseil des droits de l'homme et à l'ONU ; début octobre, l'ambassade de Birmanie au Caire est l'objet d'une attaque à la bombe par un petit groupe militant, un « avertissement » perpétré et revendiqué par le groupe égyptien militant Hasm. Les réseaux sociaux s'emparent de cette cause et organisent, de Grozny à Jakarta, des manifestations de soutien.



Plus préoccupant dans la surenchère : la propagande djihadiste. Les déclarations d'Al-Baghdadi dénonçant le silence de l'Occident et appelant à la résistance inquiètent. Même si, à ce jour, aucune corrélation avérée n'est établie entre ces groupes et les attaques d'août dernier, même si l'ARSA déclare « ne pas souhaiter qu'Al-Qaïda ou l'État islamique s'impliquent dans le conflit en État Rakhine », l'exploitation de cet abcès de fixation est possible tant il rassemble d'ingrédients pour en faire un nouveau terrain de djihad. Les groupuscules qui s'organisent dans le reste de l'Asie du Sud-Est (Indonésie, Malaisie, Philippines, Sud-Thaïlande) n'auront certainement pas manqué de repérer l'écho mondial qu'un acte terroriste commis dans la région aurait pour leur cause (sans pour autant faire progresser celle des Rohingya). Et il n'est pas difficile, sur place ou dans les camps, de recruter des jeunes désespérés susceptibles de trouver dans le djihad un socle identitaire qui leur est refusé depuis des décennies. Les services de renseignement présents dans la région suivent de près Hafiz Tohar, qui se présente comme le chef militaire de l'armée rohingya et qui pourrait être entraîné par des groupes terroristes pakistanais.



L'Asean divisée



L'Asean (l'Association des nations de l'Asie du Sud-Est) est divisée sur ce dossier qui pourrait, à terme, affaiblir sa cohésion ; la Malaisie se démarque de ses partenaires en exigeant une action plus vigoureuse (16) et appelle même à l'exclusion de la Birmanie de l'Asean. Pour l'instant - et comme lors des crises précédentes -, les réunions sur le sujet (il y en a eu plus de dix) n'ont rien donné et les déclarations s'en tiennent toujours à des grands principes non contraignants. Il aura fallu attendre un mois pour que l'Asean, par la voix du ministre philippin des Affaires étrangères, Alan Peter Cayetano, fasse une déclaration anodine. Les visites se succèdent à Naypidaw sans résultat. Comment interpréter cette attitude convenue ? La crise actuelle serait-elle la crise de trop, celle qui révélerait l'impasse dans laquelle l'ensemble des protagonistes se trouvent ? Le coût de l'indifférence et celui de la prudence pourraient être perçus comme trop élevés face aux enjeux futurs. Quoi qu'il en soit, cette crise illustre les limites, voire les incohérences, de l'Association.



La première explication de cette réserve de l'Asean réside dans l'aspect sécuritaire. Les pays voisins de la Birmanie savent que la situation peut dégénérer rapidement, ce qui aurait des répercussions immédiates chez eux : le combat « pour la fierté de l'islam » est global et transnational mais ils seraient les premiers affectés. Leur intérêt immédiat est donc de s'en tenir au principe cardinal de l'Asean : la non-ingérence dans les affaires intérieures de ses membres. Dans le même temps, l'usage disproportionné de la force par la Tatmadaw envenime des tensions récurrentes et produit des conséquences immédiates (trafics et réfugiés) pour leur propre sécurité.



La seconde cause est politique : l'Asean est de plus en plus écartelée entre les principes et objectifs annoncés (l'établissement d'une Communauté Asean pour resserrer les liens économiques, politico-sécuritaires et socio-culturels entre les dix membres, le respect des droits de l'homme et des transitions politiques) et la réalité sur les terrains nationaux où la transition démocratique régresse. La solidarité Asean est de plus en plus une solidarité autoritaire (comme elle l'était d'ailleurs dans les premières décennies de l'Association) et la règle du consensus fournit le prétexte idéal à Naypidaw pour qu'aucune décision ne soit prise sans son aval. La solution aux tensions avec les Rohingya est d'abord de nature politique et passe par une négociation, que l'Asean encourage mollement, sans faire pression ; c'est évidemment regrettable.



Et l'ONU ?



La crise politique et humanitaire des Rohingya met l'ONU et la communauté internationale au défi de l'impuissance - et cela, non seulement en raison de la difficulté intrinsèque à traiter cette question (comment intégrer une communauté à un ensemble national qui la rejette ?) mais, aussi, en raison du refus de toute ingérence exprimé par la Tatmadaw. Les déclarations se succèdent (17) sans effet comme si l'armée, explicitement accusée de nettoyage ethnique, était autiste. Lors d'une réunion du Conseil de sécurité sur la Birmanie, en septembre 2017, le secrétaire général Antonio Guterres réclame l'« arrêt des opérations militaires » et un « accès complet et sans entrave » pour mettre un terme au « cauchemar humanitaire ». Lors de cette même réunion, le président français Emmanuel Macron a employé le terme « génocide ». Ce terme n'est pas neutre : il appelle à un inconscient collectif qui s'indigne et réclame une intervention internationale afin d'en finir avec les atrocités. 



Dans le cas présent, une telle intervention serait-elle la réponse la plus appropriée ? Ne ferait-elle pas, à l'inverse, le jeu d'une armée birmane qui prendrait prétexte de l'« atteinte à la souveraineté nationale » pour discréditer une bonne fois pour toutes les « ingérences extérieures » ? En outre, la Chine, la Russie et l'Inde, qui ont apporté leur soutien à Naypidaw, empêcheraient par veto toute intervention extérieure et placeraient le Conseil de sécurité face à ses divisions. La solution préconisée par la première ministre du Bangladesh, Sheikh Hasina, qui a demandé le 22 septembre 2017 à la tribune des Nations unies une « mission de l'ONU en Birmanie » et la création de « zones sûres » dans ce pays paraît plus raisonnable le temps qu'une solution politique soit négociée. À ce stade, on en est encore loin. 



La Chine patiente



Pékin, on l'a dit, a été le premier partenaire de la Birmanie à apporter son soutien au gouvernement : les liens avec Naypidaw sont anciens, nourris et prometteurs. Pas question de les entraver, d'autant plus que sur le fond (le traitement des musulmans) l'approche (brutale) des deux pays ne diffère guère. Comme la Birmanie, la Chine s'inquiète d'une possible radicalisation des musulmans de l'Arakan, non seulement pour ses propres intérêts dans le pays (la sécurité des oléoducs et gazoducs, les investissements dans les Zones spéciales (18) et le développement des infrastructures portuaires envisagé dans le cadre des nouvelles Routes de la soie), mais aussi pour les effets de contagion sur les communautés chinoises musulmanes. 



Aujourd'hui, Pékin a deux options : s'appuyer sur Aung San Suu Kyi - dont la Chine s'est rapprochée à la faveur de la crise tandis que les partenaires occidentaux de la « dame de Rangoon » prenaient leurs distances - ou favoriser un retour aux affaires politiques d'une armée qu'elle a toujours soutenue depuis que celle-ci s'est emparée du pouvoir en 1991. L'ambassadeur chinois à Naypidaw, Hong Liang, a exprimé le 14 septembre sa compréhension à l'égard des forces armées birmanes « qui luttent contre le terrorisme musulman ». Quel que soit son choix final, la Chine n'envisage pas un refroidissement de ses relations avec la Birmanie ; à l'inverse, elle profiterait bien d'un retrait occidental pour amplifier sa présence. Xi Jinping verrait ainsi ses bons offices récompensés : le 25 avril 2017, Pékin avait déjà proposé de jouer un rôle de médiateur entre le Bangladesh et Naypidaw, une proposition alors refusée par le gouvernement birman.



En guise de conclusion...



La crise des Rohingya paraît inextricable. Elle résulte, on l'aura compris, d'un héritage colonial compliqué, de la résurgence du nationalisme bouddhiste et de la radicalisation des musulmans de l'Arakan qu'aucun pays ne souhaite accueillir sur son territoire. En dépit - peut-être aussi à cause - des efforts du gouvernement visant à trouver une solution globale à la construction de l'État-nation en Birmanie, les tensions actuelles pourraient signer le début de la fin de la transition politique. Elles marquent déjà un changement majeur envers Aung San Suu Kyi et illustrent pour l'Occident ce qui est devenu le « dilemme birman ».



 




Notes :


(1) Le 25 août 2017, un groupe d'insurgés rohingya a lancé des attaques armées contre 30 postes-frontières et une base militaire (pour un bilan total de 12 morts), ce qui a déclenché une opération d'envergure de l'armée birmane. Les violences auraient fait, selon l'armée, au moins 500 morts, en majorité rohingya, mais l'ONU estime le nombre de victimes à un millier et fait état d'exactions, de viols et de villages incendiés.



(2) En 1989, le gouvernement militaire décide de rebaptiser le pays en modifiant le nom anglais jusqu'alors utilisé : Burma (nom anglais) devint Myanmar.



(3) Ne pouvant prétendre à la fonction de présidente du fait d'une disposition constitutionnelle l'interdisant aux Birmans ayant épousé des étrangers, Aung San Suu Kyi devient conseillère spéciale de l'État, un poste créé sur mesure et qui consiste à faire la liaison entre la présidence (assurée par l'un de ses proches, Htin Kyaw) et le Parlement.



(4) Jacques Leider, « Traders and Poets at the Mrauk U Court. Commerce and Cultural links in Seventeenth-Century Arakan », in Rila Mukherjee, Pelagic Passageways. The Northern Bay of Bengal Before Colonialism, New Delhi, Primus Books, 2011, pp. 77-111. On peut aussi se référer à la thèse de Jacques Leider, Le royaume d'Arakan (Birmanie) : son histoire politique entre le début du XVe et la fin du XVIIe siècle, soutenue à l'Inalco (Paris) en 1998.



(5) Il ne faut pas négliger le fait que, jusqu'en 1937, la Birmanie faisait partie du Raj et était administrée comme une province de l'empire des Indes.



(6) Pour les Birmans, les Rohingya sont des Bangladais qui ont leur propre langue, leur propre religion, leur propre histoire, sans lien avec les leurs. Les tensions qui avaient suivi la guerre indo-pakistanaise et conduit à la création du Bangladesh avaient provoqué la fuite de milliers de personnes résidant en Inde. Celles-ci avaient trouvé refuge dans le nord de l'Arakan ; cet afflux de musulmans a entraîné un raidissement politique prolongeant les cycles d'incompréhension, de malentendus, de violence à plusieurs échelles. Il s'est traduit dans la loi de 1982.



(7) Bénédicte Brac de La Perrière, « La question religieuse dans la Birmanie en transition », Asie visions, n° 73, Centre Asie Ifri, novembre 2014.



(8) Maxime Boutry, « L'arakanisation de l'Arakan : les racines d'un nouvel exode ? », L'Espace politique (en ligne), mis en ligne le 12 janvier 2015 ; et Alexandra de Mersan, « Comment les musulmans d'Arakan sont-ils devenus étrangers à l'Arakan (Birmanie/Myanmar) ? », Moussons no 28, 2016, pp. 123-146.



(9) Penny Green, Thomas MacManus, Alicia de la Cour Venning, Countdown to annihilation : genocide in Myanmar, International State Crime Initiative, 2015, 111 p.



(10) Le 12 février 1947, le gouvernement intérimaire birman dirigé par le général Aung San concluait une entente avec différents représentants de groupes établis dans les régions frontalières. Cet accord devait permettre la rédaction de la Constitution d'une République birmane unifiée. Le 12 février est d'ailleurs célébré comme le jour de l'Union. Tous les groupes n'étant pas représentés, un nouvel accord a longtemps semblé nécessaire.



(11) Renaud Egreteau, Caretaking democratization : the military and political change in Myanmar, Oxford University Press, décembre 2016.



(12) Comme elle a perdu son conseiller juridique musulman, Ko Ni, assassiné à l'aéroport de Yangon le 29 janvier 2017 sans que ce drame ne soit élucidé à ce jour.



(13) Thant Myint-U, « Myanmar : the unfinished Nation », Nikkei Asian Review, 17 juin 2017.



(14) Les grands conglomérats ont bâti leur fortune sur l'exploitation des ressources naturelles, la propriété des terres et l'accès privilégié aux réseaux de commerce. Cf. Michael Peel, « Myanmar : the military-commercial complex », Financial Times, 1er février 2017.



(15) Après la mise en oeuvre de la Zone économique spéciale de Kyaukphyu et de la Zone économique de Ponnagyun, près de Sittwe.



(16) Le ministre des Affaires étrangères, Anifah Aman, a demandé « la coordination de l'aide humanitaire » ainsi que la « tenue d'une enquête » par l'Asean.



(17) Pour condamner les « violences excessives » (13 septembre 2017) et pour demander un « accès complet et sans entrave » (18 septembre).



 



(18) Dans le cadre des nouvelles Routes de la soie, la Chine a un projet de port en eaux profondes sur l'île de Ramree pour un montant de 7 milliards de dollars ainsi que des plans pour un parc industriel et une Zone économique dans l'État Rakhine.