Politique Internationale - La Revue n°101 - AUTOMNE - 2003

sommaire du n° 101
ISRAEL-PALESTINE : POUR UNE TUTELLE INTERNATIONALE
Article de Alain Dieckhoff
Directeur de recherche au CNRS, rattaché au Centre d'études et de recherches internationales (Paris)
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Dix ans presque jour pour jour après la signature des accords d'Oslo qui laissaient entrevoir la perspective d'une paix durable au Proche-Orient, le gouvernement israélien adoptait le principe de l'éviction de son ancien partenaire, le leader palestinien Yasser Arafat. Cette façon très particulière de commémorer la fameuse poignée de main Rabin-Arafat en dit long sur le bouleversement radical qu'ont connu les rapports entre Israéliens et Palestiniens. Désormais, c'est la guerre qui est à l'ordre du jour - une guerre d'usure qui a fait plus de 3 000 morts, en majorité des civils (1), et a profondément perturbé les deux sociétés. Les barrages permanents sur les routes, les couvre-feux, l'encerclement, puis la réoccupation des villes et des villages ont désorganisé l'existence quotidienne des Palestiniens. Du côté israélien, la multiplication d'attentats-suicides extrêmement meurtriers (plus d'une centaine) a durablement traumatisé la population. L'univers mental des uns et des autres, en particulier des enfants, est habité par cette violence quotidienne. Les conséquences économiques sont, elles aussi, très négatives. Chez les Palestiniens, le chômage enregistre des taux records (60 % à Gaza), la pauvreté progresse de façon inquiétante, l'économie est quasiment à terre. En Israël, l'Intifada a ruiné certains secteurs comme le tourisme, précipité la baisse des investissements étrangers et alourdi le budget de l'État, accentuant ainsi le marasme général (2).
Pourtant, début juin, la rencontre d'Akaba qui réunissait, autour d'Abdallah II de Jordanie et du président Bush, les deux premiers ministres, Ariel Sharon et Mahmoud Abbas, avait soulevé bien des espoirs. Cette réunion au sommet témoignait d'une volonté inédite de l'administration républicaine de redonner un second souffle à des négociations qui étaient au point mort depuis le printemps 2001. Elle fut aussi l'occasion d'engagements publics particulièrement forts, Ariel Sharon reconnaissant aux Palestiniens le droit de disposer d'un État tandis que son homologue palestinien condamnait la militarisation de l'Intifada. Elle permit, surtout, la relance officielle du processus diplomatique autour de la " feuille de route " rédigée par le Quartet (États-Unis, Union européenne, ONU, Russie).
De toute cette agitation diplomatique, il ne reste pas grand-chose. Sur le terrain, assassinats ciblés et attentats se répondent avec une régularité de métronome. Israéliens et Palestiniens s'accusent à nouveau mutuellement de ne pas avoir tenu leurs promesses. Quant à la feuille de route, elle est moribonde alors qu'elle n'a pas même connu un début d'application. Tout cela donne une pénible impression de déjà-vu. Pourquoi ne parvient-on pas à sortir de l'ornière ? Avant de répondre à cette question, revenons d'abord à cette fameuse " feuille de route "...
Atouts et limites de la " feuille de route "
Ce document, élaboré par le Quartet au cours de l'année passée, officiellement adopté en décembre 2002, rendu public le 30 avril 2003 après la nomination de Mahmoud Abbas au poste de premier ministre, vise à parvenir, en trois étapes, à un règlement définitif fondé sur la coexistence de deux États, un " État palestinien indépendant, démocratique et viable " étant appelé à voir le jour à côté d'Israël. La première phase, immédiate, requiert des gestes palestiniens (fin inconditionnelle de la violence, consolidation démocratique des institutions) et israéliens (arrêt des représailles militaires, normalisation de la vie des Palestiniens, gel de la colonisation). La deuxième prévoit la création d'un État palestinien provisoire fin 2003 au terme d'une conférence internationale de paix. La troisième tend à consolider le statut définitif dans le contexte d'une paix israélo-arabe globale (d'ici à 2005). Les atouts de la feuille de route ne sont pas négligeables. Elle constitue, en effet, un document consensuel mis au point par la communauté internationale et accepté tant par les Palestiniens que par les Israéliens. De plus, elle s'adosse à un échéancier clair et précise l'objectif politique à atteindre (la création d'un État palestinien) - deux éléments dont l'absence a précipité l'échec du processus d'Oslo. Enfin, la feuille de route énumère une série de principes qui devraient être respectés, tant à court terme (arrêt de la violence, suspension de la colonisation...) qu'à moyen terme (coexistence de deux États).
Mais elle recèle aussi de nombreuses insuffisances (3). Premièrement, elle ne prévoit pas de mécanismes d'application pour la mise en œuvre parallèle des obligations des Palestiniens et des Israéliens. Dans la phase initiale de restauration de la confiance, les premiers sont censés refonder un appareil sécuritaire à même d'agir contre les groupes paramilitaires et terroristes tandis que les seconds doivent mettre un terme aux attaques contre les civils, aux démolitions de maisons et à la destruction des institutions palestiniennes. Ce dispositif repose tout entier sur la bonne volonté des parties ; si celle-ci fait défaut, la mécanique se grippe automatiquement, et ce n'est pas la vague surveillance informelle du Quartet qui empêchera quoi que ce soit.
Deuxièmement, le document souffre d'une carence structurelle : le découplage entre une phase transitoire (2003-2005), marquée par la constitution d'un État palestinien avec des frontières provisoires, et le statut permanent. Ce faisant, on renoue avec un fondement extrêmement contestable des accords d'Oslo : l'introduction d'une période intérimaire. Or, s'il est un enseignement à tirer du fiasco d'Oslo, c'est bien que le gradualisme conduit à la paralysie car, dans l'attente des négociations finales, chaque partie est encline à céder le minimum et à conserver le maximum d'atouts. Il aurait été beaucoup plus judicieux d'engager les pourparlers sur le statut final immédiatement après une désescalade sur le terrain. Si, malgré son potentiel de blocage, cette étape intermédiaire a été maintenue, c'est pour une raison essentielle : il s'agissait de retarder l'échéance sur les questions de fond, les plus difficiles (frontières, Jérusalem, réfugiés, colonies). Le recours à cette stratégie dilatoire met l'accent sur la faiblesse majeure de la feuille de route : hormis la référence très générale aux " accords précédemment conclus par les parties " et à des textes de base comme les résolutions 242 (1967) ou 338 (1973), les contours du règlement définitif ne sont absolument pas précisés, alors même qu'ils l'avaient été, entre autres, par les négociateurs israéliens et palestiniens à Taba en 2001.
La communauté internationale aurait dû réitérer quelques principes de base : souveraineté divisée sur Jérusalem, strict encadrement du droit au retour des réfugiés palestiniens, démantèlement des colonies juives (au moins celles qui ne se trouvent pas près de la ligne verte). En endossant explicitement les grandes lignes d'un règlement, le Quartet aurait rendu service aux parties. Palestiniens et Israéliens auraient eu beau jeu d'expliquer à leurs opinions publiques respectives que les indispensables compromis, nécessitant le sacrifice de certains mythes, s'imposaient à eux et qu'ils n'étaient absolument pas en mesure de s'y opposer.
Les limites, réelles, de la feuille de route ne signaient pas son arrêt de mort. Elles auraient pu être surmontées si Palestiniens et Israéliens, armés de bonne volonté, avaient été en mesure d'engager des dynamiques positives. Malheureusement, il n'en a rien été.
La mission impossible de Mahmoud Abbas
Avec la création d'un poste de premier ministre en mars dernier, le système politique palestinien a connu une modification importante : désormais, le pouvoir exécutif est partagé entre le président de l'Autorité et un chef de gouvernement responsable devant le Conseil législatif. Cet aggiornamento aurait dû accroître l'efficacité de l'action politique ; dans les faits, il aura eu l'effet strictement inverse, faute de s'être opéré dans un contexte propice.
Réformer une Autorité palestinienne, considérée par beaucoup comme corrompue et autocratique, est une demande déjà ancienne qui émanait de différents secteurs de la société palestinienne : intellectuels, députés, quadragénaires du Fatah (4)... Ces pressions, nombreuses, avaient fini par porter leurs fruits, en juin 2002, lorsque Yasser Arafat se résigna à la création d'un ministère de l'Intérieur, théoriquement en charge des services de sécurité, et à la nomination d'un ministre des Finances doté d'un vrai pouvoir de contrôle sur les fonds publics. Pourtant, très vite, le thème de la réforme a été détourné de sa vocation initiale - accroître la transparence et l'efficacité - pour devenir une question éminemment politique. Israéliens et Américains se sont emparés de l'idée de réforme pour en faire une machine de guerre destinée à écarter Yasser Arafat via l'instauration d'un poste de premier ministre. Ils ont ainsi miné la légitimité de Mahmoud Abbas qui est apparu, dès le départ, comme un candidat imposé de l'extérieur pour transformer Arafat en " monarque constitutionnel ". Fin politique, le président de l'Autorité, peu désireux de renoncer au pouvoir suprême qu'il exerce sur les institutions palestiniennes, s'est engouffré dans la brèche, marchandant pied à pied chaque concession.
Le point central autour duquel s'est progressivement cristallisée la tension entre les deux hommes portait sur le contrôle des services de sécurité. Selon la Constitution, le premier ministre veille à la sécurité intérieure et à l'ordre public tandis que le président, en tant que commandant en chef des forces armées, s'occupe de la sécurité nationale. Ce compromis insatisfaisant a permis à Yasser Arafat de contrecarrer, avec succès, l'unification des services de sécurité. Il n'a acquiescé que du bout des lèvres à la nomination de l'ancien responsable de la sécurité préventive à Gaza, Mohammed Dahlan, comme ministre de la Sécurité intérieure et a obstinément refusé de placer la garde nationale et d'autres unités (Force 17, renseignement...) sous l'autorité du premier ministre. Il cherchait avant tout à préserver son système de pouvoir qui a toujours reposé sur le " chaos organisé " : la multiplication des services de sécurité, en concurrence les uns avec les autres, permet de maintenir des liens d'allégeance directe avec le raïs, et donc d'asseoir sa suprématie. Mais la réticence d'Arafat reposait aussi sur une différence d'analyse politique avec son premier ministre. Ce dernier était convaincu que l'Intifada se trouvait dans une impasse et que seules la réaffirmation d'une autorité unique et la mise au pas des diverses factions armées déboucheraient sur des avancées politiques tangibles. Pour sa part, Arafat, qui doutait de la volonté américaine de faire pression sur Sharon, n'était guère pressé de centraliser les services de sécurité et de faire rentrer dans le rang les groupes armés. Il voulait obtenir, en échange, la restauration de l'Autorité dans toutes ses prérogatives, sur un territoire souverain.
Le conflit entre les deux hommes ne saurait donc se réduire à l'opposition entre un vieux cacique, accroché à son fauteuil, et un fringant réformateur. Si la dyarchie au sommet a été un gros problème pour Mahmoud Abbas, il n'était pas le seul : son absence de popularité est demeurée abyssale. Moins de 2 % des Palestiniens lui faisaient confiance. Il s'est toujours trouvé loin derrière Arafat (21 %) et le leader spirituel du Hamas, cheikh Yassin (10 %). Pour inverser la tendance, il n'avait qu'une option : pouvoir faire état très vite, auprès de la population, de changements significatifs (redéploiements de l'armée, levée des barrages militaires...). Or ceux-ci dépendaient d'Israël qui n'était disposé à les amorcer que si la violence cessait du côté palestinien. Abbas se résolut à emprunter la seule voie praticable : la négociation avec les mouvements radicaux.
La tactique se révéla payante : le 29 juin, l'ensemble des factions palestiniennes, islamistes et nationalistes, annonçaient une trêve de trois mois, aussi bien en Israël que dans les territoires. Ce résultat ne doit pas être sous-estimé : il est l'aboutissement d'un long processus de négociation inter-palestinien qui avait débuté à l'automne 2002 au Caire. Le leadership activiste du Fatah, dont la figure charismatique demeure Marwan Barghouti, aujourd'hui incarcéré en Israël, a été l'une des chevilles ouvrières de ces pourparlers : il était, en effet, partisan d'une désescalade sur le terrain afin d'ouvrir la voie à une large entente inter-palestinienne. La conclusion de la trêve, fin juin, marquait donc une étape importante dans cette stratégie de sortie de crise. Compte tenu des rapports de force à l'intérieur de la société palestinienne, il était totalement illusoire d'imaginer que Mahmoud Abbas pût aller plus loin. Continuer à exiger sur tous les tons, comme les responsables israéliens et américains ne cessaient de le faire, le démantèlement rapide des réseaux terroristes relevait, au mieux, de l'irresponsabilité ; au pire, de la provocation.
On voit mal comment Mahmoud Abbas, dont les services de sécurité subissaient les coups de boutoir de l'armée israélienne, aurait pu engager une épreuve de force tant avec le Hamas qu'avec les Brigades des martyrs d'Al-Aqsa, en rupture de ban avec le Fatah. Le premier n'est pas ce " groupe relativement petit mais dangereux " évoqué par la Maison-Blanche. C'est une organisation, certes dotée d'une branche armée responsable de nombreux attentats terroristes, mais aussi un mouvement qui s'appuie, grâce à ses activités caritatives, sur une large base sociale, surtout à Gaza. C'est dire que l'éradication du Hamas ne serait pas une mince affaire. Le second groupe, celui des activistes des Brigades, soulève un autre type de problème. Ici, on est en présence de cellules de combattants qui se réclament du Fatah mais qui ont un ancrage local et ne s'insèrent pas dans une structure nationale unifiée (5). Parce que ces activistes, dont beaucoup étaient déjà engagés dans la première Intifada (1987-1993), disposent d'une large autonomie d'action, ils sont relativement insaisissables. Leur traque exigerait des moyens qui excèdent les possibilités de l'Autorité. Dans les deux cas, la seule solution pour obtenir une cessation temporaire de la violence était donc celle qu'a choisie Mahmoud Abbas : le dialogue.
Toutefois, pour que la trêve perdurât, il fallait impérativement qu'Israël suspende sa politique d'assassinats ciblés contre les leaders palestiniens. Or, en lançant le 8 août, après quarante jours de calme relatif, un raid contre le Hamas à Naplouse, au motif que l'organisation islamiste profitait du cessez-le-feu pour renforcer ses capacités opérationnelles, Israël prenait un risque considérable : celui de mettre, à nouveau, le feu aux braises. Comme il fallait s'y attendre, le cycle attentats-représailles fut relancé, mettant un terme final à l'expérience gouvernementale de Mahmoud Abbas, victime à la fois de l'obstructionnisme de Yasser Arafat et du bellicisme d'Ariel Sharon.
Israël : le choix de la force
Pour Ariel Sharon - auquel les électeurs israéliens ont, à deux reprises, témoigné leur confiance (d'abord en l'élisant premier ministre en février 2001 puis en lui offrant une solide majorité parlementaire en janvier 2003) -, la nouvelle Intifada constitue la preuve que les Palestiniens refusent encore et toujours l'existence d'un État juif. Israël n'a pas d'autre choix que de résister, par la force des armes, à cet assaut en règle. D'où une réponse toute militaire à l'Intifada qui s'est finalement traduite, en juin 2002, par la quasi-réoccupation de toute la Cisjordanie, faisant ainsi disparaître les derniers vestiges de territoires autonomes. Néanmoins, Sharon n'a pas voulu fermer la porte à l'initiative diplomatique du Quartet, dans la mesure où les Américains en étaient partie prenante.
Dans un premier temps, il a tenté d'amender la feuille de route : c'était l'objet des quatorze réserves israéliennes. Cette relecture revenait à modifier trois points essentiels du document : le cadre juridique (limiter les références à la légalité internationale) ; les modalités d'application (le passage d'une phase à l'autre dépend de la mise en œuvre scrupuleuse et consécutive des clauses du texte) ; et le mécanisme de surveillance (la vérification de l'application de la " road map " doit être placée, en dernier ressort, sous la responsabilité des Américains). Les États-Unis ayant clairement fait savoir qu'il était inenvisageable de renégocier la feuille de route, qui était elle-même le fruit d'un compromis à quatre, Sharon ne pouvait que se résoudre à l'accepter en l'état. L'alliance stratégique avec les États-Unis étant absolument prioritaire pour l'État hébreu, il n'était pas question qu'elle fût ternie par des désaccords publics. Le numéro un israélien a donc fini par donner son feu vert, fin mai, parce qu'il ne voulait pas compromettre ce lien privilégié avec Washington. Mais le gouvernement israélien était très loin d'être uni sur cette question.
Sharon n'a obtenu l'aval du cabinet qu'à l'arraché (12 voix pour, 7 contre et 4 abstentions). Parmi ses alliés, on retrouvait les cinq ministres du parti centriste Shinoui qui sont favorables à un compromis territorial avec les Palestiniens (y compris à Jérusalem) et les ministres Likoud proches de lui (comme le vice-premier ministre Ehoud Olmert ou celui de la Défense, Shaul Mofaz). Parmi ses opposants figuraient à la fois les représentants des deux formations d'extrême droite (Union nationale et Parti national religieux) et les ministres qui ne sont pas liés au camp " Sharon " à l'intérieur du Likoud. Il lui a fallu manœuvrer habilement pour obtenir que les " barons " du Likoud se réfugient dans l'abstention, à l'instar de son éternel rival Benyamin Nétanyahou.
Le succès final de Sharon ne doit pas masquer le fait que la majorité des ministres de son propre parti était hostile à toute avancée diplomatique - situation que l'on retrouvait à la Knesset où le groupe Likoud, fort de quarante députés et nettement marqué à droite, rejetait tout compromis territorial avec les Palestiniens. La marge de manœuvre de Sharon était, par conséquent, fort étroite, mais suffisante pour atteindre l'objectif limité qu'était l'approbation formelle de la feuille de route. Le problème ne se serait posé que si le chef du gouvernement avait réellement voulu aller de l'avant dans la mise en œuvre du plan du Quartet et s'engager dans des concessions substantielles. Or cela n'a jamais été à l'ordre du jour.
Sans doute y a-t-il eu un changement de ton chez le premier ministre. Qui aurait imaginé qu'Ariel Sharon, grand défenseur de la colonisation juive, évoquerait un jour " le maintien de 3,5 millions de Palestiniens sous occupation " et justifierait d'y mettre fin en invoquant non seulement des motifs " pratiques " (difficultés de contrôler une population remuante) et économiques (contrecoups négatifs pour l'économie israélienne) mais aussi éthiques (injustice de l'occupation) ? Cet accent nouveau dans la forme confirme qu'Ariel Sharon s'est résigné à la naissance d'un État palestinien dont il avait accepté le principe lors de la campagne électorale. Il admet désormais explicitement que, pour mettre un terme à un conflit séculaire, l'ancienne Palestine mandataire devra être partagée. L'acceptation ouverte du compromis territorial constitue une inflexion réelle pour un leader du Likoud - parti qui a toujours proclamé l'indivisibilité de la terre d'Israël.
Si Sharon a évité de préciser quels seraient les contours définitifs de ce futur État, il a été plus explicite sur l'État palestinien provisoire qui pourrait être créé durant la phase intérimaire. Celui-ci recouvrirait les zones A et B (soit 42 % de la Cisjordanie), Israël conservant deux zones de sécurité : l'une dans la vallée du Jourdain, l'autre le long de la ligne verte (6). De plus, les frontières extérieures et l'espace aérien du futur État (démilitarisé) resteront sous le contrôle exclusif d'Israël, de même que Jérusalem.
Il était évident que cet État minimal ne verrait le jour que si l'Autorité palestinienne honorait scrupuleusement les termes du contrat, autrement dit si elle démantelait les infrastructures terroristes. Ce qui supposait qu'Israël facilitât la tâche du premier ministre palestinien en consentant des gestes significatifs sur le terrain. Or ceux-ci ont été parcimonieux : retrait de Tsahal du nord de la bande de Gaza et réouverture de la route qui la traverse du nord au sud ; départ de Bethléem ; octroi de permis de travail à quelques milliers de Palestiniens. Les barrages qui bloquent les principaux axes routiers en Cisjordanie n'ont pas été levés. Sur le dossier ultra-sensible de la colonisation, l'évacuation très médiatisée d'une dizaine de points de peuplement sauvages (c'est-à-dire non autorisés par le gouvernement), mais pour la plupart inhabités, ne doit pas cacher la poursuite incessante des constructions. Loin de mettre progressivement en œuvre le gel des activités de colonisation, comme le prévoyait la feuille de route, les appels d'offres pour l'extension de certaines colonies ont continué à être lancés. Israël aurait pu aider Mahmoud Abbas d'une autre façon : en suspendant ses opérations militaires dans les territoires afin de consolider la trêve inter-palestinienne. Les actions les plus spectaculaires ont été interrompues un moment, mais elles ont vite repris.
Le terrible attentat perpétré par le Djihad islamique à Jérusalem le 19 août (vingt morts) allait conduire à une décision stratégique de la plus haute importance : l'élimination des cadres des mouvements islamistes, en particulier des politiques. Le 21, Ismaël Abou Chanab était tué par un missile ; le 6 septembre, c'était au tour du cheikh Yassin, le leader spirituel du Hamas, d'échapper de peu à la mort. Israël semble ainsi s'engager dans une logique d'éradication systématique des chefs islamistes qui rappelle la campagne menée dans les années 1970 contre les dirigeants de Septembre noir, l'organisation terroriste liée au Fatah.
Faute de changements en profondeur durant la trêve précaire de quarante jours, la dynamique des négociations n'a jamais été amorcée. L'été a été occupé par deux dossiers que la feuille de route ne mentionne même pas, mais qui ont nourri l'amertume des Palestiniens et empêché la confiance de se rétablir entre les deux parties. La libération des prisonniers palestiniens, qui donna lieu à d'interminables discussions au sein du cabinet israélien, n'aura été qu'une opération cosmétique. 334 prisonniers ont été élargis. Sur un total de 6 000, c'est peu ! De plus, aucun haut responsable politique ne figurait parmi les personnes libérées dont la plupart, d'ailleurs, auraient dû recouvrer la liberté d'ici à la fin de l'année. Présentées comme un gage de bonne volonté par les Israéliens, ces libérations au compte-gouttes ont été perçues comme humiliantes par l'opinion palestinienne.
La seconde pomme de discorde aura été la " clôture de séparation " que les Israéliens ont commencé à édifier unilatéralement en juin 2002 entre leur territoire et la Cisjordanie. La première tranche des travaux a été achevée début août. Désormais, cette barrière, faite de tranchées, de barbelés, de clôtures électrifiées, de chemins de ronde et, aux endroits les plus sensibles, de plaques de béton, court sur 120 km entre le nord de la Cisjordanie et Elkanah. Ce gigantesque chantier devrait se poursuivre sur 300 km supplémentaires, instaurant à terme une véritable zone tampon entre Israël et la Cisjordanie. Cette " barrière de sécurité " - large d'environ 60 mètres - fait l'objet d'une double critique. D'une part, elle implique l'expropriation de terres palestiniennes et la restriction de l'accès à des zones agricoles. Elle conduit donc, de facto, au rattachement à Israël de fragments de la Cisjordanie (3 % pour les 120 km terminés cet été), mais aussi à l'incorporation des résidents palestiniens qui s'y trouvent (environ 10 000). D'autre part, cette barrière a de plus en plus une fonction politique. L'objectif proclamé est officiellement sécuritaire : il s'agit d'entraver les infiltrations d'activistes palestiniens. Pourtant, si le tracé de départ épouse plus ou moins les contours de la ligne verte, il a tendance à s'en éloigner toujours davantage afin d'inclure certaines colonies israéliennes. L'annexion de la ville d'Ariel (18 000 habitants), par exemple, prévue dans la phase II, exigerait que la " clôture de séparation " pénètre de 20 km à l'intérieur de la Cisjordanie. La nature politique de ce " mur " apparaît, dès lors, nettement : il définit sur le terrain l'espace cisjordanien contrôlé par Israël et celui qui restera dévolu aux Palestiniens (7). Si les plans actuellement dans les cartons étaient menés à bien, la surface utile qui demeurerait entre les mains des Palestiniens se réduirait comme peau de chagrin à 50 % de la Cisjordanie... c'est-à-dire très précisément la superficie de l'État provisoire envisagé par Sharon ! On comprend que les Palestiniens se soient mobilisés contre l'édification d'une pareille ligne de démarcation qui préjuge ainsi de l'avenir de la Cisjordanie.
Le premier ministre israélien n'aura pas opéré le tournant stratégique que certains avaient espéré après le sommet d'Akaba. Il s'est contenté de petites mesures qui ne lui coûtaient guère sur le plan intérieur, évitant du même coup des choix politiques difficiles qu'il aurait dû imposer aux siens. Cette extrême prudence a affaibli son partenaire palestinien qui avait désespérément besoin de changements tangibles (liberté de circulation, départ de l'armée...) pour justifier sa stratégie de modération. En donnant l'illusion du mouvement, Sharon aura gagné du temps, et sans doute était-ce là l'essentiel : faire preuve de bonne volonté vis-à-vis de George Bush jusqu'à l'ouverture de la pré-campagne électorale, à l'automne, qui sonnera le glas de l'interventionnisme américain.
Les États-Unis : un engagement à pas (trop) comptés...
La tentation du retrait des affaires du monde, initialement forte chez le président Bush, n'a pas résisté aux méga-attentats du 11 septembre 2001. Sur le dossier israélo-palestinien, la posture de réserve n'aura duré qu'un été : en novembre 2001, le président américain endossait la vision d'un Proche-Orient où deux États, Israël et la Palestine, vivraient côte à côte. Si le cap a été fixé, les moyens pour l'atteindre n'ont pas été à la hauteur. L'engagement américain a été trop unilatéral et trop timide. Trop unilatéral car, dans son discours du 24 juin 2002, le président faisait de la mise à l'écart de Yasser Arafat une condition sine qua non d'une action diplomatique énergique des États-Unis et de leur soutien à la création d'un État palestinien. Le règlement du contentieux passait donc, au préalable, par un " changement de régime " du côté palestinien. La perspective est pour le moins étrange : le conflit proche-oriental, qui met avant tout aux prises deux nationalismes, n'a rien de comparable à la situation irakienne où le régime dictatorial de Saddam Hussein opprimait sa population et déstabilisait gravement la région. Sans doute Arafat ne s'est-il jamais départi d'une attitude équivoque envers les activistes palestiniens ; mais insister sur sa disqualification, sans demander parallèlement des efforts substantiels aux dirigeants israéliens, revenait à donner un blanc-seing aux offensives de Tsahal contre les institutions palestiniennes.
L'engagement américain a été aussi beaucoup trop timoré. À Charm el-Cheikh, début juin, les États-Unis avaient obtenu le soutien très clair des dirigeants arabes modérés (Abdallah II de Jordanie, Hosni Moubarak et Abdallah d'Arabie saoudite). À Akaba, le lendemain, Mahmoud Abbas et Ariel Sharon leur reconnaissaient, à l'unisson, le rôle prépondérant dans la mise en œuvre de la feuille de route. Pourtant, ni la venue de Colin Powell ni, dans la foulée, la tournée de Condoleezza Rice, la conseillère du président pour la sécurité nationale, n'ont marqué l'ébauche d'une diplomatie active comme du temps du secrétaire d'État James Baker sous Bush père ou de Dennis Ross, le conseiller spécial en charge du processus de paix à l'époque Clinton. Le seul geste concret de Washington aura été la nomination d'un diplomate, John Wolf, entouré d'une dizaine de fonctionnaires et d'agents de la CIA, dont la tâche herculéenne consistait à surveiller l'application des mesures de restauration de la confiance mentionnées dans la feuille de route (redéploiements israéliens, démantèlement des réseaux terroristes...). Autant dire que leur mission était impossible. Pour le reste, les responsables américains se sont contentés de déplorer les assassinats ciblés menés par Israël et d'encourager un Mahmoud Abbas, dépourvu de moyens, à déployer 100 % d'efforts pour lutter contre les groupes radicaux.
Les visites successives des deux premiers ministres palestinien et israélien à la Maison-Blanche, fin juillet, sont symptomatiques de la position américaine. Le premier a été reçu avec les honneurs, mais n'a rien obtenu sur les trois dossiers qu'il entendait défendre (moratoire sur la construction des colonies, libération des prisonniers palestiniens, arrêt de l'édification de la " barrière de sécurité "). Le second, qui rencontrait le président américain pour la huitième fois, a bénéficié de l'indulgence de son hôte sur la question tellement controversée du " mur ".
L'engagement américain à pas comptés n'a pas de quoi surprendre. Il existe, en effet, une grande proximité idéologique entre Washington et Jérusalem, toutes deux unies dans une même lecture réductrice qui ramène les rapports internationaux à la lutte de la démocratie contre le terrorisme. Cette contiguïté est encore renforcée par la présence, au sein de l'administration Bush, de néo-conservateurs très proches du Likoud. Au Conseil national de sécurité, Elliott Abrams, qui dirige le département des affaires moyen-orientales, est un inconditionnel de l'État d'Israël, hostile à toute concession territoriale envers les Palestiniens. Au ministère de la Défense, plus que Paul Wolfowitz, l'adjoint de Donald Rumsfeld, c'est le numéro trois, Douglas Feith, en charge de la planification militaire, qui donne le " la " sur le Proche-Orient. Lui aussi est fermement convaincu qu'Israël ne doit pas baisser la garde et que le salut ne viendra que lorsque le monde arabe sera converti à la démocratie.
Ces idées, on les retrouve dans un document fort édifiant rédigé par Feith, Richard Perle - jusqu'à il y a peu président du Defense Policy Board - et David Wurmser, conseiller spécial du sous-secrétaire d'État John Bolton (8). Cette série de recommandations a été adressée en 1996 au premier ministre Benyamin Nétanyahou auquel il était conseillé d'adopter, vis-à-vis du monde arabe, une stratégie fondée sur les seuls rapports de force. Les auteurs préconisaient qu'Israël adoptât une posture offensive envers ses ennemis (Syrie, Irak, Iran) et recherchât des alternatives au pouvoir d'Arafat dans le cadre d'un partenariat renforcé avec les États-Unis - partenariat basé sur une philosophie partagée de la " paix par la force ". Étonnant programme de remodelage du Moyen-Orient qui est bel et bien en train d'être mis en œuvre... On comprendra qu'avec de pareilles idées en vogue outre-Atlantique, il était illusoire d'escompter que les États-Unis pussent exiger d'Israël des concessions sérieuses - concessions sans lesquelles la feuille de route ne pouvait que rester lettre morte.
L'avenir ne paraît pas, pour l'heure, propice à un aggiornamento américain pour deux raisons majeures. L'une relève de la politique étrangère. L'Irak demeure la question prioritaire. Or sa pacification comme la consolidation des institutions sont loin d'être acquises. Elles exigeront beaucoup de ressources, en hommes et en argent, pendant de longues années. Il paraît donc exclu que les États-Unis s'investissent massivement sur un autre dossier épineux où les échecs sont plus souvent au rendez-vous que les succès.
L'autre raison tient à la politique intérieure. Les élections présidentielles se profilent à l'horizon, et George Bush n'a pas grand-chose de positif à espérer d'un activisme diplomatique tous azimuts qui impliquerait une épreuve de force avec Sharon. Au contraire : il est impérieux pour lui d'apparaître comme un indéfectible ami d'Israël, non pas tant pour séduire l'électorat juif qui vote majoritairement pour le candidat démocrate que pour complaire aux chrétiens évangéliques qui, par conviction religieuse, apportent un soutien sans faille à Israël aux prises avec les " forces des ténèbres " du monde musulman. Représentant 25 % du potentiel électoral, ces fondamentalistes constituent un enjeu considérable que George Bush a tout intérêt à ménager en faisant assaut de pro-israélisme. Bref, la conjoncture ne se prête guère à une implication forte et équilibrée des États-Unis - bien que, pourtant, le règlement du contentieux israélo-palestinien appelle plus que jamais une intervention extérieure.
Pour une tutelle internationale
L'échec de la " décennie d'Oslo " signe la faillite de deux principes : le gradualisme (négocier un règlement par étapes) et le bilatéralisme (il appartient aux Israéliens et aux Palestiniens de trouver un accord bilatéral pour mettre fin à leur différend). Il convient donc de les abandonner et d'œuvrer d'emblée en faveur d'une solution permanente de nature internationale (9). Les territoires palestiniens sont plongés dans un tel chaos qu'un accord définitif n'a aucune chance d'être rapidement mis en œuvre. Dans ces conditions, il ne sera pas possible de faire l'économie d'une tutelle internationale temporaire en Cisjordanie et à Gaza sur le modèle de Timor-Oriental et du Kosovo (10). Elle aurait une double fonction. D'abord, et avant tout, mettre fin à la spirale infernale de la violence. Cela ne peut se faire que par la séparation des belligérants, c'est-à-dire l'instauration d'un " cordon sanitaire " entre Israéliens et Palestiniens. Sa mise en place requiert le départ immédiat de l'armée israélienne des zones A et B (42 % de la Cisjordanie) et l'interdiction absolue de toute incursion de Tsahal. Dans le même temps, une force internationale de maintien de la paix serait déployée à la fois autour des territoires palestiniens (pour empêcher les infiltrations de terroristes vers Israël) et à l'intérieur de ces territoires (pour veiller au désarmement des groupes paramilitaires).
La seconde fonction de cette administration internationale serait de contribuer à la constitution définitive d'un État palestinien. Les Palestiniens, engagés dans un combat national depuis quatre-vingts ans, ont suffisamment d'expérience politique pour réaliser ce grand dessein. S'ils n'ont pu y parvenir jusqu'à présent, c'est principalement en raison de l'obstruction incessante de tierces parties (États arabes, Israël), mais aussi de l'incurie et du népotisme de certains de leurs dirigeants. Une administration internationale serait le meilleur moyen de garantir l'indépendance et le caractère démocratique de l'État à venir. Bien entendu, un pareil dispositif s'inscrirait dans un projet de règlement global fondé sur les grands principes repris, entre autres, dans les " paramètres Clinton " de décembre 2000 (11).
Si la tutelle internationale semble aujourd'hui l'unique solution pour mettre fin au bain de sang, les conditions de sa mise en application ne sont malheureusement pas réunies. Les dirigeants israéliens la refusent au motif qu'ils entendent conserver entière leur liberté d'action militaire et qu'ils ne veulent pas d'un règlement imposé qui les obligerait à renoncer à certains de leurs objectifs (comme la poursuite de la colonisation). Pour désamorcer cette opposition, il serait souhaitable de confier aux États-Unis un rôle prééminent au sein de l'administration temporaire (même s'il est impérieux, pour être crédible, qu'elle soit placée sous le patronage de la communauté internationale). Là réside précisément le second obstacle : on voit mal l'administration Bush, pour les raisons évoquées précédemment, prendre la tête d'une coalition chargée à la fois de la pacification sur le terrain et du nation building côté palestinien. Une inflexion s'opérera seulement si, à l'intérieur de l'administration américaine, les " réalistes " (sensibles à l'équilibre des forces dans le système international) prennent progressivement le dessus sur les néo-conservateurs (animés d'une volonté quasi messianique de changer l'ordre du monde au nom de l'exportation des valeurs démocratiques). Pour faire vite, le département d'État, autour de Colin Powell, devrait reprendre l'ascendant sur le ministère de la Défense. Les déboires des États-Unis en Irak jouent incontestablement en ce sens, mais les effets seront certainement longs à venir. En attendant cette hypothétique inflexion, Israéliens et Palestiniens continueront leur danse macabre.

Notes :

(1) Le bilan humain de trois ans d'Intifada est lourd : 2 598 morts du côté palestinien, 819 du côté israélien. On dénombre 25 000 blessés palestiniens et 5 000 blessés israéliens.
(2) Pour un bilan général de l'Intifada, voir l'ensemble des contributions rassemblées par Alain Dieckhoff et Rémy Leveau dans : Israéliens et Palestiniens. La guerre en partage, Balland, 2003.
(3) Une analyse détaillée de la feuille de route a été effectuée par l'International Crisis Group, " A Middle East Roadmap to where ? ", Middle East Report, no 14, mai 2003.
(4) Sur le débat autour de la réforme : Menachem Klein : " By conviction, not by infliction : the internal debate over reforming the Palestinian Authority ", Middle East Journal, vol. 57, no 2, printemps 2003, pp. 194-212.
(5) La première étude systématique des Brigades vient d'être réalisée par Jean-François Legrain : " Les phalanges des martyrs d'Al-Aqsa en mal de leadership national ", Maghreb-Machrek, no 176, été 2003, pp. 11-34.
(6) La ligne verte désigne la ligne d'armistice qui, jusqu'en 1967, séparait Israël de la Cisjordanie et de la bande de Gaza.
(7) Sur cette " barrière de sécurité ", voir : Matthew Brubacher, " Le mur de la honte ", Le Monde diplomatique, novembre 2002 ; et Gadi Algazi, " Un mur pour enfermer les Palestiniens ", Le Monde diplomatique, juillet 2003.
(8) Ce document, " Protéger le royaume ", a été publié par la Revue d'études palestiniennes, no 88, été 2003, pp. 13-19.
(9) Nous avons détaillé les grandes lignes d'une telle solution dans Politique Internationale, " Israël-Palestine : pour une solution internationale ", no 96, été 2002, pp. 147-160.
(10) L'idée de tutelle a été détaillée par Martin Indyk, ancien " assistant secretary " pour les affaires moyen-orientales du président Clinton : " A Trusteeship for Palestine ? ", Foreign Affairs, mai-juin 2003, vol. 82, no 3, pp. 51-66.
(11) Le plan Clinton prévoit : un État palestinien sur 95 % de la Cisjordanie ; trois blocs de colonies annexés à Israël ; souveraineté divisée à Jérusalem-Est avec statut spécial pour l'Esplanade des mosquées/Mont du temple ; reconnaissance du droit au retour des réfugiés avec strict cadrage de son application.