Politique Internationale - La Revue n°104 - ÉTÉ - 2004

sommaire du n° 104
Elargissement ou retrouvailles ?
Article de Catherine Perron
Chercheur au Centre d'études et de recherches internationales (CERI)
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Depuis le 1er mai 2004, l'Union européenne compte huit nouveaux membres issus de l'ancien bloc soviétique (1). L'ampleur de cet élargissement a nourri les inquiétudes des opinions publiques, des hommes politiques et des médias d'Europe de l'Ouest. Tous s'interrogent sur la capacité institutionnelle de l'Union à absorber ses nouveaux membres. Nombreux sont ceux qui redoutent à la fois le coût de cette opération, ses effets sur l'emploi et les risques qu'elle représente pour la sécurité intérieure des Quinze. Mais bien peu se sont préoccupés de savoir ce que les nouveaux entrants pensent de leur occidentalisation ; autrement dit : ce que signifie, pour l'Europe centrale et orientale, l'élargissement de son univers en direction de l'Ouest (2).
Qu'espèrent les nouveaux membres de leur entrée dans l'Union européenne ? De quelle Europe rêvent-ils ? Comment conçoivent-ils l'avenir du continent ? C'est à ces questions qu'il convient de répondre.
Des messages contradictoires
Alors que 2003 s'annonçait comme l'année des retrouvailles pan-européennes - lors du Conseil européen de Copenhague des 12 et 13 décembre 2002, les négociations d'adhésion avaient enfin été closes et la date du 1er mai 2004 avait été arrêtée -, les événements prirent rapidement un tour inattendu avec la déclaration de guerre des États-Unis à l'Irak. Cet événement, a priori étranger aux affaires intérieures européennes, a brusquement révélé aux opinions publiques occidentales une dimension qu'elles ignoraient jusque-là : le profond attachement des pays d'Europe centrale et orientale au lien transatlantique et leur soutien à la politique étrangère conduite par l'administration de George W. Bush. Au lendemain de la déclaration de guerre, les dirigeants de trois pays centre-européens (Pologne, Hongrie, République tchèque) se trouvaient parmi les signataires de la fameuse " Lettre des Huit " (3), qui rappelait leur solidarité avec les États-Unis. Les premières phrases de cette missive sont éloquentes : " L'Europe et les États-Unis sont véritablement unis par les valeurs que nous partageons : démocratie, liberté individuelle, droits de l'homme et autorité de la loi. (...) Aujourd'hui plus que jamais, [ces valeurs] sont menacées. (...) Aujourd'hui plus que jamais, le lien transatlantique est une garantie de notre liberté. " Les autres pays d'Europe centrale et orientale ne tardèrent pas à se ranger à cette position : la " Lettre des Huit " fut suivie de peu par un appel des dix pays du Groupe de Vilnius (4) à soutenir la politique irakienne des États-Unis.
Ces deux manifestes suscitèrent la perplexité des populations des Quinze - majoritairement très hostiles à la guerre - et l'ire du président français Jacques Chirac. Ce dernier, sur le même ton de " condescendance paternaliste " qu'il reprochait à George W. Bush, se fendit d'une déclaration tonitruante tançant les nouveaux adhérents pour avoir " perdu une occasion de se taire " (5).
Ouverte sur des propos blessants et sur une incompréhension manifeste entre Européens de l'Est et de l'Ouest, l'année 2003 allait se poursuivre par les résultats ambigus des référendums sur l'adhésion à l'UE qui jalonnèrent le printemps. Certes, partout le " oui " l'emporta largement (voir tableau ci-dessous) ; certes, jamais à la veille des élargissements précédents (à l'exception de l'Irlande, en 1972, dont les citoyens se prononcèrent à 83,1 % en faveur de l'adhésion), l'intégration à l'UE n'avait rencontré un tel soutien des populations concernées. Mais l'extrême faiblesse des taux de participation est venue nuancer le sentiment de " plébiscite pour l'Union " que les résultats semblaient exprimer à première vue. Certains pays durent même recourir à diverses ruses (par exemple en étalant le scrutin sur deux journées, comme en Pologne) pour obtenir de leurs électeurs la participation minimale de 50 % des inscrits, seuil au-dessous duquel un référendum n'aurait pas été considéré comme valide. Enfin, soulignons que les dates des consultations populaires furent déterminées de façon à produire un mouvement d'entraînement : les pays les plus europhiles, comme la Slovénie et la Hongrie, ont voté en premier, afin de " donner l'exemple " aux plus récalcitrants. Autant d'éléments qui battent en brèche la certitude très répandue selon laquelle une majorité écrasante des Européens de l'Est étaient follement enthousiastes à l'idée de rejoindre l'UE.
Résultats des référendums sur l'adhésion à l'Union européenne dans les huit pays candidats d'Europe centrale et orientaleÀ l'issue des référendums, on ne pouvait éviter de se demander si l'importante abstention constatée n'était pas le signe patent du désenchantement des citoyens des pays candidats vis-à-vis de l'Union européenne, une marque de leur scepticisme croissant face à un projet dont ils avaient pourtant rêvé au début des années 1990.
Comme pour couronner le tout, l'année 2003 s'est achevée sur la non-adoption par la Conférence intergouvernementale (CIG) de la Constitution européenne qu'avait élaborée la Convention sur l'avenir de l'Europe (6). Cet échec - en partie imputable au blocage de la Pologne, qui refusait la nouvelle répartition des voix au sein du Conseil européen - fit culminer la méfiance des Occidentaux à l'égard des nouveaux entrants : ces derniers n'étaient plus seulement perçus comme des féaux de Washington, mais aussi comme des irresponsables prêts à faire échouer les projets d'avenir de l'Union européenne !
Élargissement... ou réunification ?
On le voit : les nouveaux adhérents ne sont nullement des novices dociles alignés sur les positions du couple franco-allemand. Pour expliquer cette " humeur combative " (7) et comprendre leurs positions apparemment contradictoires (8) vis-à-vis de la guerre d'Irak et de l'Union européenne, il importe de revenir au milieu des années 1980. À cette époque, des intellectuels essentiellement tchécoslovaques, polonais et hongrois s'étaient lancés dans une réflexion consacrée à la " tragédie de l'Europe centrale " (9). D'après eux, l'Europe centrale appartient " naturellement " à l'Europe - laquelle, dans leur géographie symbolique, incarne non seulement des valeurs morales telles que la paix, la liberté, la démocratie et le respect des droits de l'homme mais aussi, implicitement, la prospérité économique et un système politique performant. Bien sûr, cette théorie revenait à souligner l'illégitimité et l'extranéité de l'occupation soviétique. Mais ces auteurs sont allés plus loin : dans leurs essais, l'Europe centrale se voyait créditée de valeurs culturelles qui auraient disparu ou été perverties en Occident. D'après eux, le théâtre, le cinéma, la littérature ou encore la philosophie ont joué un rôle très important dans les pays de l'Est à l'époque communiste, tandis que l'Occident voyait éclore une sous-culture de bas étage. C'est pourquoi la réunification du continent qu'ils appelaient de leurs vœux devait être avantageuse pour les deux parties : l'Est bénéficierait du modèle politique et économique occidental tandis que l'Ouest redécouvrirait l'importance de l'activité intellectuelle et créatrice.
Le slogan du " retour en Europe ", leitmotiv des révolutions pacifiques de l'automne 1989, s'inscrivit tout naturellement dans cette rhétorique de " retrouvailles paneuropéennes ". Les élites et les populations de l'Est, émancipées de la tutelle soviétique, s'accordaient sur la nécessité de rejoindre la communauté des pays occidentaux. La CEE offrit à ce souhait un cadre institutionnel tout indiqué. C'est donc le plus naturellement du monde que, chez les anciens satellites de l'URSS, le souhait de rejoindre les nations démocratiques et prospères de l'Ouest se mua en volonté d'adhérer à la Communauté (puis Union) européenne.
" Les Polonais se sont, de longue date, perçus comme une société fondamentalement européenne, arrachée à l'Europe par Staline et ses successeurs. À l'époque communiste, cette appartenance à la civilisation européenne, ressentie comme un refuge, était aussi perçue comme un facteur ordonnateur de l'identité et, donc, unificateur de la nation. Telle était, également, leur perception de la démocratie européenne, qui devait assurer la prospérité matérielle et construire la liberté apte à garantir l'ordre moral et symbolique " (10). Ce que Marek Beylin écrit à propos des Polonais vaut pour l'ensemble des citoyens d'Europe centrale. Ces derniers attendaient de l'UE qu'elle réponde à leurs besoins de sécurité sur le plan tant identitaire que politique. Mais leurs attentes furent doublement déçues.
D'une part, l'UE est avant tout porteuse de valeurs telles que le pluralisme et la liberté de circulation des idées - et quelques-unes de ces idées peuvent apparaître comme déstabilisatrices dans la mesure où elles sont susceptibles de remettre en cause certains aspects de l'identité des pays candidats (11) ; d'autre part, l'UE n'a pas eu la même lecture des retrouvailles que ses nouveaux membres. Les Européens de l'Est, se voyant en fils perdus du continent, estimaient que cette " réunification " était naturelle et constituait une revanche sur Yalta (12) ; les Européens de l'Ouest, eux, se montrèrent beaucoup plus circonspects. " Après l'automne des peuples de 1989, l'Occident n'est pas arrivé facilement à reprendre son souffle et, face aux aspirations des pays de l'Est, il a surtout cherché à gagner du temps ", constate l'ancien ministre polonais des Affaires étrangères Bronislaw Geremek (13).
Les Européens de l'Ouest, pris de court par les événements de 1989 et peu enclins à mettre en jeu le cours de la construction européenne, commencèrent par proposer à leurs voisins de l'Est, en 1991, une " Confédération européenne ". Ils durent toutefois admettre que cette option ne répondait guère aux attentes des pays récemment libérés du joug soviétique. Ce n'est qu'en juin 1993, au cours du Conseil européen de Copenhague, que la Communauté européenne se résolut formellement à offrir aux nouvelles démocraties la possibilité d'adhérer une fois qu'elles seraient " en mesure de remplir les conditions économiques et politiques requises " (14). Ces conditions, appelées par la suite " critères de Copenhague " (15), conférèrent un tour nouveau aux retrouvailles entre l'Est et l'Ouest. Désormais, il n'était plus question de réunifier l'Europe, mais d'élargir l'Union européenne.
Au début, les aspirants n'y trouvèrent rien à redire : les critères de Copenhague recoupaient très largement le projet de démocratisation et d'instauration de l'économie de marché adopté par l'ensemble des pays d'Europe centrale et orientale en 1989. Mais l'examen du degré de " maturité " des divers postulants par rapport à ces fameux critères fut un processus aussi long que technocratique. Entre 1993 et 2003, la dimension politique et symbolique du projet européen commun s'effaça au profit de plusieurs aspects éminemment fastidieux : négociations complexes portant sur la reprise des 29 chapitres de l'acquis communautaire (16) ; innombrables rapports consacrés à la progression de l'assimilation de la législation de l'UE ; évaluations annuelles des progrès réalisés par les pays candidats, etc.
Ces atermoiements ne manquèrent pas de doucher l'enthousiasme des opinions publiques est-européennes. À la phase d'euphorie pro-européenne qui suivit le renversement des régimes communistes succéda une phase de désenchantement.
Un désenchantement encore accru par l'inévitable parallèle entre les interminables vérifications de Bruxelles et la promptitude de l'Otan à intégrer l'Europe de l'Est (17). En comparaison du long chemin vers l'UE, le processus d'intégration dans l'Alliance atlantique fut rapide, peu coûteux et beaucoup plus lisible en termes de bénéfices. Par surcroît, il reposait sur un concept de sécurité commune élargi aux composantes politiques et économiques, ce qui lui conféra une portée symbolique indéniable. Pour toutes ces raisons, l'adhésion à l'Otan occupa une place centrale dans la sortie du communisme des pays de l'Est et fit même de l'ombre à l'élargissement, toujours retardé, de l'Union européenne. Et comme Washington avait été pour beaucoup dans la rapidité de leur acceptation dans l'Alliance, cet épisode renforça encore davantage leur fidélité à l'égard du lien transatlantique.
Sécurité et stabilité : deux préoccupations centrales
Bronislaw Geremek rappelait il y a peu, dans les pages de cette même revue, la crainte séculaire ressentie par les États d'Europe de l'Est à l'idée de perdre leur sécurité et leur indépendance (18). On pourrait penser que, maintenant que Moscou ne représente plus un danger pour ses anciens satellites, ces questions ont perdu de leur acuité. Ce serait oublier que le sentiment de sécurité est composé d'éléments à la fois objectifs et subjectifs. Si la dissolution du Pacte de Varsovie et la désintégration de l'URSS ont créé un vide sécuritaire dans les pays du glacis est-européen, on ne peut toutefois comprendre l'attitude des populations de cette région vis-à-vis de l'Otan, des États-Unis et de l'Union européenne sans s'interroger également sur les représentations et les perceptions que leur ont léguées l'Histoire et la pratique de la géographie.
L'imaginaire géopolitique de cette zone aux frontières instables, limitrophe de l'Allemagne à l'Ouest et de la Russie à l'Est, s'articule autour de la peur de ses habitants de voir leurs pays intégrés de force à des ensembles plus vastes. La dizaine d'États qui s'égrènent du nord au sud de la bande séparant l'Allemagne de la Russie sont - exception faite de la Pologne - de petits pays, tant par leur taille que par leur nombre d'habitants. La " misère des petits pays d'Europe de l'Est " (19) découle du sentiment de vulnérabilité de ces nations sans cesse menacées de disparition (que l'on songe, entre autres exemples, à l'expérience vécue par les pays baltes, littéralement rayés de la carte entre 1939 et 1991, ou encore à celle de la Tchécoslovaquie, démembrée en 1938).
En 1989, les pays d'Europe centrale avaient pour caractéristique commune de sortir de quarante ans d'une domination étrangère totalitaire. Ils étaient, en outre, marqués par le souvenir de l'instabilité politique et des conflits nés des différends frontaliers de l'après-Première Guerre mondiale. Après la période troublée de l'entre-deux-guerres, le communisme avait figé cet espace dans le fameux " glacis " ; mais le démantèlement du Rideau de fer a, en quelque sorte, remis la géographie en mouvement. Une fois libéré du carcan soviétique, de l'idéologie internationaliste et des obligations du Pacte de Varsovie, chaque pays se vit confronté à la nécessité de redéfinir son identité, son rôle et sa place en Europe et dans le monde, ainsi que ses relations de voisinage.
N'oublions pas que, pour tous ces États, la chute des régimes communistes fut synonyme d'affaiblissement, de désorientation et de vulnérabilité. Avec le Parti, c'est non seulement tout un pan de l'État qui s'écroulait, mais aussi un puissant facteur homogénéisant qui avait, d'autorité, cimenté la communauté nationale. Bien qu'ardemment souhaitée par la très grande majorité des citoyens, l'abolition de cet ordre - accompagnée, par surcroît, d'une brusque ouverture sur le monde extérieur - a plongé les populations des anciens pays communistes dans le désarroi.
Dans ce contexte - aggravé par le terrible spectacle des guerres qui déchiraient l'ex-Yougoslavie -, il n'y a rien d'étonnant à ce que, au début des années 1990, les questions de sécurité et de stabilité aient obnubilé tant les habitants que les dirigeants est-européens (20). Ces questions se firent d'autant plus pressantes qu'elles ne pouvaient être dissociées des enjeux relatifs à la démocratisation et à la transformation économique. Par conséquent, l'adhésion à des ensembles structurés et stables tels que l'Union européenne et l'Otan offrait aux pays d'Europe centrale et orientale une perspective d'avenir toute indiquée. Les élites se sont alors emparées sans hésiter de cette chance historique de se prémunir contre les visées hégémoniques (toujours envisageables) de leur puissant voisin russe.
Si le projet d'adhésion à l'Union européenne revêtait avant tout une signification économique, l'entrée dans l'Otan, elle, était créditée d'une dimension plus politique. Dans les calculs des pays de l'Est, l'intégration à l'Alliance atlantique allait signer leur grand retour dans la civilisation occidentale (par opposition à la civilisation orientale, incarnée à leurs yeux par la Russie, dont ils étaient désormais définitivement dissociés). La portée de cette intégration allait bien au-delà des simples questions de sécurité. L'ancien président tchèque Václav Havel affirme à ce propos : " Je pense que l'Otan doit rester une alliance du monde occidental chargée de défendre les valeurs démocratiques. " Et d'évoquer plus loin " un espace de civilisation commun " (21). Intégrer l'Otan signifiait, pour les pays de l'Est, qu'ils allaient bénéficier d'une garantie de stabilité et de paix, mais aussi partager certaines valeurs liées à la démocratie, à l'État de droit et à l'économie de marché, et être considérés comme les égaux des grandes puissances européennes.
L'adhésion à l'Alliance représentait également, pour ces pays, le meilleur moyen d'impliquer les États-Unis dans leur sécurité et de resserrer le lien transatlantique, forcément distendu après quarante années de guerre froide. Si la proximité avec Washington voulue par les élites centre-européennes s'explique avant tout par un calcul stratégique - la super-puissance américaine leur paraît être la seule capable de leur garantir qu'elles décideront désormais librement de leur destin (22) -, il ne faut pas pour autant sous-estimer leur réel attachement à une Amérique qui a secouru par deux fois le continent, qui s'est opposée au communisme et à l'URSS et qui a ainsi contribué, in fine, à la libération de 1989.
Inversement, l'Union européenne n'est pas perçue comme une puissance et manque de crédibilité sur le plan de la défense. Pis : les Européens de l'Est conservent en mémoire l'expérience cuisante de la trahison de Munich en 1938. Et ils éprouvent également le sentiment d'avoir été abandonnés une seconde fois à leur sort après 1945. Il n'y a pas lieu de s'étonner, dès lors, que l'Amérique conquérante, y compris celle de George W. Bush, leur apparaisse comme le seul allié réellement fiable.
Il ne faudrait pas croire pour autant que les pays de l'Est souhaitent mettre ces deux entités en concurrence : bien au contraire, ils cherchent à les associer. C'est l'éclairage que l'ancien dissident Adam Michnik donne à la position très pro-américaine du gouvernement polonais au cours de l'intervention en Irak : " La Pologne est trop faible pour jouer un rôle déterminant, mais il semble que le gouvernement polonais veuille utiliser ses bonnes relations avec Washington pour sortir de cette impasse transatlantique. L'Europe doit être forte, avoir une stratégie commune, mais en tant que partenaire des États-Unis et pas comme adversaire. Vouloir écarter les États-Unis de l'Europe est une mauvaise idée, parce qu'ils apportent la stabilité à l'Europe " (23). Cette vision est très largement partagée en Europe centrale : l'Otan et l'Union européenne sont les deux piliers qui soutiennent un même édifice civilisationnel, dont la relation ne doit être ni contradictoire ni concurrente mais complémentaire.
Constatant le désaccord entre certains membres de l'Union européenne et les États-Unis, les dirigeants d'Europe centrale mettent en avant leur fonction traditionnelle de " pont " pour proposer d'accomplir la médiation entre les deux partenaires. Outre l'aspect gratifiant de ce rôle qui flatte les fiertés nationales (notamment celle des Polonais), il convient de garder à l'esprit que, après avoir été, quarante années durant, incorporés de force au bloc soviétique et coupés du monde occidental, ces pays se montrent particulièrement réfractaires à tout ce qui pourrait ressembler à une nouvelle bipolarisation du monde. Plus que tout, ils craignent de voir se recréer deux entités concurrentes entre lesquelles ils seraient sommés de choisir - ou, pis encore, qui les incorporeraient de force dans l'un ou l'autre camp.
L'adhésion, rupture définitive avec le communisme
Comme nous venons de le voir, pour les pays d'Europe centrale, les questions de l'adhésion à l'Union européenne et à l'Otan sont étroitement mêlées aux enjeux de la sortie du communisme, de la construction démocratique et de l'instauration d'une économie de marché. L'élargissement actuel de l'UE se différencie des précédents précisément par l'ampleur des réformes que doivent entreprendre les pays candidats afin de s'ajuster aux normes européennes.
L'année 1989 aura, bien sûr, été celle de la libération de l'oppression. Mais elle a également marqué, on l'a dit, l'effondrement d'un ordre régulateur. La fin du communisme a laissé les anciens satellites de l'URSS exsangues. Constatant la faiblesse des ressources domestiques, les acteurs de la transformation n'eurent d'autre choix que de demander une aide extérieure. Rien d'étonnant à cela : les révolutions pacifiques de l'automne 1989 étaient, dans le fond, des révolutions restauratrices. En effet, les leaders des mouvements civiques n'étaient nullement porteurs d'une quelconque utopie. Ils récusaient toute tentative d'expérimentation socio-politique, privilégiant un " retour à la normale ", c'est-à-dire à un modèle de développement usurpé par le communisme. En un mot : un retour aux règles, aux normes et aux valeurs en vigueur en Occident.
Confrontées au défi de la reconstruction, les nouvelles élites démocratiques ont cherché les moyens d'opérer les transformations politiques et économiques nécessaires. Leur objectif était double : rompre avec la période communiste ; et fonder un système démocratique efficace, à même de permettre à leurs pays de rattraper leur retard sur le reste de l'Europe.
Encore leur fallait-il choisir entre les deux grands modèles proposés par l'Ouest. Allaient-ils opter pour l'économie " sociale " de marché chère à l'Europe continentale ou bien pour le dogme libéral anglo-saxon ? Le début des années 1990 apporta la réponse : c'est le second modèle, américain et, dans une moindre mesure, britannique, qui l'a emporté. La " thérapie de choc " appliquée dans de nombreux pays (dont la Pologne fut le précurseur) s'inspira largement de la pensée libérale. La brutalité du processus incarnait la rupture la plus radicale possible avec l'ancien régime et son type de fonctionnement. Le libéralisme économique semblait constituer l'antidote absolu aux maux hérités du communisme tels que l'étatisme, le paternalisme, l'absence d'initiative individuelle, etc. Il fut donc choisi avant tout parce qu'il était perçu comme le meilleur moyen de briser le carcan du socialisme d'État et de donner une nouvelle impulsion à la société.
Le modèle promu par l'UE paraissait moins approprié au contexte de sortie du communisme (24). Premièrement, ce modèle est en crise et demande à être profondément réformé (ce qui n'a guère échappé aux Européens de l'Est) ; deuxièmement, il peine à séduire de nouvelles élites pour lesquelles l'État est une notion suspecte : la régulation rappelle le Plan, la protection sociale est synonyme d'égalitarisme et de nivellement par le bas, etc.
Il n'en reste pas moins que l'Union européenne - à défaut d'être prise pour modèle dans les discours politiques - s'est révélée, dans les faits, comme un outil performant de modernisation et de démocratisation. Dans un contexte de faiblesse généralisée des institutions nationales et de méfiance des populations à l'égard de leurs élites politiques et de leurs bureaucraties, le processus d'harmonisation des institutions et d'adoption des normes et des règles communautaires a indéniablement constitué un puissant moteur de réforme. Les citoyens des États candidats voyaient dans l'européanisation progressive de leurs pays l'annonce d'un meilleur fonctionnement des institutions publiques nationales, d'un endiguement de la corruption et d'une réelle prise en compte de leurs besoins.
Une enquête conduite en Pologne a démontré que, pour la majorité des citoyens de ce pays, les réformes conduites en vue d'adhérer à l'UE sont perçues comme la continuation des transformations entreprises en 1989, et non comme un simple ajustement imposé de l'extérieur (25). Cette remarque vaut pour l'ensemble des nouveaux membres de l'UE. L'assimilation du processus d'intégration à celui de la transition économique est confirmée par la répartition du soutien aux deux processus : les individus les plus hostiles à l'Europe sont également ceux qui se considèrent comme les perdants du changement. Généralement, la circonspection à l'égard de l'UE est liée à la nostalgie de l'ancien régime, à la méfiance envers le processus de démocratisation et, surtout, au rejet du passage à l'économie de marché ; à l'inverse, ce sont les citoyens qui ont réellement bénéficié des réformes des années 1990 (jeunes, éduqués, citadins...) qui se réjouissent le plus de l'adhésion de leur pays.
Quels Européens pour quelle Europe ?
On le voit : l'adhésion à l'UE suscite, dans les nouveaux pays membres, des réactions complexes et contradictoires. Alors, est-il possible de déterminer dans quelle Europe les Européens de l'Est souhaitent vivre ? Une chose est sûre : la référence à l'État-nation revient comme un leitmotiv dans le discours des élites. Les mises en garde répétées du président tchèque Václav Klaus contre une unification forcée de l'Europe qui se ferait au détriment des États-nations en sont une parfaite illustration. Dans un discours prononcé le 10 septembre 2003, Václav Klaus exprimait clairement ses réserves à cet égard : " Lorsque j'ai entendu parler, il y a de nombreuses années, d'une Constitution européenne, j'ai espéré qu'il s'agissait d'un vœu pieux de quelques centralistes et fédéralistes européens, et non pas d'un projet réaliste. Car, comme la majeure partie de la population tchèque, je souhaite que la construction de l'Union européenne soit fondée sur les États-nations, et non pas sur les citoyens en tant qu'individus - qui sont les unités de base de tout État démocratique. C'est pourquoi je pensais qu'une Constitution n'était pas nécessaire. "
Cet attachement au concept d'État-nation s'explique avant tout par l'équation : souveraineté nationale = démocratie. En effet, c'est la fin de la domination soviétique qui a permis la démocratisation de la région, par l'effondrement des partis-États et l'émergence à leur place d'États-nations qui allaient conduire, tout au long des années 1990, la transition politique et économique. Le projet de sortie du communisme rendait donc nécessaire la redéfinition de la notion d'État (26). Sa nature, son unité, ses frontières et, a fortiori, l'identité de ses citoyens furent remis en question. Dans ce processus de transition, les élites au pouvoir placèrent au centre de leur dispositif de reconstruction de l'État le concept d'" identité nationale ", pensé pour unifier la nation et combattre les tendances centrifuges. Conséquence : pour les États d'Europe centrale devenus États de l'Union européenne, le défi consiste aujourd'hui à poursuivre la reconstruction de leur identité sans la diluer dans l'UE.
La conscience de la fragilité de l'édifice stato-national, alliée au douloureux souvenir d'une intégration supranationale forcée, a rendu les pays d'Europe de l'Est particulièrement méfiants à l'égard de tout projet susceptible de leur retirer une part de leur souveraineté récemment recouvrée. Surtout lorsque ce projet est teinté de fédéralisme ! Ce dernier terme évoque en effet, pour les anciens pays communistes, des expériences particulièrement négatives. Au-delà de l'échec tchécoslovaque et de la tragédie yougoslave, les citoyens d'Europe centrale y associent la domination soviétique. Les pays de la région redoutent tout supranationalisme, synonyme pour eux de bureaucratie incontrôlée, de risque d'unification et d'homogénéisation culturelle forcée. Ils craignent surtout d'être soumis, une nouvelle fois, à la volonté d'un fédérateur puissant qui ne leur laisserait guère leur mot à dire. Comme le souligne l'hebdomadaire britannique The Economist, " les habitants d'Europe centrale veulent une Union européenne dans laquelle leurs pays soient respectés, et non pas une Union dans laquelle ils recevraient des ordres de maîtres tels que la France et l'Allemagne " (27). Cette défiance est d'autant plus vive que l'expérience de la " multi-level governance " (gouvernance à plusieurs niveaux) - mode d'administration démocratique caractéristique de l'Union européenne - fait défaut aux nouveaux entrants.
À la suspicion ressentie par les Européens de l'Est s'ajoute leur mauvaise connaissance de l'Union européenne, de ses finalités et de ses modes de fonctionnement. Cette faiblesse est imputable à la fois à l'UE elle-même - qui a sous-estimé, au moins au départ, à quel point il était important d'associer les populations au processus d'élargissement, et s'est contentée de conduire un dialogue très technique avec les élites - et à la défaillance des élites nationales. Celles-ci n'ont su ni présenter correctement les enjeux de l'élargissement à leurs citoyens, ni organiser un véritable débat autour de ce projet. Cette incapacité à réellement convaincre la population des bienfaits de l'adhésion - due au véritable fossé qui, au cours des quinze années de transition, n'a cessé de se creuser entre les élites et les masses des pays post-communistes - est pour beaucoup dans la méfiance des peuples est-européens envers Bruxelles. Les résultats mitigés des référendums sur l'adhésion évoqués au début de cet article en sont la conséquence logique, tout comme la faiblesse des taux de participation aux élections européennes de juin 2004, qui se situent entre 17 % pour la Slovaquie et 41 % pour la Lettonie.
Laure Neumayer (28) avance plusieurs explications de l'appréhension des citoyens d'Europe centrale vis-à-vis de l'UE : l'impression que les campagnes d'information sur l'élargissement étaient partiales ; la difficulté à évaluer l'impact de l'adhésion pour le pays et, plus encore, pour soi-même ; la politisation des débats à des fins de politique interne n'ayant rien à voir avec les enjeux réels de l'intégration ; le fait que le projet d'adhésion apparaisse finalement éloigné des difficultés et des préoccupations quotidiennes ; le tout assorti du sentiment fataliste de ne pas avoir d'autre choix. Bref, il est clair que les élites de ces pays ne se sont pas montrées à la hauteur des exigences de pédagogie et de médiation inhérentes à la situation. Elles ont même souvent ajouté à la confusion du débat par des discours extrêmement ambigus. Ce sont donc 80 millions de citoyens pour la plupart circonspects qui viennent d'entrer dans l'Union. Pour autant, on aurait tort de vouloir à tout prix voir en eux un groupe soudé dont la perception de l'Europe et du monde serait foncièrement différente de celle des habitants des pays occidentaux. Bien au contraire, ce sont des populations hétéroclites et partageant, en bien des points, les mêmes opinions que les citoyens d'Europe de l'Ouest, qui ont rejoint le 1er mai l'Union européenne.
L'hétérogénéité des nouveaux adhérents
Les huit États post-communistes qui viennent d'entrer dans l'Union européenne ne forment pas plus un bloc homogène que les quinze pays qui en étaient déjà membres auparavant. En témoignent aussi bien les clivages qui les opposent entre eux (grands pays contre petits, pays agricoles contre non agricoles, pays qui soutiennent le traité constitutionnel européen et ceux qui y rechignent, pays qui ont envoyé des soldats en Irak et ceux que ne l'ont pas fait, etc.) que les dissensions internes à chaque pays pris en particulier. À ce propos, il importe de rappeler que la fameuse lettre de soutien aux États-Unis publiée le lendemain de l'entrée en guerre contre l'Irak (la " Lettre des Huit " que nous avons évoquée plus haut) était une initiative hispano-britannique signée par cinq dirigeants ouest-européens. On a tendance à l'oublier et à y voir uniquement un signe d'allégeance centre-européenne à Washington. D'ailleurs, si les pays centre-européens ont pu donner l'impression d'avoir atteint l'unanimité sur ce sujet, la réalité était plus complexe. Si l'on se place du point de vue des opinions publiques, on constate que, dans tous ces pays, un véritable fossé séparait les dirigeants de la population (les élites (29) étant majoritairement favorables à l'intervention et les populations majoritairement hostiles) ; et l'on remarque également que le pacifisme des citoyens d'Europe de l'Est n'avait rien à envier à celui du reste du continent (30). Sur cette question, et sur de nombreuses autres, les opinions publiques de l'Est et de l'Ouest se trouvent sur la même longueur d'onde.
Les résultats des sondages Eurobaromètre effectués en 2003 confirment ce constat. Ces enquêtes montrent, en particulier, que la satisfaction à l'idée d'être ou de devenir membre de l'Union européenne est partagée dans les mêmes proportions à l'Est et à l'Ouest. À la question de savoir si " l'appartenance à l'Union européenne est/serait une bonne chose ", 58 % des personnes interrogées dans les pays qui s'apprêtaient à adhérer ont répondu oui, contre 54 % dans les pays membres. Et 8 % des habitants de l'Est ont répondu non, contre 11 % des citoyens de l'Ouest : une similitude presque absolue ! Les sondages indiquent également que les pays les plus réservés à l'égard de l'UE ne se trouvent pas uniquement parmi les nouveaux adhérents. Il est vrai que les Tchèques, les Estoniens ou encore les Lettons expriment une réserve assez importante ; mais les Britanniques, les Autrichiens, les Finlandais et les Suédois en font de même ! Par ailleurs, l'Eurobaromètre révèle des points de vue étonnamment semblables quant à la future architecture de l'Europe entre les actuels et les futurs membres (31). En réalité, les seules divergences proviennent de l'estimation des problèmes les plus importants auxquels chaque pays doit faire face. Alors que les Européens de l'Est se disent concernés avant tout par la lutte contre le chômage, les Européens de l'Ouest, eux, s'avèrent prioritairement préoccupés par la menace terroriste, les problèmes d'immigration et, d'une manière générale, les questions de paix et de sécurité (32) - simple traduction des difficultés économiques de l'Est et du sentiment de danger ressenti par l'Ouest.
En fin de compte, Adam Michnik a résumé la situation à Daniel Cohn-Bendit dans un débat retranscrit par Le Monde : " Nous avons une manière de penser et un système de valeurs très similaires, mais il y a une (...) différence entre nous. Tu es à 100 % européen et moi, je suis européen à 10 %. J'ai toujours un pied dans le communisme, en Asie. Cette paille sort encore de mes chaussures. Tu es allemand, tu sièges à Strasbourg, tu es élu par les Français, tu es un Européen modèle ; et moi je suis un provincial, je suis en Europe comme Rastignac arrivant à Paris. (...) L'obsession de ma vie, c'est de voir la fin du communisme, la Pologne sans censure, avec des élections libres, dans l'Otan et dans l'Union européenne " (33). Adam Michnik exprime ainsi l'aspect psychologique de l'élargissement, un aspect que les Occidentaux ne perçoivent pas à sa juste mesure. Les Européens de l'Est se sentent profondément européens, même s'ils savent qu'à Bruxelles et à Strasbourg ils sont encore traités comme des provinciaux. Mais ils ont atteint ce qui était le rêve de toute une génération : vivre libres, rejoindre l'UE et l'Otan.
À l'heure de bâtir un avenir commun à l'échelle du continent, il est plus que jamais nécessaire pour les pays occidentaux de comprendre la trajectoire qui a conduit les pays d'Europe centrale à rejoindre l'UE. Sans doute les deux parties du continent se distinguent-elles en plusieurs aspects ; mais ne surestimons pas ces différences. Comme le dit Günter Verheugen, le commissaire allemand à l'élargissement : " Ce qu'on appelle ici l'élargissement est un terme impropre ; il s'agit, en fait, de retrouvailles. "

Notes :

(1) Du Nord au Sud : l'Estonie, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne, la République tchèque, la Slovaquie, la Hongrie et la Slovénie.
(2) Pour reprendre le titre d'un ouvrage collectif dirigé par George Schöpflin : The Westard Enlargement of Central Europe, University College London, Londres, 2000.
(3) Les " Huit " sont la Grande-Bretagne et l'Espagne (à l'instigation desquelles la lettre a été écrite), l'Italie, le Portugal, le Danemark, la Hongrie, la Pologne et la République tchèque. La lettre fut publiée le 30 janvier 2003 dans le Wall Street Journal Europe et reprise le 31 janvier dans Le Monde sous le titre : " Européens et Américains doivent présenter un front uni. "
(4) Cet appel date du 5 février 2003. Le Groupe de Vilnius a été créé en 2000 par la Lettonie, l'Estonie, la Lituanie, la Slovaquie, la Roumanie, la Bulgarie, la Slovénie, la Croatie, la Macédoine et l'Albanie. Il s'agit d'une plate-forme de coopération destinée à favoriser l'entrée de ses membres dans l'Alliance atlantique.
(5) Jacques Chirac a eu ces mots le 17 février 2003, au cours d'un Sommet extraordinaire de l'UE, à Bruxelles.
(6) Rappelons que les nouveaux adhérents ont participé aux délibérations de la Convention. Pour davantage d'informations sur la composition et le mode de fonctionnement de la Convention sur l'avenir de l'Europe, voir : Florence Deloche-Gaudez, " Bruxelles-Philadelphie. D'une Convention à l'autre ", Critique Internationale, no 21, octobre 2003, pp. 135-150.
(7) Pour reprendre les termes de l'hebdomadaire anglais The Economist, dans son dossier " When East Meets West. A Survey of EU Enlargement ", 22 novembre 2003.
(8) Il convient de rappeler qu'en Europe centrale (comme en Grande-Bretagne, en Espagne et en Italie) un véritable fossé séparait les élites dirigeantes (bellicistes) des populations (pacifistes), fossé qui ne fut pas (ou peu) répercuté par les médias occidentaux.
(9) Expression issue du titre de l'essai de Milan Kundera, " Un Occident kidnappé, ou la tragédie de l'Europe centrale ", Le Débat, novembre 1983. Cet essai marque le début des réflexions des auteurs d'Europe centrale sur leur appartenance à l'Europe. Kundera y écrit : " L'Europe que j'appelle centrale ressent le changement de son destin après 1945 non seulement comme une catastrophe, mais aussi comme la mise en question de sa civilisation. Le sens profond de leur résistance, c'est la défense de leur identité ; ou autrement dit : c'est la défense de leur occidentalité. "
(10) Marek Beylin, " Envie d'Europe, nostalgie d'unité ", Critique Internationale, no 2, hiver 1999, p. 23.
(11) Les réactions très conservatrices de certains pans de l'Église catholique polonaise illustrent cette peur ressentie par l'Europe centrale et orientale à l'idée de " perdre son âme " dans l'UE. Comme l'explique Marek Beylin, l'Europe est vue par cette frange conservatrice " comme "dévoreuse du pauvre", épicentre d'un séisme moderniste contrariant le développement "naturel" du pays ". Ibid, p. 26.
(12) Jacques Rupnik, " De l'élargissement de l'Union à l'unification de l'Europe ", Pouvoirs, no 106, 2003, p. 42.
(13) Bronislaw Geremek, " Unité ou divisions de l'Europe ? ", Le Monde, 30 janvier 2004.
(14) Conclusions de la présidence, Conseil européen de Copenhague, 21 et 22 juin 1993, p. 12. www.Europarl.eu.int/summits/copenhaguen/default_en.htm
(15) " L'adhésion requiert de la part du pays candidat qu'il ait des institutions stables garantissant la démocratie, la primauté du droit, les droits de l'homme, le respect des minorités et leur protection, l'existence d'une économie de marché viable ainsi que la capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l'intérieur de l'Union. L'adhésion présuppose la capacité du pays candidat à en assumer les obligations, et notamment de souscrire aux objectifs de l'union politique, économique et monétaire. " Cf. Conclusions de la présidence, ibid. Sur le mode d'élargissement et les critères de Copenhague, lire la contribution de Daniela Heimerl : " Copenhague acte II. Le nouveau défi européen ", Courrier des pays de l'Est, no 1031, janvier 2003, pp. 8-20.
(16) À propos de cette notion d'acquis communautaire qui " peut être entendu comme l'ensemble des normes pratiques et des principes engageant l'Union et les États membres dans la construction européenne ", lire Gérard Marcou, introduction au dossier : " L'élargissement de la Communauté européenne : aspects administratifs et juridiques ", Revue d'études comparatives Est-Ouest, no 3, vol. 33, septembre 2002, p. 7 ; et, dans le même numéro, la contribution d'Olivier Audéoud : " L'acquis communautaire, du mythe à la pratique ", pp. 67-77.
(17) Rappelons que, après avoir été intégrées dans le Partenariat pour la paix en 1994, la Pologne, la Hongrie et la République tchèque ont été les premiers pays de l'ancien bloc communiste à rejoindre l'Otan. Invitées en juillet 1997, elles y entrèrent officiellement au printemps 1999. Ces trois pays furent suivis par sept autres (Slovaquie, Lituanie, Lettonie, Estonie, Slovénie, Bulgarie, Roumanie), tous admis en novembre 2002, lors du sommet de l'Alliance atlantique à Prague.
(18) Bronislaw Geremek, " Nous, vous et eux ", Politique Internationale, no 99, printemps 2003, p. 276.
(19) Pour reprendre le titre de l'ouvrage de référence du Hongrois Istvan Bibó, Misère des petits pays d'Europe de l'Est, Albin Michel, 1986.
(20) Voilà comment le président polonais Aleksander Kwasniewski répondit à la question " Quels étaient les objectifs de votre premier mandat qui vous tenaient le plus à cœur ? " : " Sans hésitation : l'entrée dans l'Otan. " Entretien avec Aleksander Kwasniewski, " Pologne : une puissance se lève à l'Est ", Politique Internationale, no 90, hiver 2002-2001, p. 235.
Marek Beylin écrit, toujours à propos de la Pologne : " Les Polonais avaient vécu jusque-là dans un mélange d'autorité et de chaos ; ils n'avaient aucune expérience de la démocratie ; il n'est donc pas surprenant que leur attente par rapport à celle-ci ait été, inversement, de liberté et d'ordre, ainsi que de sécurité sur le plan social et identitaire. " Marek Beylin, op. cit, p. 23.
(21) Entretien avec Václav Havel, " Ce n'est qu'un au revoir... ", Politique Internationale, no 98, hiver 2002-2003, p. 17.
(22) À cet égard, il est par exemple significatif que 61 % des Tchèques estiment toujours que ce sont les grandes puissances qui décideront de leur destin (résultats d'un sondage sur les questions de défense et l'élargissement de l'Otan effectué par l'Institut IVVM en novembre 2002). Voir : http ://www.cvvm.cz
(23) " Confrontation Michnik-Cohn-Bendit ", Le Monde, 29 avril 2003.
(24) Pour s'en convaincre, il suffit de lire ces propos de Václav Klaus : " À cause de l'impact de l'UE, nous n'avons pas créé un système capitaliste libre, mais une version du modèle européen d'"économie sociale de marché" fondée sur une régulation forte
et sur un système social contre-productif. " Discours prononcé le 18 septembre
2003, lors de la rencontre de la Mont Pelerin Society, Chattanooga, Tennessee. http ://www.klaus.cz
(25) Lena Kolarska-Bobinska, " Pologne : l'intégration européenne comme aboutissement de la transformation ", in Jacques Rupnik (dir), Les Européens face à l'élargissement. Perceptions, acteurs, enjeux, Presses de Sciences-Po, 2004.
(26) Rappelons que tous ces États étaient en réalité des partis-États. Toute l'administration étatique était doublée de structures du Parti qui, une fois disparues, laissèrent un édifice d'État fragile, inexpérimenté et nécessitant une véritable réorganisation.
(27) The Economist, " When East Meets West. A Survey of EU Enlargement ", 22 novembre 2003, p. 4.
(28) Laure Neumayer " Europe centrale. Éléments de comparaison : sondages, ingénierie électorale, référendums ", in Jacques Rupnik, op. cit.
(29) Nous entendons ici par " élites " non seulement les dirigeants politiques mais aussi de nombreux intellectuels et leaders d'opinion qui se prononcèrent clairement en faveur de l'intervention. La lecture que faisaient les anciens dissidents de l'intervention américaine en Irak était celle du renversement d'un régime tyrannique par la force, projet auquel leur expérience passée les obligeait à souscrire. Les plus célèbres des anciens dissidents ayant soutenu la guerre contre l'Irak furent le Polonais Adam Michnik, directeur du quotidien Wyborcza Gazeta, l'ancien président tchèque Václav Havel et le sociologue hongrois György Konrád.
(30) Lire à ce sujet Le Monde du 14 février 2003, qui fait un tour d'Europe des opinions sur la guerre en Irak duquel il ressort que 81 % des Bulgares, 72 % des Polonais, 65 % des Tchèques, 70 % des Roumains et 57 % des Slovaques étaient opposés à une guerre conduite sans l'aval de l'ONU, alors que 82 % des Hongrois étaient opposés à la guerre tout court, même légitimée par l'ONU ! Les chiffres des pays ouest-européens varient entre 90 % d'anti-guerre en Norvège et au Royaume-Uni et 49 % en Autriche.
(31) Il apparaît à ce propos que 63 % des personnes interrogées dans les pays déjà membres de l'Union avant le 1er mai soutiennent l'idée d'une Constitution européenne, contre 69 % chez les nouveaux adhérents (les pays les plus acquis à l'idée de Constitution étant la Grèce, la Pologne, les Pays-Bas, l'Italie et Malte, alors que les plus hostiles sont l'Estonie, la Lituanie, le Danemark, la République tchèque, la France, la Grande-Bretagne, l'Irlande et le Portugal). De plus, en ce qui concerne la composition de la Commission et la possibilité de conserver un droit de veto national sur la politique étrangère, de défense et de sécurité commune, les opinions de l'Est et de l'Ouest convergent également. Eurobaromètre, EB.59 EB-PC 2003.2, Principaux résultats comparatifs, terrain mai, publication juillet 2003.
(32) Ibid.
(33) " Confrontation Michnik-Cohn-Bendit ", art. cit.