Politique Internationale - La Revue n°109 - AUTOMNE - 2005

sommaire du n° 109
Un libre-échange à visage humain
Entretien avec Peter Mandelson
Commissaire européen au Commerce depuis novembre 2004
conduit par
Henri Lepage
Économiste et Brigitte Adès
Directrice du site
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Brigitte Adès et Henri Lepage - Monsieur Mandelson, est-on en droit de penser que le rejet du projet de Constitution par la France et les Pays-Bas compromet l'avenir de l'Union européenne ?

Peter Mandelson - Non, je ne le pense pas. Sur les plans juridique et institutionnel, le gel du processus de ratification ne change rien à la situation qui prévalait auparavant. Les pouvoirs de l'Union restent les mêmes. Le rejet de la Constitution n'est pas lié aux qualités ou aux défauts intrinsèques du projet lui-même. Il traduit plutôt le mécontentement politique des citoyens qui étaient appelés à s'exprimer. Même si l'Europe est plus riche que jamais, il est clair que le vote massivement négatif des jeunes traduit une profonde anxiété vis-à-vis du chômage et de l'insécurité économique dont ils se sentent les victimes. J'ajoute que trop d'Européens ne réalisent pas encore vraiment que la paix et la prospérité dont ils jouissent sont liées à l'existence de l'Union européenne. Ils les considèrent comme des acquis définitifs. La crise que nous traversons est aussi la conséquence d'un déficit de " leadership " européen. Il serait exagéré de parler de " crise fatale ". Nous n'en sommes pas encore là. Mais l'Europe doit retrouver un rôle de leader. Si elle y parvient, l'Union surmontera ses difficultés comme elle l'a déjà fait tant de fois dans le passé. En attendant, nous avons sans doute besoin de faire une pause pour rassembler nos forces et repartir de l'avant.

B. A. et H. L. - L'arrivée des dix nouveaux membres est souvent perçue par l'opinion publique comme une menace...

P. M. - Cette idée est très répandue, mais elle n'est pas exacte. Pour trois raisons. D'abord, parce que les nouveaux membres sont tout autant menacés que les plus anciens par des problèmes comme la baisse de la natalité ou la crise des finances publiques. Ensuite, parce que la mondialisation économique impose à la France ou à l'Allemagne, par exemple, des contraintes concurrentielles au moins aussi importantes que celles qui résultent de l'élargissement. Enfin, parce que ces nouveaux pays membres sont tout aussi attachés que nous à la préservation de leurs systèmes de protection sociale, ce qui les pénalise de la même manière par rapport à la concurrence non européenne.

B. A. et H. L. - Vous placez d'emblée la mondialisation au cœur du débat. Est-elle, selon vous, responsable de cette inquiétude et de cette insécurité que ressentent les opinions publiques des pays développés ?

P. M. - Oui, bien sûr ; et à juste titre. Au cours des vingt dernières années, des centaines de millions de Chinois ont fui leurs campagnes et la misère pour s'entasser aux portes des grandes villes et dans les régions où les usines tournent à plein régime. Même chose en Inde. Nous n'avions jamais rien vu de pareil depuis l'émergence des États-Unis en tant que grande puissance industrielle. Soumise à la concurrence croissante de ces pays, l'Europe - y compris la Grande-Bretagne - devra faire des choix qui engageront son avenir. Soit elle laisse libre cours aux forces du marché ; soit elle tente de résister et se retranche dans le protectionnisme ; soit, troisième solution, elle décide de promouvoir son propre modèle - un modèle qui allie dynamisme économique, ouverture sociale et rôle actif de l'État, tant au niveau local que national et européen.

B. A. et H. L. - Que préconisez-vous ?

P. M. - Il faut construire une nouvelle économie et un modèle social qui incitent les Européens à ouvrir leurs marchés et à consentir un certain nombre de sacrifices. Je pense, notamment, aux inévitables fermetures d'entreprises et aux licenciements qui s'ensuivront. Lorsqu'il apparaît clairement que des industries ne sont plus adaptées aux conditions du marché international, il faut en tirer les conséquences.

B. A. et H. L. - À vous entendre, la mondialisation oblige l'Europe à accepter une profonde reconversion de ses activités. Que répondez-vous à ceux qui jugent cette concurrence inéquitable, car fondée sur une forme de " travail forcé " ainsi que sur le maintien de taux de change artificiels ?

P. M. - C'est effectivement ce que dénoncent certains milieux d'affaires et syndicats européens. Lorsqu'il s'agit de faits avérés, l'Europe se doit de réagir. À Bruxelles, nous n'hésitons pas à peser de tout notre poids politique pour contrer ces pratiques ; mais il faudrait que l'on comprenne que les bas salaires pratiqués en Chine et dans les autres pays émergents, et l'avantage comparatif qu'ils leur confèrent, sont une réalité incontournable ; une réalité qui s'impose à nous, quoi que nous en pensions. Ne nous leurrons pas : cette concurrence ne se limitera pas au secteur du textile et, plus généralement, à toutes les industries dévoreuses de main-d'œuvre bon marché. Nous ne devons pas ignorer les pas de géant accomplis par les Chinois, les Indiens et d'autres en matière d'éducation, de recherche et de développement. La concurrence s'étend désormais à de multiples secteurs.

B. A. et H. L. - N'est-il pas possible d'atténuer les dégâts humains causés par les reconversions ?

P. M. - Notre approche doit être à la fois pragmatique et progressive. Le libre-échange est un système dont les bienfaits se font sentir sur plusieurs cycles économiques, mais qui a pour inconvénient de laisser un certain nombre de personnes sur le bord de la route. Notre rôle est de définir une vision à long terme afin que les souffrances qu'entraînent nos politiques de changement soient mieux comprises par ceux qui en souffrent. C'est la philosophie qui a servi de fondement à notre récent accord avec la Chine sur les quotas d'importations de textiles. À mes yeux, il ne s'agit pas de " dirigisme ", mais seulement d'une intervention - très soigneusement ciblée - visant à amortir les effets de l'évolution des échanges internationaux.

B. A. et H. L. - Nombreux sont ceux, en France, qui en appellent au protectionnisme. Comment expliquez-vous que leurs thèses gagnent du terrain sur le plan politique ?

P. M. - Cette demande de retour au protectionnisme relève d'un réflexe populiste. Chaque semaine, sur mon bureau de commissaire au Commerce, s'entassent des piles entières de courrier dénonçant des actes de dumping dont l'Union européenne ferait les frais. Ces plaintes, qui s'accompagnent souvent de plaidoyers en faveur d'un commerce " juste et équitable ", sont de plus en plus nombreuses et se font de plus en plus insistantes. Je crains malheureusement que ces partisans d'un commerce " équitable " ne soient pas prêts à voir les marchés européens s'ouvrir plus largement aux produits des agriculteurs et producteurs des pays pauvres. Ce qu'ils réclament, au contraire, c'est que l'Europe accroisse son aide à celles de ses industries qui ne sont plus concurrentielles. Ces secteurs méritent toute notre attention et notre sympathie. Mais céder à ces demandes, sans se poser de questions, aboutirait à un désastre pour l'industrie européenne - sans compter qu'une telle politique se concilie mal avec nos actuelles obligations internationales. Cela reviendrait à alléger la pression de la concurrence au moment même où celle-ci est plus que jamais souhaitable pour contraindre les industriels européens à se moderniser et à innover. Sans doute des emplois seraient-ils sauvés ; mais, à terme, ce genre de politique ne peut que déboucher sur une baisse du niveau de vie et sur une aggravation du chômage. On n'aide pas une industrie en la mettant à l'abri de la concurrence. On ne fait qu'accélérer le processus d'obsolescence qui la fait sombrer. Bien évidemment, je ne suis pas insensible. Je prêterai une oreille attentive à toutes les doléances pour autant qu'elles seront justifiées. J'admets que l'industrie a besoin de temps pour s'ajuster. Je ne suis pas un ultra-libéral, ni un obsédé du libre-échange. Mais je suis sûr d'une chose : le retour au protectionnisme est une voie sans issue. Ce n'est pas ce qui nous aidera à construire le modèle de progrès économique et social dont l'Europe a besoin.

B. A. et H. L. - Quelles seraient les conséquences concrètes d'un retour au protectionnisme ?

P. M. - Protéger des emplois condamnés par la concurrence a un coût pour chacun d'entre nous : c'est le montant d'épargne supplémentaire que nous aurions accumulé grâce aux économies réalisées sur nos achats. Selon une étude de l'OMC, les aides à l'agriculture représentent chaque année, pour les pays développés, une ponction de plus de 350 milliards de dollars. Quant à la libéralisation du commerce des textiles, elle fera économiser à chaque famille européenne de 200 à 300 dollars par an rien qu'en habillement. Cette mesure allégera la facture de l'Europe de près de 2 milliards de dollars par an tout en rapportant 8 milliards aux consommateurs pauvres des pays en voie de développement. Il est vrai qu'entre-temps un certain nombre de travailleurs français ou italiens - mais aussi américains - risquent de se voir privés de leur gagne-pain. Nous touchons là au nœud du problème. Les avantages de la libéralisation des échanges sont répartis entre une multitude de bénéficiaires qui, individuellement, ont du mal à en évaluer le montant. Les inconvénients, eux, se trouvent concentrés sur un petit nombre de gens vulnérables qui en ressentent très durement les conséquences et qui éprouvent donc un intérêt immédiat à manifester fortement leur mécontentement.

B. A. et H. L. - Ce n'est pas une raison pour ne pas réagir !

P. M. - Évidemment. Ne croyez pas que nous restions les bras croisés, comme des spectateurs passifs qui se contenteraient de récolter les bienfaits que l'économie mondiale veut bien leur dispenser. Nous nous efforçons de rendre nos économies plus dynamiques et plus innovantes. Nous essayons d'introduire plus de flexibilité sur les marchés, y compris les marchés de capitaux et les marchés du travail. Ce qui implique de soutenir ceux qui sont touchés par la concurrence mondiale en leur apportant de nouvelles possibilités de formation et de reconversion et en les aidant à améliorer leur productivité. Il ne s'agit pas de protéger les emplois d'aujourd'hui, mais de permettre aux travailleurs d'accéder aux métiers de demain. C'est précisément la tâche que s'est fixée la nouvelle Commission européenne à travers le " Programme communautaire de Lisbonne pour l'emploi et la croissance ".

B. A. et H. L. - Quels sont les principaux arguments qui plaident en faveur de la loi du marché ?

P. M. - C'est le libre-échange qui a rendu possible la croissance de la seconde moitié du XXe siècle. C'est sur lui que se fondera la réussite économique du XXIe. C'est grâce à l'élimination progressive des quotas et des tarifs douaniers que nous avons pu atteindre des niveaux de vie inégalés jusqu'alors. Au cours des dix dernières années, le commerce international a permis à des centaines de millions d'Asiatiques de sortir de la pauvreté. Il peut faire de même en Afrique, pour peu que nous soyons capables de l'orienter vers la création d'emplois et une plus juste répartition des richesses. La croissance se poursuit, aussi bien aux États-Unis qu'en Europe. Les rémunérations réelles continuent de progresser. Les importations à bon marché en provenance d'Asie contiennent l'inflation et maintiennent les salaires au plus haut. J'admire, en particulier, le succès des entreprises allemandes en Chine, dont les performances à l'exportation dépassent celles de la France et de la Grande-Bretagne. Leurs bons résultats font mentir tous les anti-européens de la presse britannique qui ne voient dans les capitalistes allemands qu'une bande d'agités. L'Allemagne a des problèmes - qui n'en a pas ? - mais, pour l'essentiel, ces problèmes ne concernent pas le versant international de son économie.

B. A. et H. L. - Les effets de la mondialisation touchent également les États-Unis. Le protectionnisme n'y est-il pas, aussi, une tentation ?

P. M. - Que ceux qui, aux États-Unis, auraient une telle tentation se penchent plutôt sur leur histoire ! L'émergence de l'économie américaine au début du XIXe siècle n'a pas empêché l'Europe de prospérer. Pourquoi ? Parce que les nouvelles technologies n'ont jamais cessé de voyager d'une rive de l'Atlantique à l'autre, dans les deux sens. Nous n'avons rien fait qui aurait pu bloquer ces échanges par peur du changement économique. Par exemple, le téléphone a été inventé par Alexander Graham Bell à Boston, au mois de mars 1876. On le voit apparaître à Londres six mois plus tard. C'est à Londres, en 1882, que Thomas Edison met en route sa première centrale électrique. Huit mois plus tard, c'est au tour de New York d'avoir la sienne. Aujourd'hui, comme à cette époque, les États-Unis et l'Europe doivent faire le choix de l'ouverture. La concurrence de la Chine et de l'Inde est l'occasion de se réformer et de devenir plus compétitifs ; certainement pas de battre en retraite et de se replier sur soi-même.

B. A. et H. L. - Les États-Unis craignent-ils de voir l'Union européenne devenir un jour trop puissante ?

P. M. - On trouve dans l'opinion américaine des points de vue très différents. Mais, d'une manière générale, je ne pense pas que la peur d'une Europe trop puissante soit très répandue. Les Américains préféreraient que l'Europe soit un partenaire fort sur lequel ils pourraient compter pour régler ensemble les problèmes du monde. Les relations transatlantiques restent étonnamment solides. Elles forment toujours le cœur de l'économie mondiale. Chaque jour, c'est plus d'un milliard de dollars de marchandises et de services qui s'échangent de part et d'autre de l'Atlantique. Qu'il y ait des querelles, c'est inévitable. Mais ce n'est pas l'essentiel.

B. A. et H. L. - Comment améliorer les relations transatlantiques ?

P. M. - Nous pourrions intégrer davantage nos économies en poussant la réduction des barrières commerciales au-delà de ce qu'exigent les règles de l'Organisation mondiale du commerce (OMC). En matière de services financiers ou de réglementations industrielles, il existe encore de nombreuses entraves qui, parce qu'elles additionnent leurs effets ou parce qu'elles sont incompatibles, augmentent le coût des transactions sans apporter en contrepartie le moindre avantage tangible. Il faut inciter les autorités anti-trust à travailler ensemble - et cela, tant pour éviter de prendre des décisions qui se contredisent que pour alléger les charges des entreprises qui respectent la législation. Par exemple, ne serait-il pas souhaitable de s'entendre pour réglementer Internet ? Loin de moi l'idée d'encourager la mise en place d'un échelon bureaucratique supplémentaire dont la fonction serait de " réguler les régulateurs ". Je suis néanmoins persuadé que si nous parvenions à rapprocher nos cadres juridiques, nous pourrions accroître nos avantages concurrentiels communs et réduire nos coûts de production.

B. A. et H. L. - Vous avez déclaré un jour : " Fondamentalement, l'ouverture des marchés vise à créer les conditions d'une réduction des inégalités dans le monde ; mais je ne souhaite pas qu'on en paie le prix par une augmentation des inégalités à l'intérieur de nos pays. " Comment réconcilier ces deux exigences ? Ne sont-elles pas contradictoires, comme le craignent certains Européens - notamment les Français qui ont voté " non " au référendum ?

P. M. - Le problème, pour l'Europe, est de reconstruire une économie qui soit capable de financer son modèle social. L'ancien modèle européen visait plus à protéger les emplois existants qu'à favoriser la création d'emplois nouveaux. Par certains aspects, il est injuste car il accentue le fossé entre ceux qui ont la chance d'avoir un travail et ceux qui n'en ont pas et qui aimeraient bien en trouver un. Notre défi, aujourd'hui, consiste à permettre aux citoyens européens, quels que soient leur environnement social, leur nationalité, leur couleur ou leur religion, de réaliser leur potentiel individuel. L'essence de notre tradition culturelle et religieuse réside dans la reconnaissance du caractère unique de la personne humaine et dans la garantie, pour chacun, de pouvoir s'accomplir dans un cadre social stable. Ces principes sont toujours valables. Mais les institutions que nous avons bâties au siècle dernier pour en assurer la mise en œuvre n'ont pas résisté à l'usure du temps. Elles sont désormais dépassées. Pardonnez-moi si je me répète : nous avons besoin d'une nouvelle vision politique de l'Europe fondée sur la compétitivité, la modernité et l'innovation, et qui apporte de nouvelles réponses aux défis du monde contemporain.

B. A. et H. L. - Concrètement, qu'est-ce que cela signifie ?

P. M. - La compétitivité, surtout dans une société dont la population vieillit, passe par l'élargissement du champ d'opportunités offert aux individus tout au long de leur vie. Il faut compenser les handicaps héréditaires en investissant dans l'environnement social et l'éducation des jeunes enfants ; améliorer la qualité de l'enseignement dispensé aux diverses communautés ethniques et dans les milieux sociaux fragilisés ; accroître l'offre de formation professionnelle pour ceux qui sont en échec scolaire ; porter l'enseignement universitaire et la recherche aux meilleurs niveaux d'excellence mondiaux ; inciter les plus âgés à revenir sur le marché du travail et modifier les attitudes traditionnelles devant la retraite ; mieux intégrer les immigrants et les minorités. La liste n'est pas limitative !

B. A. et H. L. - Ne s'agit-il pas de sujets qui devraient être traités au niveau national plutôt que communautaire ?

P. M. - En fait, c'est ce qui se passe déjà plus ou moins. Mais tout programme national de réformes comporte nécessairement un volet européen. Il est indispensable de réunir un consensus sur la manière de faire accepter le changement. Par exemple, si nous voulons que les Européens continuent de soutenir le processus d'élargissement, il faut répondre aux inquiétudes de tous ceux qui y " perdront ". C'est là un domaine où la Commission européenne devrait jouer un rôle d'entraînement

B. A. et H. L. - Permettez-moi d'insister : n'est-il pas plus efficace d'agir de manière plus terre à terre, et directement au niveau national ?

P. M. - Il est vrai que le marché du travail est avant tout une réalité nationale, de même qu'on ne saurait douter du caractère essentiellement national des systèmes sociaux. Je n'ai pas du tout envie d'une approche uniforme qui ferait fi des spécificités locales. Je ne suis pas non plus pour la mise en place de grands programmes européens de dépenses massives. Reste que la dimension européenne s'impose lorsqu'il s'agit de développer l'économie de la connaissance et de prendre en compte les défaillances du marché. En la matière, l'Europe a accumulé un énorme retard. Le financement de l'enseignement universitaire absorbe seulement 1,4 % du PNB de l'Union européenne contre environ 3 % aux États-Unis. L'Europe consacre 1,8 % de son PNB à la recherche-développement contre 2,7 % en Amérique. Les programmes européens d'investissement devraient favoriser la création de centres de recherche de très haut niveau et de plates-formes technologiques en liaison avec les entreprises. Celles-ci développent leurs politiques d'innovation à l'échelle de l'Europe, mais la recherche reste le plus souvent cloisonnée par les frontières nationales et coupée du monde des affaires. Nous avons besoin, au niveau européen, de mécanismes plus incitatifs pour accroître la mobilité des chercheurs et intensifier les échanges intellectuels. Il faudrait décerner davantage de prix et de récompenses prestigieuses afin de freiner la fuite des cerveaux de l'autre côté de l'Atlantique et d'attirer chez nous les meilleurs talents de la planète.

B. A. et H. L. - Que répondez-vous à ceux de vos compatriotes qui, forts des bonnes performances économiques de la Grande-Bretagne, sont tentés de faire cavalier seul ?

P. M. - La Grande-Bretagne a intérêt à ce que l'Europe s'engage dans la voie des réformes pour la bonne raison qu'elle n'en retirera que des bénéfices. Ce n'est pas en restant isolés que se réalisera notre ambition d'un pays socialement plus solidaire, susceptible d'offrir à tous de véritables opportunités. En un mot, sans l'Europe la Grande-Bretagne se retrouverait toute nue pour affronter les contraintes de la mondialisation. Le sort de l'économie britannique est inextricablement lié à celui de l'Europe. 50 % de notre commerce s'effectue avec le reste du continent. " Leur " marché est notre marché. " Leurs " achats de biens et services chez nous sont la contrepartie de ce dont nous avons besoin chez eux pour produire et satisfaire nos propres consommateurs. Nos succès et nos échecs économiques dépendent directement des succès et des échecs économiques de nos voisins. J'ai lu récemment un document du Trésor selon lequel une augmentation de 1 % du taux de croissance sur le Continent entraîne mécaniquement une hausse de 0,25 % chez nous. Les potentialités sont énormes. Bien des gens croient que le marché unique est un acquis sur lequel nous pourrions nous reposer au prix de quelques prouesses diplomatiques, indépendamment de l'évolution de nos relations politiques avec l'Union européenne. Mais ce marché unique est une aventure encore largement inachevée. Le plus important reste à faire. La prochaine décennie nous offre d'incomparables promesses de gains de productivité et de croissance qui seraient perdus si nous ne jouions pas pleinement le jeu de l'Europe.

B. A. et H. L. - Vous avez déclaré que l'influence de la Grande-Bretagne au sein de l'Europe restera limitée tant qu'elle n'adoptera pas l'euro. Y a-t-il une chance pour que cet événement se produise au cours des trois ou quatre prochaines années ?

P. M. - Je soutiens le principe d'une entrée dans la zone euro et ne vois aucune raison constitutionnelle qui pourrait l'empêcher. Pour tous les États qui se sont engagés dans la monnaie unique, l'euro est le symbole d'une double solidarité, économique et politique. Pour l'instant, Londres a décidé de rester en dehors. Cela pourrait changer...

B. A. et H. L. - La Grande-Bretagne exerce la présidence de l'Union jusqu'au 31 décembre. Quelles mesures concrètes pourraient être annoncées d'ici là ?

P. M. - L'achèvement du marché unique repose sur six priorités que seul un gouvernement travailliste engagé de tout cœur aux côtés de l'Europe peut contribuer à réaliser : 1°) une véritable répression par la Commission des abus de position dominante commis par certaines grandes entreprises ; 2°) l'aboutissement des négociations commerciales de Doha qui devraient permettre d'abaisser les barrières douanières mondiales et d'ouvrir les marchés aux produits des pays en développement ; 3°) une libéralisation complète de toutes les industries de réseaux comme l'énergie, le rail, les télécoms et la poste ; 4°) un suivi du Plan d'action communautaire pour les services financiers afin d'assurer la fusion des marchés de capitaux européens - ce qui devrait réduire le coût des crédits hypothécaires et des emprunts en Europe ; 5°) l'ouverture des marchés européens aux activités de services en provenance d'autres pays membres sur la base d'une Directive revue et corrigée ; 6°) la poursuite de la politique d'ouverture et de libéralisation des marchés publics.

B. A. et H. L. - Certains ultra-libéraux voudraient aller plus loin et s'affranchir de la tutelle de Bruxelles...

P. M. - Il faut bien qu'ils comprennent qu'on ne peut pas avoir le marché unique sans les institutions supranationales pour le faire fonctionner. C'est-à-dire 1) une Commission en état de marche ; 2) la règle du vote à la majorité au Conseil ; 3) une Cour de justice qui puisse demander des comptes aux États membres. Quand les anti-européens britanniques disent : " Ce que nous voulons, c'est une Europe de libre-échange, mais sans Bruxelles ", ils ne se rendent pas compte que cela n'a aucun sens. L'Europe se trouve aujourd'hui face à des choix décisifs. La Grande-Bretagne peut l'aider à trouver sa voie. Engageons donc la discussion - et ne laissons pas les eurosceptiques gâcher cette merveilleuse occasion !
Notes :
(1) Batterie de mesures adoptées par les chefs de gouvernement en mars 2000 visant à rattraper le retard économique de l'Europe sur les États-Unis en stimulant l'innovation et la recherche. Il s'agit de libéraliser l'énergie, de faciliter la création d'entreprises, de réformer les systèmes de protection sociale et, plus généralement, de libéraliser les marchés. Un groupe de travail réunissant le président portugais de la Commission et les commissaires britannique, néerlandais, irlandais et allemand a été constitué. La France n'y participe pas.