Politique Internationale - La Revue n°92 - ÉTÉ - 2001

sommaire du n° 92
ANKARA ET L'IDEE EUROPEENNE
Article de Cengiz AKTAR
Administrateur aux Nations unies
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1999 a été, à plus d'un titre, une année décisive dans l'histoire récente de la Turquie. C'est, en effet, cette année-là que ce pays au bord du gouffre sur les plans économique et politique a été «repris en main» par la communauté internationale. En l'espace de quelques mois, plusieurs événements majeurs se sont produits : la signature d'un accord de restructuration économique sous les auspices du FMI ; la capture du chef du PKK, Abdullah Öcalan, avec l'appui de services spéciaux étrangers ; la reprise des pourparlers indirects dans le cadre des Nations unies entre les protagonistes chypriotes ; et, pour finir, la décision des Quinze, lors du Conseil européen d'Helsinki de décembre 1999, de déclarer la Turquie candidate à l'Union européenne : « La Turquie est un pays candidat, qui a vocation à rejoindre l'Union sur la base des mêmes critères que ceux qui s'appliquent aux autres pays candidats. »

Cette décision capitale marque, à n'en pas douter, le début d'une nouvelle ère dans les relations millénaires qui unissent l'Europe à la Turquie. Dans les années qui viennent, la Turquie devra parachever sa modernisation, apprendre à vivre sans voir des ennemis partout, se réconcilier avec elle-même, avec sa mémoire, sa différence, et un passé qu'elle a dû renier pour ressembler à l'Occident. A travers ce nouveau partenariat, l'Europe tendra davantage vers ce vaste ensemble politique qu'elle ambitionne de devenir à l'échelle planétaire. Car si l'élargissement vers l'Est consiste à intégrer l'autre Europe, l'élargissement vers la Turquie reviendra à intégrer l'Autre de l'Europe. Le défi qui est lancé aujourd'hui à la Turquie pour satisfaire les critères de l'adhésion n'a d'égal que le défi que l'Europe occidentale s'est lancée en acceptant la candidature d'un pays à la fois si proche et si éloigné.

Des difficultés structurelles de taille

Le processus de normalisation en général et, plus particulièrement, la candidature de la Turquie à l'Union européenne sont d'immenses chantiers qui demanderont du temps, des ressources financières et humaines considérables, de l'imagination, beaucoup de courage politique, ainsi que le soutien sans faille des partenaires d'Ankara.

Des problèmes risquent de se poser dans quatre domaines responsables de bon nombre de déséquilibres économiques et sociaux : les politiques sociales, l'agriculture, la décentralisation et tout ce qui relève de la démocratie, des droits de l'homme et de l'Etat de droit.

L'harmonisation en matière de protection sociale coûtera cher dans un pays où un quart de la population, en majorité rurale, ne bénéficie d'aucune couverture sociale, où les allocations familiales et le RMI n'existent pas et où l'assurance chômage vient à peine d'être instituée. De même, la part des dépenses d'éducation et de santé dans le budget de l'Etat reste très en deçà de la moyenne des pays membres, voire des autres pays candidats.

L'agriculture turque est un secteur archaïque qui emploie une pléthore de travailleurs à faible productivité. A titre de comparaison, la contribution du secteur agricole à la richesse nationale est, en France, de l'ordre de 45 milliards d'euros (3 % du PIB) contre 35 milliards (15,5 % du PIB) en Turquie (1). En France, 900 000 personnes vivent de cette activité, soit dix fois moins qu'en Turquie. Pis encore : ces 9 millions d'agriculteurs représentent plus de 40 % de la population active ! Cette société rurale dont les structures quasi féodales rappellent le conservatisme classique des économies paysannes autarciques constitue bien évidemment un terrain idéal pour le clientélisme politique.

Sur le plan administratif, la très forte méfiance de l'Etat face à toute initiative venue de la société civile ou de centres de pouvoir périphériques explique le retard pris par la Turquie en matière de politique régionale et de décentralisation par rapport aux pratiques et aux normes européennes.

Mais si la Turquie reste aujourd'hui le seul pays, parmi les treize prétendants à l'Union européenne, avec lequel aucune négociation en vue de l'adhésion n'est engagée ni prévue dans un avenir proche, ce n'est pas à cause de son agriculture archaïque ou de ses traditions centralisatrices. C'est que, à la différence des autres, elle ne remplit pas le critère politique de Copenhague. Définis par les pays membres de l'Union en juin 1993 à l'intention des pays ex-communistes, les critères de Copenhague et, en particulier, le critère politique font obligation au pays candidat de mettre en place des institutions stables garantissant la démocratie, la primauté de la loi, le respect des droits de l'homme et la protection des minorités.

Comment un pays qui appartient au « monde libre » depuis la fin de la guerre et qui pratique tant bien que mal depuis 1946 une démocratie parlementaire peut-il se voir ainsi refuser l'accès à l'Europe en raison de ses défaillances politiques ? La réponse est probablement inscrite dans le long processus d'occidentalisation de l'Empire ottoman et dans l'émergence d'une Turquie républicaine, dont les fondements reposent sur une conception très particulière de la modernité politique. Toutes les réformes entreprises depuis la fin du XVIIIe siècle, sans exception, ont tendu vers un seul but : assurer la pérennité de l'Etat en lui permettant de contrôler la société de la façon la plus efficace possible. Au sein de l'Etat, la bureaucratie militaire, issue précisément de ces réformes occidentalisantes, est dotée d'une légitimité trans-historique car c'est elle qui a sauvé et façonné la nation. La République, qui inaugura la modernité en Turquie, était dépourvue d'assises sociales et nationales indispensables à cette forme de gouvernement. Les républicains ont été les architectes d'une société et d'une nation créées pratiquement de toutes pièces, largement inspirées du positivisme et modelées par une obsession de l'ordre qui découle des traumatismes subis lors de la décomposition de l'Empire. Il en est résulté un Etat omniprésent, omnipotent et omniscient au sein duquel l'armée jouit d'un droit de regard sur la société. Aujourd'hui à bout de souffle dans son entreprise modernisatrice, l'Etat ne parvient plus à répondre aux aspirations d'une population malgré tout devenue « adulte ». Mais ni la classe politique ni la société, dont le pouvoir n'est pas à la hauteur de sa volonté de changement, de normalité et de démocratie, ne paraissent en mesure de débloquer la situation.

Des difficultés conjoncturelles majeures

La dynamique induite par la candidature à l'Union européenne pourrait bien changer la donne. Depuis 1999, la Turquie est entrée dans une période de transition sans précédent. La boîte de Pandore est définitivement ouverte et de nombreux tabous sont désormais évoqués sur la place publique. Les crises politiques, économiques et sociales sont récurrentes. Et leurs effets de plus en plus violents. Dans ce climat de confusion généralisée et de convulsions permanentes, deux camps aux contours assez vagues mais qui transcendent néanmoins le clivage gauche-droite s'affrontent. D'un côté, l'élite économique du pays, totalement impliquée dans l'Union douanière avec l'UE et le programme de stabilisation macro-économique, soutient l'adhésion. La candidature constitue, à ses yeux, une chance historique pour sortir de la faillite du système actuel. L'écrasante majorité de la population partage cette vision européenne de l'avenir du pays. Mais seule une fraction de l'intelligentsia ainsi qu'une infime partie de la classe politique sont favorables à la candidature. Face à ces partisans de l'Europe se tient une masse de nantis politiques et économiques en majorité corrompus et qui, par crainte de perdre leurs privilèges mais aussi par ignorance, refusent de voir la Turquie s'intégrer dans l'Union. Aux membres de la bureaucratie militaire, aux souverainistes nostalgiques d'une « indépendance totale » à la façon de Kim Il Sung ou Enver Hoxha, et aux industriels locaux jaloux de leurs parts de marché se mêlent de nombreux hommes politiques de gauche comme de droite. Le clan des anti-européens s'appuie sur une presse oligarchique elle aussi gangrenée par la corruption.

On peut difficilement affirmer qu'il existe aujourd'hui, de la part du gouvernement, une ferme volonté de préparer le pays à l'adhésion, en particulier sur le plan politique. Entre les deux camps aux positions souvent irréconciliables, naviguent un certain nombre de groupes et d'individus qui ont chacun leur propre définition des critères d'adhésion et qui choisissent, « à la carte », les aspects de l'Europe qui les intéressent le plus.

Dès lors, outre la question de savoir si la Turquie est apte à remplir les critères d'adhésion à l'Union, se pose celle de savoir quand elle le pourrait. Il est évident que la réponse à cette seconde question dépend très largement de la réponse à la première. Néanmoins, la conjoncture politique ne sera pas sans conséquences sur le processus en cours. En effet, mis à part le ministre d'Etat chargé de l'économie, Kemal Dervis, l'actuel gouvernement de coalition qui réunit souverainistes de gauche (Parti de la gauche démocratique du premier ministre Ecevit) et souverainistes d'extrême droite (Parti d'action nationaliste du premier ministre adjoint Bahçeli) est loin de satisfaire aux exigences de la candidature. D'un certain point de vue, ses réticences vis-à-vis de l'Europe sont le reflet de l'incapacité du système à assouvir les appétits de modernité de la société turque. Ce gouvernement, issu des législatives d'avril 1999, cherchera vraisemblablement à se maintenir jusqu'aux prochaines élections, prévues pour 2004. Mais sa longévité dépendra surtout de l'impact social et économique des réformes structurelles en cours. Avant de produire ses éventuels effets bénéfiques, cette cure d'austérité budgétaire risque de susciter un fort mécontentement populaire. Cédant à la pression de la rue, les partis de la coalition au pouvoir pourraient alors être tentés de provoquer des élections anticipées, qu'ils pourraient d'ailleurs remporter. Dans une telle hypothèse, la politique du gouvernement ne sera certainement pas celle qu'il conviendrait de suivre pour remplir les critères d'adhésion à l'Union européenne. Quoi qu'il arrive, il ne faut donc pas s'attendre à de grandes avancées en matière de réformes économiques sur la très longue route qui mène à l'Union.

Pis encore : le « Programme national » que la Turquie se propose de mettre en oeuvre afin de préparer son adhésion est en décalage par rapport au « Partenariat d'adhésion ». Ce document de référence, préparé par la Commission, avalisé par le Parlement et le Conseil, reflète le point de vue de l'Union sur les priorités que le pays candidat se doit de respecter pendant la phase préparatoire. Or le Programme national indique clairement que le gouvernement turc a choisi de ne pas s'attaquer aux problèmes politiques de fond, acceptant du même coup d'être tenu à l'écart des négociations. Ce scénario risque d'avoir des effets néfastes à la fois pour la Turquie et pour l'Europe. Car, pour se stabiliser, la Turquie a besoin de réformes politiques majeures visant à renforcer la démocratie, à réduire le rôle de l'armée dans la vie politique et à normaliser la situation dans l'Est du pays. Dans les régions peuplées de Kurdes, en effet, la fin du terrorisme n'a pas encore débouché sur un véritable dialogue. Seul le rétablissement de la stabilité politique pourrait donner confiance aux citoyens turcs et aux partenaires européens de la Turquie.

En retardant le début de la phase des négociations, le gouvernement prend le risque de décourager une opinion publique déjà sceptique quant à la volonté de l'Europe d'accepter la Turquie dans ses rangs. La population subira de plein fouet les contrecoups sociaux du programme de stabilisation macro-économique tandis que les bénéfices attendus de l'adhésion lui sembleront de plus en plus hypothétiques et lointains. Quant aux différends avec la Grèce, tout espoir de règlement s'évanouira à mesure que l'inexorable échéance de l'adhésion de Chypre (sans sa partie nord) se rapprochera. Bien que cette évolution ne soit pas celle souhaitée par de nombreux pays membres, il est probable qu'elle finira par s'imposer en raison de l'intransigeance qui prévaut tant de la part des Turcs que des Grecs. Les relations bilatérales avec la Grèce vont probablement en pâtir : les partisans d'un rapprochement avec la Turquie, regroupés autour du premier ministre Simitis et du ministre Papandreou, risquent de perdre la partie face à leurs adversaires. D'autres sujets de discorde entre les Quinze et la Turquie, tels que la lutte contre le trafic de drogue, les migrations clandestines ou le sort des déboutés du droit d'asile, resteront sans solution.

Du côté européen, les développements constatés depuis Helsinki n'ont pas été de nature à répondre aux défis lancés par la candidature turque. La Commission et les institutions de l'Union ont fait preuve de peu d'empressement. La Turquie a été exclue des mécanismes et des instruments financiers mis en place à l'attention des candidats de l'Europe centrale, comme PHARE, ISPA et SAPARD (2). Mais son statut à part ne lui a pas valu, pour autant, de traitement particulier en matière de soutien et de consultation, ne serait-ce que pour trouver des synergies entre les préparatifs communautaires et le programme macro-économique de stabilisation dont le coût social se fait sentir chaque jour davantage. Aujourd'hui, qu'il s'agisse du personnel, du budget ou des structures consultatives, les moyens mis en oeuvre par l'Union pour traiter la candidature turque restent notoirement insuffisants.

Plus grave peut-être : une sorte d'alliance objective s'est scellée aujourd'hui entre les adversaires de la candidature turque, en Europe et en Turquie, les arguments des uns s'alimentant des arguments des autres pour consolider leurs points de vue respectifs. La reconnaissance du génocide arménien du début du XXe siècle, constitue le meilleur exemple de cette connivence, même si c'est au nom du devoir de mémoire que se sont prononcés les parlementaires français. L'évocation continue des conflits, des contentieux et des tabous dont les Turcs ne se souciaient guère jusqu'alors a fini par les crisper. Au bout du compte, quelles que soient les intentions initiales, les initiatives sur Chypre, la question kurde ou la reconnaissance du génocide arménien, ont eu un effet contraire à celui recherché. A tel point que lorsqu'on entend des dirigeants turcs désigner l'Europe à la vindicte populaire comme étant l'instigateur du futur démembrement territorial, on peut se demander si la rupture n'est pas loin...

Ce scénario catastrophe n'est évidemment pas souhaitable. En tout cas, ce n'est certainement pas ce que voulaient les Quinze quand ils ont pris la décision d'offrir une perspective politique à la Turquie et de se doter, pour la première fois depuis la fin de la Grande Guerre, d'une véritable politique turque.

Moins d'arrogance, plus de confiance pour aller de l'avant

La décision d'Helsinki était un pari politique mûrement réfléchi et non un acte de bienfaisance. En invitant la Turquie à se joindre à eux, les Quinze ont voulu éviter toute dérive centrifuge de la part de ce grand pays géographiquement trop proche et stratégiquement trop indispensable pour qu'ils puissent s'en passer. Ils ont, avec raison, préféré régler leurs différends à l'intérieur de la maison plutôt que de continuer à se plaindre tout en laissant Ankara sur le pas de la porte. Une Turquie « normalisée » et dotée d'une stabilité durable grâce à l'intégration est certainement la meilleure garantie pour la paix et la sécurité de la région et du continent européen. Les calculs mercantiles n'ont pas été absents non plus : ce pays constitue un grand marché non saturé de 65 millions de consommateurs et son ancrage européen pourrait, en prime, engendrer des économies d'échelle substantielles dans les républiques soeurs du Caucase et de l'Asie centrale. Mais, plus profondément, la décision d'« accepter » la Turquie relève d'une vision politico-philosophique de l'Europe.

Figure par excellence de l'altérité, la Turquie laïque mais d'obédience islamique pose, à travers son intégration, un défi colossal à la Grande Europe en gestation. L'Europe en tant que modèle universel est censée reconnaître toutes les différences, y compris religieuses, mais n'en privilégier aucune. Ainsi, loin de se résumer à sa seule dimension stratégique, l'élargissement préfigure la réalisation d'une Europe politique à vocation résolument mondiale conforme au dessein des Pères fondateurs. Car l'élargissement invite à repenser la substance de l'Europe telle qu'elle existe aujourd'hui. En cela, il existe un lien direct entre le débat sur l'approfondissement et le débat sur l'élargissement. De ce point de vue, l'intérêt de la candidature turque, qui cristallise tant d'images négatives et de craintes subconscientes, est précisément de permettre aux Européens de dépasser ces peurs en se confrontant à l'Autre - la « tête de Turc » où se mêlent les figures du musulman, de l'oriental et du barbare. Encore faut-il se donner les moyens techniques et intellectuels de surmonter les appréhensions et les idées reçues qui, de part et d'autre, continuent à entretenir la défiance.

Pour beaucoup d'Européens, la Turquie est un grand pays musulman plutôt situé hors d'Europe, trop peuplé, pauvre, militariste, inféodé aux Américains, atteint d'une paranoïa de la sécession, incapable de se gérer, qui occupe le nord de Chypre, persécute le Kurde, nie son passé et qui, pour reprendre l'expression de François Bayrou, incarne « un modèle de société radicalement différent » dont l'intégration pèsera très lourd sur le budget européen. Pour un peu, on apercevrait presque à l'horizon les hordes barbares déboulant sur les riches plaines du Couchant...

Mais la Turquie n'est pas que cela. C'est aussi le dernier Etat-nation créé sur les décombres de l'Empire ottoman (3). Elle est, certes, située à l'est de l'Europe mais pas plus que la Géorgie caucasienne pourtant considérée comme européenne. Sa religion n'est pas plus « étrange » que l'orthodoxie dont se réclament une partie des candidats de l'Europe centrale. Elle est peuplée de 65 millions d'individus, dont 4 millions vivent déjà en Europe occidentale. Ses citoyens aspirent comme la plupart de leurs contemporains à devenir des consommateurs individualistes dans un environnement de droit et de justice sociale. N'oublions pas, non plus, que le rapprochement d'Ankara avec les Etats-Unis est une conséquence directe de l'« éloignement » de l'Europe. Sur le plan économique, l'Accord sur l'Union douanière a permis de tester depuis 1996 la capacité de la Turquie à s'aligner sur la législation et la pratique communautaires. L'économie turque, avec ses 13 millions de consommateurs à fort pouvoir d'achat, est loin d'être la plus mal placée parmi les pays candidats. Son dynamisme représente au contraire un atout de taille, tout comme la jeunesse de sa population dont l'Europe aura besoin pour payer ses retraités. Que ceux qui s'inquiètent des conséquences financières de l'élargissement et des dangers de la libre circulation des travailleurs se rassurent : leurs craintes sont démenties par les faits et les chiffres. Les fonds structurels sont appelés à diminuer. Quant à la libre circulation, elle ne sera étendue que très progressivement aux nouveaux membres.

Il restera pour la Turquie à se pencher sur son passé et à opérer un travail de réconciliation avec soi-même et les autres : les Arméniens, les Grecs, les Kurdes mais aussi les Occidentaux. Ce travail se fera naturellement à mesure que des relations de confiance s'établiront entre les Turcs et l'Europe. Pour ce qui est des lacunes politiques et économiques, la phase préparatoire à l'adhésion est précisément là pour les combler. Seule la dynamique de la candidature sera capable de libérer les énergies de la société turque et de l'accompagner dans sa quête d'ouverture et de modernité, comme la Grèce, l'Espagne et le Portugal en ont fait l'expérience en leur temps.

L'intégration de la Turquie reste un chantier difficile mais fascinant. Elle est dans l'intérêt de toutes les parties. Sa réussite contribuera à la réalisation de ce projet politique universel qu'est l'Europe - le projet d'une « commune présence » aurait dit René Char.
Notes :

(1) L'OCDE en chiffres, OCDE, 6 mai 2001.
(2) Il s'agit des trois principaux instruments financiers destinés à préparer les pays candidats de l'Europe centrale et de la région baltique. D'un montant annuel total de 3,12 milliards d'euros, ces instruments couvrent presque tous les aspects techniques de la phase dite de pré-adhésion au cours de laquelle les pays candidats doivent harmoniser leur législation et leurs pratiques par rapport à l'acquis communautaire et se conformer aux critères politiques et économiques de Copenhague.
(3) Voir, à ce sujet : Arnold Toynbee, La Grèce, la Turquie et la question occidentale, 1922. L'auteur y fait une description hallucinante du nettoyage ethnique qui a suivi la création d'États nationaux après le démantèlement de l'Empire ottoman.