Politique Internationale - La Revue n°92 - ÉTÉ - 2001

sommaire du n° 92
L'EUROPE - PUISSANCE
Entretien avec Javier SOLANA
Secrétaire général du Conseil de l’Union européenne
conduit par
Laurent ZECCHINI
Journaliste au quotidien "Le Monde".
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Laurent Zecchini - Vous êtes le Haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) de l'Union européenne. Quel est exactement votre rôle par rapport à celui du président de la Commission européenne, M. Prodi, du commissaire en charge des relations extérieures, M. Patten, ou des ministres des Affaires étrangères des Quinze ?

Javier Solana - Il est différent et complémentaire. Et, croyez-moi, il y a assez de travail pour tous ! Le président de la Commission a un champ d'activités très vaste, qui va bien au-delà de la politique extérieure. Chris Patten, avec qui je travaille en bonne intelligence, veille à ce que les instruments, budgétaires ou autres, dont l'Union dispose en matière de politique extérieure soient aussi efficaces que possible. La Commission est donc étroitement associée à la PESC. Cette association est même l'une des conditions du succès de la PESC. Quant aux ministres des États membres, ils siègent, en même temps, au Conseil de l'Union européenne. Leur action se situe, de plus en plus souvent, dans un cadre européen, mais elle ne se limite pas à celui-ci. C'est pourquoi je dois, bien évidemment, être en contact régulier et étroit avec eux. Si le Traité d'Amsterdam a créé la fonction que j'occupe, c'est parce que le besoin s'en faisait sentir. Il fallait quelqu'un pour assister le Conseil, assurer une continuité, formuler et mettre en œuvre des décisions de politique étrangère. Il s'agit aussi de parler au nom de l'Union, dans le cadre du dialogue politique ou dans les enceintes internationales. L'an dernier, au Conseil de sécurité, j'ai pu ainsi m'exprimer, au nom de l'Union, sur les Balkans. De par ma fonction, je voyage énormément ; je suis, en quelque sorte, le visage et la voix de la PESC dans le monde. Au cours de ma première année de mandat, je me suis rendu dans une quarantaine de pays et ai parcouru près d'un demi-million de kilomètres. Pas pour le plaisir de passer ma vie en avion, vous vous en doutez, mais parce que l'Union se doit d'être de plus en plus présente sur la scène mondiale, partout où elle peut apporter une contribution politique en rapport avec son poids économique. Au travers de situations concrètes — crise macédonienne, Proche-Orient, etc. — mon rôle se précise, acquiert sa substance et ses contours.

L. Z.- L'octroi de pouvoirs accrus à « Monsieur PESC », autrement dit à vous-même, contribuerait-il à renforcer et à accélérer l'intégration de la politique étrangère de l'Union ? En d'autres termes, peut-on envisager de « communautariser » vos fonctions ?

J. S.- Ce n'est pas à moi de le dire ! Je pense que nous avons besoin de quelques structures, comme celle du Haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune. Sans doute faut-il les renforcer. Mais il serait pour le moins prématuré d'ouvrir, dès à présent, un débat sur la question d'un éventuel rattachement du Haut représentant à la Commission européenne. Faisons en sorte que les institutions, telles qu'elles existent, fonctionnent. A terme, cependant, il sera difficile de « catalyser » un processus de politique étrangère commune sans renforcer les pouvoirs du Haut représentant. L'Union n'est pas la Banque mondiale, ce n'est pas une institution de donateurs. C'est une institution politique dont les instruments sont conçus pour faire de la politique, pas pour faire la charité ! Si l'on accepte cette idée, il faut aller jusqu'au bout de la logique et accepter des instruments de coordination et d'impulsion, comme il en existe déjà dans le domaine monétaire. Pourquoi s'en priver en matière de politique étrangère ? Il n'est pas nécessaire de changer les traités, mais il faut certainement faire évoluer les mentalités, la culture. Si nous voulons peser sur les affaires du monde, il faut aller au rythme du monde. Et, donc, disposer de structures plus flexibles et plus performantes, capables de répondre avec rapidité aux défis de la gestion des crises.

L. Z.- Combien d'années faudra-t-il attendre avant que « Monsieur PESC » ne devienne le véritable « ministre des Affaires étrangères » de l'Europe ?

J. S.- Je crois qu'il ne le sera jamais. Encore une fois, nous utilisons des catégories, une terminologie qui ne s'appliquent pas toujours à la construction européenne. Un ministre des Affaires étrangères dispose d'attributions claires, que tout le monde connaît. Les choses sont différentes s'agissant de l'Union. Ce qui est acquis, c'est que « Monsieur PESC » sera un acteur fondamental, chargé de définir et d'impulser la politique étrangère de l'Union. Je préfère m'en tenir là. L'Europe n'est ni un pays, ni une fédération : c'est une structure originale, sur laquelle on ne peut pas plaquer n'importe quelle notion ou titre connus. Si « Monsieur PESC » a noué des relations avec nombre d'acteurs de la scène internationale, c'est bien pour l'Europe, voilà tout. Mais il n'est pas en compétition avec les ministres des Affaires étrangères des Quinze.

L. Z.- Le sommet européen de Nice, en décembre dernier, a constitué une étape importante dans l'élaboration d'une défense européenne. Pourquoi se lancer, dix ans après la fin de la guerre froide, dans un projet aussi complexe et coûteux ?

J. S.- Du sommet franco-britannique de Saint-Malo (1) au Conseil européen de Nice en passant par celui d'Helsinki, nous avons progressé très vite depuis deux ans. Au regard des autres grandes ambitions européennes, le projet de défense européenne a pris corps avec une rapidité sans égale. A Saint-Malo, en décembre 1998, la France et la Grande-Bretagne sont convenues de doter l'Union d'une capacité commune de réponse aux crises. Cette décision, dictée par la prudence face aux changements de l'environnement international, traduisait par surcroît une vision stratégique audacieuse. Car les Européens ne peuvent se contenter de compter sur les autres. Bref, la philosophie du projet est limpide : tout en coopérant, dans la clarté, avec l'Otan, nous devons également envisager des situations dans lesquelles les Américains décideraient de ne pas agir alors même que l'Union, elle, estimerait que ses intérêts sont en jeu. Dans le cadre du processus de globalisation, il y a donc deux idées à retenir : @R2 primo, pour que l'Europe ait un poids significatif dans le monde, elle doit se doter de moyens militaires de gestion des crises ; @R2 secundo, elle doit, parallèlement, maintenir une relation constructive avec l'Alliance atlantique.

L. Z.- Les Européens ne veulent pas créer un substitut ou un ersatz d'Otan, mais une défense « autonome ». En matière politique, cependant, l'autonomie n'est-elle pas souvent le premier pas vers l'indépendance ?

J. S.- La sémantique a, en effet, son importance... Que voulons-nous dire ? Dans le domaine de la sécurité européenne, c'est l'Otan qui est chargée de la défense collective. Pour la gestion des crises, en revanche, plusieurs scénarios sont possibles. Tout d'abord, une opération de l'Otan à laquelle les pays européens de l'Alliance participent : c'est actuellement le cas en Bosnie et au Kosovo. Dans d'autres cas de figure, l'Union européenne peut engager une action en recourant à des moyens de l'Otan, pré-identifiés conjointement par l'UE et par l'Alliance. Enfin, les Européens peuvent agir seuls, sans les moyens et capacités de l'Otan. Mieux vaut garder à l'esprit ces trois modèles, plutôt que d'agiter les grands concepts d'« autonomie » ou d'« indépendance » de la défense européenne.

L. Z.- Lorsque les Européens décideront d'utiliser les moyens de l'Otan, ne devront-ils pas accepter d'en passer par la planification de l'Alliance ?

J. S.- Oui, mais là aussi, tout est affaire de définition : il faut distinguer planification stratégique et planification opérationnelle. La seconde, c'est-à-dire la planification d'opérations concrètes, doit naturellement s'inscrire dans le cadre de l'Otan si l'on utilise les moyens de l'Alliance. En revanche, lorsque les Européens voudront agir seuls, le choix reste ouvert. Mais dans tous les cas, c'est le commandant de l'opération qui assure la planification opérationnelle. Si le quartier général sélectionné est un quartier général national ou multinational, c'est là que se fera la planification opérationnelle. Pour l'instant, il n'y a que trois possibilités pour gérer la planification d'opérations de grande envergure en Europe : le SHAPE (2), les facilités dont disposent les Britanniques, ou celles des Français.

L. Z.- Le recours à la planification de l'Otan implique-t-il nécessairement une chaîne de commandement « ota- nienne » ?

J. S.- Lorsqu'on fera appel aux moyens et aux capacités de l'Otan, on utilisera la chaîne de commandement de l'Alliance atlantique. Et cela, dans le cadre des arrangements de commandement européen dont le principe a été retenu à Berlin, en 1996, à l'occasion de la réunion des ministres des Affaires étrangères de l'Otan.

L. Z.- Mais dès lors qu'ils utiliseront la planification opérationnelle de l'Otan, les Européens ne vont-ils pas perdre le contrôle des opérations ?

J. S.- Évitons les discussions polémiques de ce type, toujours un peu vaines. Inutile de dramatiser : les relations entre l'Union et l'Otan vont évoluer de manière naturelle. Si nous agissons seuls, il faut que ce soit dans la transparence, avec les moyens dont nous disposons en propre.

L. Z.- Peut-on imaginer des scénarios où l'Otan aurait vocation à intervenir, mais où les Européens souhaiteraient intervenir seuls ?

J. S.- En théorie, oui. En pratique, je ne suis pas sûr qu'un tel cas de figure se présente souvent. Il est presque impossible d'imaginer des situations de crise grave dans lesquelles les Européens et les États-Unis ne seraient pas du même côté. N'oubliez pas que nous partageons, à bien des égards, les mêmes valeurs.

L. Z.- Prenons les « missions de Petersberg » (3), ces opérations de maintien de la paix ou de gestion de crises qui pourraient se révéler relativement lourdes. Il n'est pas interdit de penser que les Européens auront, un jour, la capacité d'agir seuls pour les mener à bien…

J. S.- C'est même une ambition inscrite dans le Traité d'Amsterdam. La condition nécessaire est que les Européens se dotent des capacités qui leur manquent pour pouvoir faire face aux engagements militaires les plus exigeants. Ce qui n'est pas encore le cas.

L. Z.- En fin de compte, le débat sur les relations entre l'Alliance atlantique et l'Union n'est-il pas largement théorique tant qu'une crise concrète n'aura pas permis de déterminer qui doit intervenir ?

J. S.- Oui, tout à fait. Nous devons aller de la pratique à la théorie, et non l'inverse. Le sujet est technique et je ne souhaite pas ennuyer vos lecteurs. Disons simplement qu'après la conférence d'engagement de capacités, nous devrons essayer d'atteindre l'« objectif global » que les États membres se sont fixés à Helsinki en décembre 1999. En clair, nous devons être en mesure d'ici 2003, de déployer dans un délai de 60 jours et pour au moins un an, des forces pouvant aller jusqu'au niveau d'un corps d'armée (60 000 hommes). Ensuite, on verra. C'est plus sage que d'échafauder de grandes théories avant de s'apercevoir qu'on n'a pas les moyens de les mettre en œuvre !

L. Z.- Tentons de nous projeter à 15 ou 20 ans de distance. Comment voyez-vous la répartition des compétences entre Otan et défense européenne ?

J. S.- Il est très difficile de répondre à une telle question. L'histoire avance à grands pas. Une chose est sûre : d'éventuelles tentations isolationnistes de la part des Américains ne resteraient pas sans conséquences pour le reste du monde, et pour l'Europe en particulier.

L. Z.- A terme, lorsque les Européens auront comblé leurs lacunes opérationnelles, les moyens et les compétences de l'UE ne feront-ils pas, de facto, double emploi avec ceux de l'Otan ?

J. S.- Non, je ne le crois pas. Car lorsque les Européens auront les moyens de transport stratégique, de renseignement et de communication qui leur manquent, ce potentiel sera également à la disposition de l'Otan. L'Alliance, tout comme les Européens, en sortiront renforcés. En outre, la relation au sein de l'Otan va changer : la vision des Européens consiste à rééquilibrer l'Alliance. Il n'est nullement question de construire deux armées distinctes chargées de servir l'une l'Europe, l'autre l'Alliance. Nous n'en avons, évidemment, ni la capacité ni la volonté. En fait, nos forces armées auront deux « casquettes ». Et il est parfaitement naturel, pour les Européens, de recourir aux moyens de l'Otan, qui sont les nôtres et que nous finançons ! Ce serait stupide de s'en priver. Il est temps de changer de discours : les « moyens de l'Otan », qui nous coûtent d'ailleurs cher, appartiennent à tous les Européens membres de l'Alliance.

L. Z.- Désormais, il n'est plus seulement question de renforcer le « pilier européen » de l'Otan, mais de créer une défense européenne autonome. Le concept évolue donc rapidement. La priorité du moment n'est-elle pas surtout de ménager les susceptibilités américaines ?

J. S.- Si chacun accepte de dialoguer de manière intelligente et pragmatique, il n'y aura pas de tensions avec les Américains. Et, en tout état de cause, la relation stratégique entre l'Europe et les États-Unis doit être préservée : c'est ensemble que nous devons contribuer à la stabilité du monde et à la défense de nos valeurs communes. L'existence même d'une organisation transatlantique de sécurité collective est positive, pour les Européens comme pour les Américains, d'un triple point de vue politique, stratégique et économique. Ce qui n'empêche aucunement l'apparition de divergences, commerciales par exemple.

L. Z.- Les rapports Europe/Otan ne sont-ils pas empreints, depuis longtemps, de méfiance ?

J. S.- Je ne parlerais pas de « méfiance ». Mais les défis auxquels nous sommes confrontés sont différents, et nous devons faire plus d'efforts que naguère pour maintenir la solidarité entre nos pays qui, pendant des décennies, ont défendu ensemble les mêmes valeurs et dont les intérêts sont largement communs. Il faut éviter que des questions « subsidiaires » — aussi importantes soient-elles —, comme le commerce, exercent une influence négative sur les enjeux fondamentaux : le maintien de la paix et de la stabilité internationale. La France et nombre de pays européens membres de l'Otan n'ont pas la même vision du monde et des relations internationales que les États-Unis. Il n'en reste pas moins qu'il existe entre nos pays — je le répète — une véritable communauté de destin.

L. Z.- Une certaine méfiance sépare aussi les pays européens… Les Britanniques seront toujours tiraillés entre leur solidarité avec l'Amérique et leurs engagements européens, et les Français seront toujours soupçonnés de vouloir affaiblir l'Otan, via la défense européenne…

J. S.- Les deux pays qui, à Saint-Malo, ont jeté les bases de la défense européenne ont démontré qu'ils pouvaient entretenir des relations très étroites tout en renforçant l'Alliance atlantique.

L. Z.- Pensez-vous vraiment que ce dernier objectif soit la priorité de la politique française ?

J. S.- Je suis très frappé, en tout cas, de la manière injuste dont la presse a accusé Paris de vouloir affaiblir l'Otan. Au-delà de divergences tactiques sur tel ou tel point, la France a toujours été solidaire de ses alliés dans les moments de crise.

L. Z.- Dans une Europe élargie à 27 États, l'appartenance aux deux organisations — Otan et UE — ne fera-t-elle pas double emploi ?

J. S.- Leur rôle n'est pas le même : l'Union ne souhaite ni ne peut devenir une organisation de défense collective. Mais elle a vocation à être un acteur global, doté d'une réelle capacité de gestion des crises. Aux plans humanitaire, politique, diplomatique et commercial, nous disposons déjà de ce potentiel. En termes militaires, nous devrions l'acquérir d'ici à 2003. Mais encore une fois il ne s'agit pas, dans ce cas, de défense collective, tâche qui revient à l'Otan.

L. Z.- A tort ou à raison, l'Alliance atlantique est toujours considérée par certains pays d'Europe centrale ou orientale comme un rempart contre une possible résurgence de l'hégémonisme russe. L'Union européenne peut-elle avoir, de près ou de loin, la même ambition ?

J. S.- L'Union n'est pas une organisation chargée de faire la guerre, mais la paix. Pour les pays de l'Est la question de la sécurité collective joue encore un rôle significatif, et il est normal qu'ils souhaitent disposer d'une double garantie : économique avec l'Union européenne, militaire avec l'Otan. Tel est, globalement, le sentiment qui prévaut, pour l'instant, dans ces pays. Il reste que, comme je l'ai déjà souligné plusieurs fois, nous devons pouvoir agir dans la gestion des crises si l'Otan ne veut pas le faire.

L. Z.- La Russie est-elle à la fois, pour l'UE, un partenaire et une menace potentielle ?

J. S.- Elle ne constitue évidemment plus, pour l'Europe occidentale, une menace militaire. Il n'empêche que certains pays d'Europe centrale ou orientale ont besoin de garanties de sécurité. De ce point de vue, ils se trouvent peu ou prou dans la même situation que l'Ouest du continent après la Seconde Guerre mondiale.

L. Z.- Reste-t-il des objections de principe à ce que la Russie rejoigne, un jour, l'Union ou l'Otan ?

J. S.- Tout d'abord, la Russie n'a jamais exprimé l'intention de rejoindre ces deux organisations. Et puis, compte tenu de ce qu'est la Russie, notamment du point de vue géographique et démographique, toute organisation à laquelle la Russie adhérerait changerait ipso facto de nature. En théorie, rien n'interdit d'imaginer que la Russie appartienne à l'Otan ou à l'UE, à condition d'accepter l'idée d'un profond bouleversement de ces structures. Est-ce ce que l'on souhaite ? En revanche, il est souhaitable d'œuvrer au rapprochement de la Russie avec l'Otan et avec l'Union européenne. J'ai d'ailleurs beaucoup travaillé à cet objectif. A l'occasion du sommet de Paris entre la Russie et l'UE, nous avons décidé d'accélérer ce mouvement parce que nous voulons construire avec la Russie une relation dans le domaine de la gestion des crises et qu'il est bon de multiplier les canaux de dialogue avec Moscou. D'autre part, le processus d'élargissement de l'Union va devenir un axe majeur de nos relations avec les Russes, puisque nos frontières vont se rapprocher. Enfin, nos relations avec la Russie s'effectueront de plus en plus selon un axe Moscou-Bruxelles et non plus entre la Russie et les différentes capitales européennes, ce qui va changer considérablement le visage de l'Europe.

L. Z.- Quel regard portez-vous sur le débat un peu théologique relatif aux frontières de l'Europe ?

J. S.- Je crois qu'il faut faire preuve de pragmatisme. S'appesantir aujourd'hui sur la question des frontières finales de l'Europe ne rime à rien, c'est une approche trop intellectuelle. Imaginons que nous ayons eu notre conversation il y a cinq ans : aurions-nous un seul instant imaginé que douze pays seraient, aujourd'hui, en train de négocier leur adhésion à l'UE ? L'évolution des événements en Europe est très rapide, ce qui doit nous inciter à ne poser ce genre de questions que le moment venu. Continuons à travailler ensemble, essayons de régler les problèmes auxquels nous sommes confrontés à échéance relativement rapprochée, comme nous l'avons fait lors du sommet européen de Nice ; pour le reste, nous avons le temps !

L. Z.- La défense n'est qu'un aspect de vos attributions puisque vous êtes chargé de la « politique étrangère et de sécurité commune ». Or, dans ce domaine, l'Europe fait toujours figure de « nain ». On l'a vu à Nice : les capitales européennes sont très réticentes à l'idée de consentir de nouveaux abandons de souveraineté. Dans ces conditions, n'est-il pas chimérique de parler de véritable « politique étrangère » commune de l'Union ?

J. S.- Tout dépend de ce que vous entendez par « véritable » politique commune. L'Europe n'est pas en train de construire une politique « unique », mais une politique « commune ». La différence est essentielle. Il y a dans l'Union des pays qui ont une politique étrangère globale, d'autres qui ont une politique étrangère régionale, d'autres enfin qui ont des ambitions plus limitées. Essayer d'équilibrer tout cela n'est pas facile ; mais nous pouvons, dans quelques domaines importants, arriver à des politiques communes. D'abord, vis-à-vis de nos voisins : Russie, pays des Balkans et de la Méditerranée. Ensuite, nous devons définir une politique commune vis-à-vis des grands acteurs de la scène mondiale : États-Unis, Chine, Inde. Les Européens doivent également avoir une politique commune par rapport aux grandes institutions que sont les Nations unies, le Fonds monétaire international, la Banque mondiale ou l'Organisation mondiale du commerce. Il convient, d'autre part, d'établir des relations avec les groupes régionaux de pays qui, tels le Mercosur ou l'ASEAN, entendent maîtriser la globalisation. Enfin, la politique commune doit porter sur les grandes valeurs que nous voulons défendre.

L. Z.- Revenons un instant sur le sommet de Nice. L'affirmation des égoïsmes nationaux auquel il a donné lieu ne fournit-elle pas des indications sur la future architecture de l'Europe ?

J. S.- Pourquoi diable parler d'« égoïsmes nationaux » ? Nous pouvons tout aussi bien y voir la générosité des États. Depuis le sommet d'Amsterdam, en 1997, la vie européenne a changé profondément, avec le lancement de la monnaie unique, de la défense européenne, de bien d'autres choses encore. Certes, nous n'avons pas atteint, à Nice, le niveau d'ambition de tous. Mais l'Europe bouge, elle avance dans la bonne direction. Il faut tout faire pour continuer dans cette voie, sans mettre l'Union ni les gouvernements européens en difficulté. La vérité, c'est que nous touchons désormais le cœur des souverainetés nationales. Pour les uns, c'est la fiscalité ou la politique sociale ; pour les autres, ce sont les Fonds de cohésion ou la culture. Devons-nous pousser chacun dans ses retranchements pour avancer ? Je n'en suis pas sûr. Considérez la distance parcourue, entre Helsinki et Nice, dans le domaine de la défense : elle est considérable. Patience, donc... A Nice, nous avions fixé des objectifs extrêmement élevés. A l'avenir, les changements se feront plus en douceur en Europe. D'une part, parce que nous avons déjà accompli l'essentiel et, d'autre part, parce que certains pays ont atteint une limite au-delà de laquelle ils ne peuvent aller en termes de fédéralisation de l'Europe. Encore qu'il faille se méfier du mot « fédération », forgé au XIXe siècle. Il faudrait inventer une nouvelle terminologie, compréhensible par les générations d'aujourd'hui et débarrassée des connotations historiques qui perturbent le débat.

L. Z.- A 27 ou 30 membres, l'Europe ne pourra pas marcher d'un seul pas ; elle sera contrainte d'avoir « plusieurs vitesses »…

J. S.- Il ne fait guère de doute que nous nous dirigeons vers une Europe à plusieurs vitesses. Toute la question est de savoir si cette démarche s'inscrira à l'intérieur ou à l'extérieur des institutions communautaires, par le biais de l'intergouvernemental. Après tout, les « coopérations renforcées » (4) ne sont pas réellement une nouveauté (espace Schengen, monnaie unique...). Ma formation de professeur de physique théorique et mon expérience m'inclinent à penser qu'il ne faut pas poser les problèmes en termes « cosmologiques » si l'on veut les régler. Là aussi, je crois davantage au pragmatisme.

L. Z.- Les « coopérations renforcées » s'appliquent-elles à tous les volets de la PESC ?

J. S.- Pour ce qui est de la politique étrangère, nous avons déjà la possibilité d'agir en commun. Pour les questions de défense, ce sera plus difficile. Comme vous le savez, le traité de Nice ne prévoit pas de « coopérations renforcées » dans ce domaine. Mais, à la réflexion, ce n'est pas une si mauvaise chose. Nous sommes, en effet, en train de forger des instruments de gestion de crises. C'est une action entreprise à quinze et qui doit se poursuivre à quinze. Envisager de créer une coopération renforcée entre un nombre restreint de partenaires, ce serait indiquer que la défense européenne ne se fera pas à quinze. N'oublions pas que certains membres de l'Union sont membres de l'Otan, tandis que d'autres sont neutres. Or il est important de donner l'impression que ce projet de défense européenne concerne tout le monde. Plus tard, nous verrons comment les choses fonctionnent à quinze et s'il faut envisager de continuer, avec un nombre limité de pays, au sein d'une coopération renforcée. Alors que nous sommes capables, pour la première fois dans l'histoire de l'Europe, de nous entendre pour avancer vers une sécurité commune, pourquoi affirmerait-on que demain nous serons obligés d'y renoncer ? De toute façon, il existe déjà des coopérations renforcées de fait ; par exemple en matière d'industrie d'armement ou de satellites...

L. Z.- Les Quinze, guère favorables, au départ, au projet américain de défense antimissile, semblent se résoudre à l'inévitable. Mais ont-ils tous la même approche ?

J. S.- Dans la phase actuelle, les Américains exposent leurs conceptions à leurs alliés, ainsi qu'à d'autres pays. Les interlocuteurs de Washington se montrent sensibles à cet effort de présentation. En Europe, au-delà des intonations et des nuances propres aux différentes capitales, c'est sans doute une position d'attente qui domine actuellement. J'observe que nous ne connaissons pas encore — parce que l'administration américaine ne les a pas arrêtés — tous les détails de ce projet. Le moment venu, chacun se déterminera, notamment en fonction de ces détails.

L. Z.- Peut-il y avoir une position commune de l'UE face à la défense antimissile et à la remise en cause programmée du traité ABM (5) ?

J. S.- Il est clair que ce projet suscite toujours de nombreuses questions en Europe, en particulier quant à son impact sur les instruments internationaux de désarmement et de non-prolifération. Je ne sais pas s'il y aura une position de l'UE ; en tout cas, un dialogue s'est engagé, non seulement entre les Américains et leurs alliés, mais aussi entre les Européens eux-mêmes.

L. Z.- Quels sont précisément, à vos yeux, les principaux succès et les plus graves échecs de la PESC jusqu'à présent ?

J. S.- Vaste question ! La PESC est récente, c'est un processus en devenir. Et elle n'est pas la seule composante de l'action extérieure de l'Union. Je ne suis donc pas certain qu'il soit utile de faire dès maintenant un bilan, succès d'un côté, échecs de l'autre. Surtout au moment où la PESC est en train de se transformer profondément et de se renforcer. Je préfère raisonner en termes de chemin parcouru et de défis à relever.

L. Z.- Quelles sont donc les étapes déjà franchies ?

J. S.- L'Union commence à avoir un vrai corpus de positions et de politiques communes. Elle parle presque toujours d'une seule voix : à l'ONU, c'est le cas sur 95 % des textes... L'Union recourt aux instruments « classiques » d'une diplomatie : dialogue politique, déclarations, démarches, etc. En outre, la PESC se met en place rapidement, ce qui, au départ, n'allait pas de soi. Rappelons-nous qu'il y a dix ans, on n'en était qu'à la « coopération politique », c'est-à-dire à de simples consultations entre capitales, sur certains sujets, hors du champ institutionnel commun. Il y a quatre ans encore, un mot comme « défense » ne pouvait même pas être prononcé dans l'enceinte du Conseil... Jour après jour, la « nouvelle PESC » prend forme. La politique européenne de sécurité et de défense (PESD), nous en avons parlé, permettra à l'Union de mener des missions de prévention des conflits et de gestion des crises. La dimension opérationnelle de la PESC va s'en trouver renforcée.

L. Z.- Et quels sont les principaux défis ?

J. S.- Tout d'abord, continuer à mettre en place la PESD. Ensuite, il convient de rassembler en un tout cohérent les différents outils d'action extérieure dont l'Union s'est dotée au fil des ans — accords de coopération économique, aide humanitaire, aide au développement et à la reconstruction, PESC, structures militaires. Si nous parvenons à les faire fonctionner dans le même sens, et à mieux les articuler avec les actions conduites par les États membres, alors l'Union pourra vraiment avoir un impact proportionnel à son poids économique. Nous y travaillons. Nous tentons, en outre, de développer une véritable culture de prévention des conflits. Et il convient, enfin, de veiller à maintenir une bonne coopération avec nos partenaires, États-Unis en tête. Car l'Union est parfois une lourde machine, et il ne faudrait pas que notre cohésion interne se renforce aux dépens de ces partenaires.

L. Z.- Pouvez-vous nous expliquer, en quelques mots, ce que sont les « stratégies communes » de l'UE, en quoi elles constituent un progrès et quels sont leurs effets pratiques ?

J. S.- Les stratégies communes sont, elles aussi, un apport du Traité d'Amsterdam. Ce sont, en quelque sorte, des décisions-cadres, arrêtées par le Conseil européen dans un domaine donné relatif à la politique étrangère. Elles servent à la fois à orienter et à coordonner les différents moyens dont dispose l'Union. Surtout, elles facilitent la prise de décision, car les décisions d'application d'une stratégie commune peuvent être prises à la majorité qualifiée. A bien des égards, elles sont encore en rodage. C'est pourquoi le Conseil m'a demandé une évaluation de nos trois premières stratégies communes qui concernent la Russie, l'Ukraine et la Méditerranée.

L. Z.- Quel est votre diagnostic ?

J. S.- Jusqu'ici, les stratégies communes ont eu tendance à retenir une approche trop large pour être efficace. Elles inventorient, fort utilement, les moyens dont nous disposons, mais elles n'ont pas vraiment réussi à dégager les intérêts communs de l'Union sur les sujets abordés. Ce sont, par surcroît, des documents destinés à une large diffusion, ce qui n'est pas forcément un gage d'efficacité...

L. Z.- Quelles conclusions en tirez-vous ?

J. S.- J'ai recommandé au Conseil d'adopter une approche plus sélective et d'inscrire nos stratégies communes dans la durée. Il faut éviter le « stop and go » qui nous fait passer, chaque semestre, d'une priorité à une autre.

L. Z.- Quels sont les résultats précis et tangibles obtenus par l'UE dans ses relations avec la Russie, l'Ukraine, les Balkans, les pays du Proche-Orient ?

J. S.- C'est l'essentiel de notre action extérieure que vous me demandez de décrire en une réponse ! Les régions que vous mentionnez sont au cœur de nos préoccupations. Il serait un peu fastidieux de décrire, par le menu, tout ce que fait l'Union dans ces pays. D'autant que la PESC se combine à d'autres instruments pour former une politique extérieure globale, qui est dense et complexe : action diplomatique, accords divers, programmes de coopération, aide, etc.

L. Z.- Prenons l'exemple des Balkans…

J. S.- C'est sans doute, depuis quelques années, le principal objectif de notre action extérieure. Nous avons tracé un cadre dans lequel s'inscrivent nos relations avec la région : c'est le processus dit « de stabilisation et d'association ». Ce dernier offre une perspective européenne aux pays des Balkans occidentaux et constitue un puissant vecteur de réforme. Sur le plan diplomatique, nous avons été présents pour atténuer les tensions. En Serbie, l'Union a joué un rôle important dans la transition démocratique. Elle a pris la tête des efforts internationaux visant à soutenir la société civile serbe, les médias indépendants, les maires démocrates. Le message que nous avons envoyé au peuple serbe, l'automne dernier, a été entendu. Bref, nous nous sommes concentrés sur cet « étranger proche » que constituent les Balkans, et je crois que nous sommes sur la bonne voie. Naturellement, la liste des problèmes à résoudre est encore longue. Mais nous avons atteint la « masse critique » : les acteurs favorables à la coopération sont désormais plus nombreux et plus forts que ceux qui persistent à privilégier la violence.

L. Z.- L'activité déployée par les Quinze pour contribuer au règlement de la crise macédonienne vise-t-elle à faire oublier les profondes divergences observées entre les diplomaties ouest-européennes dans les années 1991-1995 ?

J. S.- On a dit et répété que l'Europe n'avait rien fait pour prévenir, a fortiori pour résoudre, la crise provoquée par l'éclatement de la Yougoslavie. Et l'on s'est lamenté sur les divisions européennes. Mais les structures et les mécanismes qui permettent à l'Europe de développer une politique étrangère commune n'ont commencé à se mettre en place que fin 1993-courant 1994, c'est-à-dire près de trois ans après le début du conflit yougoslave. On peut reprocher beaucoup de choses à la PESC, mais certainement pas de ne pas avoir agi avant sa création ! La nouvelle PESC que nous sommes en train de bâtir se fonde précisément, en grande partie, sur les leçons que nous avons tirées. Une chose est sûre : il n'y a plus, actuellement, au sein de l'Union, de divergences significatives sur cette région.

L. Z.- Qu'avez-vous entrepris pour atténuer les tensions interethniques en Macédoine ?

J. S.- Il faut être prudent, car la situation évolue très vite et ne sera peut-être plus la même au moment où cet entretien paraîtra. Je crois cependant pouvoir dire que l'Union joue un rôle clé, aux côtés des autorités de Skopje, dans le rétablissement d'une relative stabilité. Et cela, dans un contexte extrêmement difficile. L'ancienne république yougoslave de Macédoine a été le premier des cinq pays des Balkans occidentaux à signer, avec l'Union, un Accord de stabilisation et d'association. C'est un pari et un engagement pour l'avenir. Parallèlement, nous avons facilité le lancement, par le président Trajkovski, d'un « Comité Europe » qui sert de cadre au dialogue interethnique sur les réformes à introduire dans le pays. Je me suis rendu à Skopje cinq ou six fois au cours des dernières semaines. Nous sommes intervenus de nouveau, avec Lord Robertson, le secrétaire général de l'Otan, lorsqu'il fut question d'instaurer l'état de guerre à Skopje. Notre message a été clair et nous avons facilité la formation d'une grande coalition, mieux à même d'assurer un dialogue national et de maintenir l'unité du pays. C'est désormais aux Macédoniens eux-mêmes de progresser sur la voie des indispensables réformes. Nous allons les assister dans cette tâche. J'observe aussi que, comme en Serbie du Sud, l'Union et l'Otan ont coopéré très étroitement. Dans les situations concrètes, vous le voyez, les choses se passent de manière beaucoup plus naturelle que certains théoriciens ne l'avaient prévu. En un mot, le dossier macédonien a montré l'impact que peut avoir l'Union dans la gestion des crises, lorsqu'elle utilise tous ses instruments de manière cohérente. C'est-à-dire, en l'occurrence, un cadre à long terme — la « perspective européenne » inscrite dans le processus de stabilisation et d'association — et une diplomatie préventive très présente.

L. Z.- Êtes-vous aussi actif dans vos relations avec la Russie et l'Ukraine ?

J. S.- Le degré d'engagement n'est pas tout à fait le même, mais ce sont des pays importants pour l'Union. Je m'y suis d'ailleurs rendu à plusieurs reprises. Nous tentons de développer un partenariat stratégique avec la Russie. Nous entretenons un dialogue riche, d'où ne sont pas absents les sujets d'inquiétude, comme la Tchétchénie ou la situation des médias. Il est dans notre intérêt d'aider la Russie à renforcer son économie, sa démocratie et sa société civile. Nous avons maintenant la possibilité de forger une relation forte, fondée sur la coopération entre Bruxelles et Moscou. Quant à l'Ukraine, elle se tourne également vers l'Europe. C'est un pays dont la stabilité est fondamentale pour le continent dans son ensemble. Nos accords de partenariat et de coopération avec la Russie et l'Ukraine peuvent permettre à ces pays de réussir leurs réformes. Il faudrait aussi parler des programmes d'assistance, des efforts liés à la fermeture de Tchernobyl, etc.

L. Z.- Quel rôle l'Europe joue-t-elle dans le règlement du conflit israélo-palestino-arabe ?

J. S.- Depuis la déclaration de Venise, il y a déjà vingt ans, l'Union a bâti une politique qui lui permet d'être un acteur à part entière. Et pas seulement en termes d'assistance économique. Elle peut s'honorer d'être restée fidèle à des positions qui, au fil du temps, se sont largement imposées. Elle a, par exemple, estimé qu'il fallait dialoguer avec l'OLP, que la reconnaissance d'Israël était une condition préalable à l'amorce d'une paix durable et que les résolutions du Conseil de sécurité demeuraient une base essentielle. Depuis quelques mois déjà, en particulier depuis la conférence de Charm el-Cheikh, en octobre 2000, l'Union est présente au premier plan dans les efforts de relance du processus de paix, en plus des différentes initiatives de coopération qu'elle a lancées dans la région.

L. Z.- Mais comment l'UE peut-elle réellement avoir la confiance de toutes les parties alors que les Quinze ont des approches divergentes ?

J. S.- Je ne crois pas qu'on résume bien la situation en disant que les Quinze ont des approches divergentes. Il existe des nuances, mais elles ne sont pas déterminantes et, en tout cas, bien moins importantes que le socle commun, fruit de plusieurs années de travail. Le problème essentiel, c'est malheureusement la situation de blocage qui prévaut sur le terrain, malgré les nombreux efforts — auxquels nous participons — visant à sortir de la spirale actuelle. L'Union s'efforce de jouer un rôle d'« honnête courtier ». Et je constate que ses positions sur le Proche-Orient sont équilibrées, peut-être grâce aux différentes sensibilités qui existent en son sein et auxquelles vous faites allusion...

L. Z.- Quelle est l'action concrète menée par « Monsieur PESC » et l'UE au Proche-Orient depuis le déclenchement de l'Intifada el-Aqsa ? Avec quels résultats ?

J. S.- Ces derniers mois, l'Europe a été plutôt plus présente que les États-Unis. Ce qui n'est pas un objectif en soi, car nous souhaitons que les Américains restent engagés. Mais je note que la relation avec les Américains sur le Proche-Orient est beaucoup plus dense qu'elle ne l'a été par le passé. Nous avons la volonté de faire en sorte que nos efforts se complètent. J'étais présent, au nom de l'Union, au sommet de Charm el-Cheikh, organisé en octobre dernier pour examiner la situation résultant de cette nouvelle Intifada. Depuis, j'ai été en contact constant avec les dirigeants israéliens et palestiniens, ainsi qu'avec leurs voisins. Membre de la commission d'établissement des faits créée à Charm el-Cheikh — dite « Commission Mitchell » (6) —, j'ai participé à la préparation de son rapport, dont la qualité et l'impartialité ont été saluées par les parties et par la communauté internationale. Le Conseil m'a chargé d'explorer, en concertation avec les autres participants de Charm el-Cheikh, les moyens de donner un suivi aux conclusions du rapport. C'est une vraie base pour avancer.

L. Z.- Le processus de Barcelone, qui prévoit une coopération multiforme entre les Quinze et douze États riverains de la Méditerranée, a beaucoup déçu. A quoi sert-il, sinon à rassurer les pays méditerranéens membres de l'UE qui sont inquiets de la priorité accordée à la Mitteleuropa et aux Balkans depuis une dizaine d'années ?

J. S.- Dans une région aussi complexe que la Méditerranée, marquée par un conflit aussi difficile que celui du Proche-Orient, il ne fallait pas s'attendre à des progrès foudroyants. Il est difficile de parler de coopération globale alors que la paix n'est pas encore au rendez-vous... Mais, compte tenu de ce contexte, Barcelone a progressé à un rythme satisfaisant, ce qui était tout sauf évident lors de son lancement en 1995 — je m'en souviens d'autant mieux que je présidais la Conférence de Barcelone... Depuis, ce partenariat euro-méditerranéen est entré dans les mœurs. Je reste persuadé que c'est non seulement un cadre valable, mais une nécessité qui s'imposera. C'est un engagement à long terme de la part de l'Union. Et malgré les difficultés, c'est le seul processus global, doté d'un volet politique, économique et social.

L. Z.- Quelles sont ses réalisations tangibles ?

J. S.- Les États qui ont signé des accords d'association avec l'Union, ou qui sont sur le point de le faire, ont entamé une réflexion commune sur la manière d'accroître leurs échanges. Et ils ont adopté des mesures à cette fin. Je ne crois pas du tout à un « abandon » de la Méditerranée par l'Union. Financièrement, le programme MEDA (7) dispose de 5,3 milliards d'euros d'ici à 2006. Le renforcement d'une zone de prospérité et de stabilité au sud de l'Europe est et demeurera une priorité. N'oubliez pas que certains pays candidats à l'Union sont des pays méditerranéens...

L. Z.- Quelle est la politique algérienne des Quinze ?

J. S.- Je me suis rendu à Alger fin avril, avec la « troïka » ministérielle de l'Union. Nous sommes en train de négocier un accord d'association avec l'Algérie, et chacun espère pouvoir boucler les négociations d'ici à la fin de cette année. Nous avons déjà, avec l'Algérie, un dialogue politique qui nous permet d'aborder tous les sujets, y compris les droits de l'homme. Ce pays traverse, depuis plusieurs années, une crise interminable qui a déjà fait beaucoup trop de victimes civiles. Il s'en sortira d'abord par lui-même, par ses propres forces. Mais si l'Union peut contribuer à améliorer la situation, elle le fera.

L. Z.- Un dernier mot : quel rôle l'UE veut-elle et peut-elle jouer dans la péninsule coréenne ?

J. S.- Elle souhaite, tout simplement, favoriser la recherche d'une paix durable entre les deux Corées. On a dit que la péninsule coréenne ne constituait pas vraiment l'arrière-cour de l'Europe, ce qui est vrai. Mais son avenir n'en est pas moins un enjeu important pour nous. L'Union soutient le processus de réconciliation engagé par les deux pays. Début mai, je me suis rendu à Pyongyang, puis à Séoul, avec le premier ministre suédois, M. Persson, et le commissaire Patten. Cette visite à Pyongyang était une première, très intéressante et même impressionnante à certains égards. On sent, dans ce pays qui fut si fermé, une certaine volonté d'ouverture. Je crois qu'il ne faut pas laisser passer l'occasion de favoriser cette ouverture et de contribuer, par là, à la stabilité de la région. J'ajoute que nous ne partons pas de zéro. Nous avons défini, depuis 1999, une approche qui tient compte de plusieurs éléments : poursuite du processus de rapprochement inter-coréen ; comportement de la Corée du Nord en matière de non-prolifération nucléaire et balistique ; évolution de la situation des droits de l'homme (sur laquelle Pyongyang a accepté d'entamer des discussions avec nous) ; et enfin, accès de la population à l'aide extérieure. Au moment où les États-Unis sont en train de réexaminer leur propre politique coréenne, l'Union peut utiliser ses moyens d'action et jouer un rôle utile. Comprenez-moi bien : notre démarche n'est pas exclusive d'autres efforts, et il ne s'agit surtout pas de remplacer les États-Unis. Mais, là encore, l'Union a l'occasion de démontrer qu'elle n'est pas seulement un bailleur de fonds.

Notes :

(1) Le 4 décembre 1998, à Saint-Malo, Français et Britanniques ont jeté les bases d'une défense européenne autonome, à l'occasion d'un sommet bilatéral.
(2) SHAPE : grand quartier général des puissances alliées en Europe, situé à Mons, en Belgique.
(3) Elles concernent les domaines suivants d'intervention armée : missions humanitaires et d'évacuation, de maintien de la paix et de gestion des crises, y compris les missions de rétablissement de la paix.
(4) Coopérations renforcées : mécanisme institutionnel dont le champ d'action a été étendu et précisé lors du sommet européen de Nice, en décembre 2000. Elles prévoient la possibilité, pour une « avant-garde » de pays membres de l'UE, de poursuivre leur intégration sans que les plus réticents puissent torpiller ce processus.
(5) Traité de limitation des défenses anti-balistiques signé, en 1972, par Moscou et Washington.
(6) La Commission chargée d'examiner les causes de la seconde Intifada, présidée par l'ancien sénateur américain George Mitchell, comprenait également Javier Solana, l'ancien président turc Suleyman Demirel, le ministre norvégien des Affaires étrangères Thorbjoern Jagland et l'ancien sénateur américain Warren Rudman. Dans son rapport, remis au début mai 2001 aux gouvernements américain et israélien, ainsi qu'à l'Autorité palestinienne et au secrétaire général des Nations unies, elle prône l'arrêt immédiat des violences et le gel de la colonisation israélienne, préalables à un rétablissement de la confiance et à une reprise des négociations.
(7) Le programme MEDA est le principal instrument financier du Partenariat euro-méditerranéen. Il prévoit toute une série de mesures d'assistance technique destinées à favoriser les réformes économiques et sociales, ainsi que le libre-échange, dans les pays partenaires. Il est, à cet égard, comparable aux programmes PHARE et TACIS mis en œuvre dans les États de l'ancien bloc socialiste.