Politique Internationale - La Revue n°93 - AUTOMNE - 2001

sommaire du n° 93
LES VRAIES RAISONS DE L'EURO
Article de Pierre DENIS
Universitaire. Economiste.
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A partir du 1er janvier les euros remplaceront progressivement les francs dans nos porte-monnaie. Nul doute que cette arrivée va poser quelques problèmes. D'abord aux Européens, qui ne sont pas tous des champions du calcul mental. Ensuite aux autorités monétaires elles-mêmes, qui devront gérer une période de transition pleine d'incertitudes.

Que va-t-il en effet se passer ? Quelles vont être les conséquences du changement d'étiquettes sur les prix ? Comment les consommateurs vont-ils réagir ? Risque-t-on d'assister à un mouvement d'achats accélérés dans les semaines qui précéderont l'opération puis, à l'inverse, à une période d'attentisme pendant les mois qui suivront ? S'ils sont mal anticipés, ces mouvements pourraient sérieusement perturber la gestion macroéconomique de l'économie européenne : son approvisionnement en liquidités pourrait se révéler insuffisant par rapport aux besoins (effet déflationniste) ou, au contraire, excédentaire (effet inflationniste).

Il est d'autant plus difficile d'imaginer comment se déroulera le passage à l'euro que l'on ignore encore quelles seront les retombées du drame de New York et de la guerre au terrorisme menée par les Etats-Unis. Il n'est pas impossible que la mise en place de l'euro se fasse dans les pires circonstances économiques. D'ici quelques mois, certains pourraient même regretter de ne pas avoir immédiatement pris la décision de suspendre l'opération (comme Jean-Pierre Chevènement a été le seul à le préconiser). Mais, évidemment, rien n'est sûr.

Au-delà de ces perspectives de court terme, reste une question majeure à laquelle il est plus facile de répondre : qu'est-ce que cette Union monétaire va apporter à l'économie européenne ?

La terre promise

Si l'on en croit la publicité diffusée par les sites officiels de l'Union européenne, l'achèvement du passage à la monnaie unique devrait se traduire par une plus grande transparence des prix, donc plus de concurrence sur tout le territoire des douze pays concernés, plus d'emplois et moins de chômage, une meilleure gouvernance monétaire, la disparition de tout risque de change pour les transactions commerciales intra-communautaires, une diminution du coût des capitaux, davantage d'investissements et, pour finir, un taux de croissance plus élevé.

Au cours des dix dernières années, les Etats-Unis ont connu une croissance moyenne supérieure de plus d'un point à la croissance européenne. Même si le fléchissement enregistré depuis environ un an laisse penser que les performances américaines ont été quelque peu gonflées par un processus de surinvestissement massif, il n'en reste pas moins que le pays a bénéficié d'une formidable poussée de productivité qui lui a assuré plusieurs longueurs d'avance par rapport à une économie européenne que handicape l'évidente lenteur de ses ajustements structurels.

Est-il certain que l'Union monétaire conduira à résorber ce différentiel de croissance potentielle entre les deux rives de l'Atlantique ? N'y a-t-il pas lieu de penser, au contraire, qu'elle peut être un facteur de freinage de cette convergence ?

Les autorités de Bruxelles nous présentent l'euro comme une terre promise. Elles ne voient que des avantages à la monnaie unique et en négligent systématiquement les coûts. Ils existent pourtant et sont sans doute loin d'être aussi négligeables que les Européens le supposent habituellement. La faiblesse persistante de l'euro par rapport au niveau de change que la plupart des experts considèrent comme sa « vraie » valeur - au voisinage de la parité avec le dollar - en est la preuve.

Naissance d'un marché financier

Depuis le « big bang » monétaire du 1er janvier 1999 (l'entrée en vigueur de l'UEM, le blocage définitif des parités), l'arrivée de l'euro a incontestablement produit des effets bénéfiques. L'une des principales retombées positives de sa mise en place a été l'émergence d'un véritable marché financier à l'échelle continentale qui permet aujourd'hui aux entreprises européennes de bénéficier de sources de placement et de financement plus liquides, ressemblant davantage aux conditions que l'on rencontre de l'autre côté de l'Atlantique.

Les industriels et les banquiers cités par le Wall Street Journal confirment que, grâce à la dynamique de l'euro, la fameuse « révolution financière » qui fut largement à l'origine des performances passées de la « nouvelle économie » américaine, est en train de s'étendre à l'espace de l'Europe des Douze. La création de la monnaie unique a amélioré la liquidité des titres européens (actions et obligations) et a contribué à la naissance d'un marché - certes encore très embryonnaire - de valeurs à hauts rendements (Junk Bonds) qui ouvre l'accès au marché financier à de nombreuses entreprises. L'approfondissement de ce marché du capital diminue le coût moyen des financements en Europe, réduit la dépendance traditionnelle des emprunteurs à l'égard des banques, et rend plus facile le financement des opérations de fusions/acquisitions. En s'adressant à un marché plus large, les gros emprunteurs voient leurs coûts de transaction diminuer, ce qui les incite à monter des plans d'investissement encore plus ambitieux. Quant aux investisseurs, l'accroissement du volume moyen des émissions leur permet de bénéficier d'une meilleure liquidité ainsi que de perspectives de placement plus attrayantes. Au total, les entreprises européennes profitent aujourd'hui de taux d'intérêt sensiblement inférieurs à ceux qu'elles devaient payer autrefois.

En raison de l'alourdissement du climat économique et des craintes de récession, ces avantages sont actuellement moins apparents (les marchés sont entrés en léthargie). Mais ils sont réels, et réapparaîtront au grand jour dès que la conjoncture s'éclaircira.

L'euro, catalyseur des réformes structurelles

Par ailleurs, l'euro a joué le rôle de catalyseur des réformes structurelles, et donc d'intégration sociale et économique que l'on attendait de lui. De nombreux pays utilisaient la politique de change pour maintenir leur compétitivité. Ils dévaluaient ou réévaluaient. Depuis l'Union monétaire, ce jeu-là n'est plus possible. Le seul instrument qui reste à leur disposition est l'ajustement par les mutations structurelles. La naissance de l'euro a donc contraint les pays membres de l'Union européenne à intensifier leurs efforts d'harmonisation législative et réglementaire, et par là même à réduire le nombre de leurs barrières non tarifaires. En conséquence, l'arrivée de la monnaie unique a donné naissance à un début de concurrence fiscale et réglementaire entre zones européennes.

Ce processus reste très insuffisant par rapport à ce qui serait souhaitable. Il est néanmoins incontestable comme en témoignent, d'une part, le mouvement de décrue fiscale en cours dans la plupart des pays (bien que de manière très inégale), et, d'autre part, le succès du démantèlement des monopoles de télécommunication mené depuis plusieurs années.

Enfin, l'arrivée des billets et des pièces de monnaie en euros permettra aux Européens de faire l'économie des coûteuses opérations de change qui, à chaque voyage ou à chaque vente hors des frontières nationales, gonflaient les coûts. Ainsi s'achèvera la longue mise en place du « marché unique ». Avec des prix partout exprimés dans la même unité monétaire, la concurrence sera forte puisque tout le monde pourra aisément comparer le prix des marchandises en provenance des différentes régions de la zone euro. La transparence des transactions en sera améliorée, ce qui contribuera à l'élimination des dernières pratiques commerciales contraires à l'esprit d'un marché unifié.

Tous ces éléments signifient que l'achèvement de l'Union monétaire et économique devrait faire bénéficier les pays qui en sont membres d'un supplément de croissance potentielle. Mais la médaille a son revers, lié aux effets pervers des politiques de transferts et de redistribution mises en place pour compenser les handicaps des régions périphériques moins développées.

Les effets pervers des politiques de transferts

En théorie, la logique de la libre concurrence, dans un espace marchand unifié - sans barrières au commerce ni frontières monétaires - , ne conduit pas à une aggravation cumulative des disparités économiques (comme le croient beaucoup de gens), mais débouche, au contraire, sur une convergence progressive des niveaux de vie. Le mécanisme est fondé sur la dynamique du rapport capital/travail et des productivités relatives. L'abondance d'une main-d'oeuvre bon marché dans les zones les moins riches attire les investissements qui y bénéficient d'une rentabilité plus élevée dans la mesure où le capital y est plus rare. L'afflux de nouveaux investisseurs améliore les niveaux de formation et de capital humain, ce qui favorise alors un relèvement graduel des salaires réels et donc du niveau de vie. Le rythme de convergence est de l'ordre de 2 à 3 % par an et il faut en moyenne une génération pour combler la moitié de l'écart relatif entre régions riches et régions pauvres.

Mais pour que cet effet fonctionne pleinement, la zone concernée doit présenter un degré suffisant d'homogénéité. C'est ce qui explique le succès du grand marché américain, qui a servi de modèle au projet de marché commun européen. Aux Etats-Unis on parle la même langue. La culture, les goûts, les habitudes, les institutions sociales y sont beaucoup plus homogènes qu'en Europe. Le processus de convergence par la mobilité des hommes et des capitaux y rencontre donc le minimum d'obstacles. Les économistes disent que les Etats-Unis présentent toutes les caractéristiques d'une « zone monétaire optimale » - Optimum Currency Area.

En Europe, en revanche, la diversité des langues parlées et des cultures constitue un frein à la mobilité. Cela dit, les attitudes évoluent. Ainsi, un nombre croissant de jeunes Français émigrent vers le Royaume-Uni. Mais cette tendance demeure tout de même marginale comparée aux flux de population à l'intérieur des Etats-Unis. Les Européens en ont conclu que leur Union ne répondait pas encore à tous les critères d'une zone monétaire optimale, qu'ils ne pouvaient donc faire autant confiance aux processus spontanés de convergence, et qu'à défaut de pouvoir jouer sur les taux de change il leur fallait compenser les handicaps spécifiques liés à la plus grande disparité des situations européennes par une politique volontariste de transferts.

Toutefois, cette redistribution interne n'est pas sans conséquences économiques. Les entreprises et les habitants des régions ainsi subventionnées sont, en effet, encouragés à rester sur place et à se maintenir dans les activités les moins productives, au lieu de se déplacer. A l'inverse, les détenteurs de capitaux et de ressources des régions les plus prospères et les plus productives ont intérêt à se délocaliser pour échapper au poids relatif accru de la fiscalité, puisque ce sont eux qui, par leurs impôts, financent le coût des transferts. La fiscalité devient de plus en plus lourde et freine l'activité économique. Résultat : le coût des ajustements économiques et monétaires est reporté sur les régions économiques qui sont les plus dynamiques (et qui le sont généralement parce que c'est là que l'on pratique les politiques les plus libérales et les plus favorables à une croissance économique saine).

Autrement dit, ce genre de stratégie pénalise les facteurs de la croissance, notamment les régions qui en sont le moteur au sein de la zone. Et ce phénomène est d'autant plus marqué que l'on vit désormais dans un monde globalisé où les capitaux sont de plus en plus mobiles.

Cet aspect négatif de l'Union monétaire l'emporte-t-il sur les bienfaits évoqués plus haut ? Il est difficile, voire impossible, d'avancer des données chiffrées. Il suffit néanmoins de regarder ce qui s'est passé depuis deux ans sur le marché des changes pour se faire une idée. Or celui-ci semble nous dire que l'impact défavorable à la croissance pèse vraisemblablement plus lourd que les avantages habituellement mis au crédit de l'Union monétaire ...

La solution britannique

La monnaie unique est un symbole politique fort dont il importait de se doter. Mais pas forcément de la manière qui a été retenue. Il existait, en effet, une autre stratégie qui ne souffrait pas des mêmes inconvénients : celle que proposaient les Britanniques en préconisant l'adoption d'un euro circulant parallèlement aux monnaies nationales, et non pas voué à les remplacer.

En laissant aux entreprises et aux individus la faculté de détenir leurs actifs dans la monnaie de leur choix, un tel système de marché unique à monnaies concurrentielles avait l'avantage de faire clairement retomber le coût des erreurs économiques sur ceux qui en sont responsables. Certes, la liberté de dévaluer leur monnaie représente pour les gouvernements coupables une facilité (dont l'euro les prive). Mais c'est une facilité politiquement onéreuse. Ceux qui ont pour habitude de dévaluer pour encourager les exportations, ou qui lèvent de plus lourds impôts pour financer les subventions destinées aux industries en déclin, découvrent rapidement que les ressources désertent leur territoire. Ils peuvent réagir, ou continuer comme si de rien n'était. En tout état de cause, ce sont leurs concitoyens - donc leurs électeurs - qui en subiront les conséquences financières et humaines.

Lorsque l'on adopte des taux de change irrévocablement fixes - comme ce fut le cas en 1999 - , ce mécanisme est bloqué. Tout se passe comme si l'on décidait de geler le thermomètre. Les contraintes auxquelles étaient soumis les hommes politiques deviennent plus lointaines et virtuelles. Comme le montre le Pacte de stabilité imposé par les Allemands à leurs partenaires de l'Union monétaire, elles cessent d'être automatiques pour ne plus dépendre que de processus de négociation et de compromis confidentiels soumis au jeu des marchés politiques et à l'arbitraire de l'influence des groupes de pression les plus habiles. En fait les transferts compensatoires des politiques structurelles européennes sont la contrepartie que les pays les moins disciplinés ont extorqué aux plus riches et aux plus dynamiques pour prix de leur coopération. Moyennant quoi, ils neutralisent en partie les processus d'ajustement économique naturel. Conséquence : le dynamisme économique de la zone se trouve potentiellement réduit par rapport à ce qui se serait passé si l'Europe avait choisi la solution d'une unification monétaire plus graduelle.

L'euro existe, et il n'est plus possible d'y revenir. Il faut tout faire pour qu'il réussisse. Mais cette certitude ne doit pas empêcher de reconnaître que, du point de vue économique, une erreur a été commise, et que c'est sans doute cette erreur que sanctionnent les marchés depuis deux ans.

Les dessous politiques de l'euro

Cette analyse conduit cependant à se poser une autre question : si ce choix était mauvais, pourquoi a-t-il été fait ? La réponse nous est donnée par un économiste italien de Turin, Enrico Colombatto (1). Elle est essentiellement politique : le système actuel, nous dit-il, a été adopté non pas pour ses mérites économiques, mais parce qu'il contraint à une politique accélérée d'harmonisation législative, et par là même rend irréversible le mouvement vers une forme de « fédéralisme centralisé » européen.

Revenons sur les arguments économiques généralement invoqués pour justifier la formule actuelle d'Union monétaire. En réalité, aucun d'entre eux ne tient véritablement la route. La plupart reflètent une vision du monde et de l'économie dépassée par les conséquences de la mondialisation.

Par exemple, l'évolution économique des quinze dernières années fait clairement apparaître que si l'objectif recherché était de faire baisser le coût du capital pour renforcer la croissance, point n'était besoin de monnaie unique : c'est la mondialisation financière qui en a été le principal vecteur, même si l'Union monétaire y a également contribué, mais à la marge. De façon similaire, si l'inflation a disparu du paysage européen, nous ne le devons nullement aux institutions et mécanismes de l'UEM, mais aux contraintes concurrentielles de la mondialisation ainsi qu'à la volonté politique clairement affichée des gouvernements européens - en particulier français et allemand. Le seul avantage tangible réside dans la disparition des coûts de change.

La justification de l'euro ne se trouvant pas dans l'ordre économique, elle ne peut être que politique. Si finalement l'UEM s'est faite, c'est, explique le professeur Colombatto, parce que, dans les conditions actuelles - celle d'une union monétaire construite avec des pays qui ne constituent pas une zone monétaire optimale - elle impliquait, pour ne pas échouer, d'être accompagnée d'une politique centralisatrice d'« harmonisation ». C'est cette centralisation qui était recherchée, pour elle-même (2). Autrement dit, la légitimité de l'UEM n'a rien à voir avec les hypothétiques avantages économiques d'une Union monétaire. Elle est d'ordre purement « fonctionnel » : ce qui la justifie est le résultat politique dérivé auquel elle est censée concourir et qui est désiré. Les arguments économiques ne sont qu'un paravent, un alibi, qui dissimule une tout autre problématique.

Ce faisant, on est conduit à se demander où, quand, et comment cet objectif de centralisation européenne a été adopté, alors que le débat sur les futures institutions politiques de l'Union n'a même pas encore officiellement débuté.

Enrico Colombatto nous suggère la réponse suivante. Si cette marche vers la centralisation du pouvoir est devenue le principal moteur de la politique européenne, ce n'est pas parce qu'un beau jour il en fut décidé ainsi : personne n'en a jamais spécifiquement délibéré. C'est simplement le résultat d'une coalition hétéroclite et essentiellement contingente d'intérêts et de motivations extrêmement divers :

- les ambitions internationales de la France et de l'Allemagne ;
- la priorité anti-inflationniste des nations du coeur de l'Europe ;
- la crainte des pays de la périphérie d'être écartés du processus et d'avoir à entrer en concurrence avec les futurs arrivants pour la distribution des subventions communautaires ;
- le soulagement du personnel politique de certains Etats qui peut désormais rejeter sur Bruxelles et l'UEM la responsabilité de la désinflation ;
- l'intérêt des lobbies industriels et professionnels qui préfèrent s'adresser à un seul centre de décision plutôt que de disperser leurs efforts ;
- l'intérêt, aussi, des fonctionnaires de Bruxelles pour lesquels la relance du processus européen était une manière de sauvegarder leur emploi et d'accroître leurs prérogatives, etc.

Cette analyse a le mérite de relier entre eux plusieurs aspects de la problématique européenne que l'on a généralement du mal à mettre en perspective. Alors que l'Europe se prépare pour une nouvelle échéance dont le succès, dans les circonstances présentes, n'est malheureusement plus aussi assuré qu'on le croyait, elle permet aussi de formuler deux conclusions :

D'abord, qu'en matière d'institutions, les jeux sont largement faits, avant même que la discussion sur le fond n'ait été engagée. S'il doit y avoir demain une « Constitution pour l'Europe », celle-ci ne pourra qu'entériner une forme déjà fort avancée de fédéralisme centralisé. C'est l'UEM qui nous l'impose.

Ensuite, qu'en faisant ce choix, les Européens ont implicitement accepté de sacrifier une part de leur croissance future. Peut-être un tel choix était-il justifié. Mais pour qu'il fût légitime, encore aurait-il fallu qu'on les informât des vrais enjeux. Ce qui n'a pas été le cas.

Dans un remarquable ouvrage paru il y a une dizaine d'années (3), l'historien américain Hilton Root montre que l'écart de croissance économique au XVIIIe siècle entre la France et l'Angleterre s'explique avant tout par leurs institutions : d'un côté, le système centralisé et verticalement cloisonné de l'administration monarchique française ; de l'autre, l'ouverture concurrentielle du marché politique anglais grâce à la publicité des activités parlementaires.

Avec l'euro « monnaie unique », il est permis de se demander si l'Europe n'est pas en train de reproduire une erreur du même type que celle qui, il y a deux siècles, a empêché la France de rattraper sa grande rivale d'outre-Manche. La mauvaise humeur des opinions publiques à l'égard des institutions européennes actuelles n'est peut-être pas totalement sans fondement ...

Notes :

(1) Enrico Colombatto, « The Crisis of Europe's Centralized Federalism : The Ambiguities of a Harmonized Currency Union », The Independent Review, volume IV, no 4, printemps 2000, pp. 533-553.
(2) L'argument est le suivant : parce qu'elle est constituée de pays dont l'addition ne correspond pas à une zone monétaire optimale, l'UEM est une construction fragile, qui risque à tout moment d'être déstabilisée par des événements inattendus n'affectant qu'une partie du territoire de l'Union. Pour atténuer cette menace — susceptible de provoquer une crise politique qui pourrait lui être fatale — il faut au plus vite réduire la diversité des structures économiques et industrielles, des attitudes et des comportements nationaux qui freinent la mobilité interne des ressources. D'où la politique d'harmonisation « par le haut » imposée par Bruxelles. L'objectif consiste à faire disparaître les obstacles que les différences réglementaires imposent aux échanges et à la circulation des biens, des services et des personnes sans attendre que cela se fasse spontanément par le jeu de la « concurrence institutionnelle » : c'est-à-dire sans attendre que l'exode spontané des capitaux ou des hommes ne contraigne les États dont les réglementations sont les plus lourdes à s'aligner sur l'exemple des pays où elles pénalisent moins l'activité économique.
Dans une zone d'échanges libres entre pays à parités fixes, il y a deux manières de concevoir la « convergence » : soit sous la direction « centralisée » d'un législateur éclairé qui définit a priori, par négociation, une sorte de dénominateur commun, résultat d'une cote mal taillée entre intérêts nationaux concurrents ; soit en laissant la concurrence économique inciter les intérêts économiques locaux, régionaux ou nationaux à faire pression sur leurs pouvoirs politiques pour que ceux-ci réduisent les disparités réglementaires qui les handicapent.
Dans le premier cas, on a une convergence en quelque sorte « planifiée ». L'appareil réglementaire qui en découle ne correspond pas nécessairement à l'intérêt général des Européens, comme voudrait nous le faire croire l'interprétation angélique des processus politiques. La réglementation reflète en priorité les intérêts des groupes sectoriels ou nationaux qui sont les mieux organisés pour influer sur le processus décisionnel européen. Il n'y a aucune raison pour que le résultat soit le plus favorable à la croissance économique. Dans le second cas, la convergence vient d'en bas. Le processus, de type décentralisé, prend nécessairement plus de temps ; mais étant façonné par les contraintes de la concurrence, il sert davantage les exigences de la croissance.
L'arbitrage entre les deux techniques de convergence n'est donc pas anodin. Adopter l'UEM et l'euro monnaie unique, à la place d'un euro concurrentiel, impliquait que l'on optât pour une Europe avec un centre politique fort, au détriment d'une Europe des marchés à structures politiques beaucoup plus décentralisées. Le choix d'une forme d'union monétaire plutôt qu'une autre entraînait de facto le choix d'un certain type d'institutions politiques pour l'Europe. Mais, reproche Enrico Colombatto, on ne l'a jamais dit aux Européens. En centrant le débat sur des arguments essentiellement économiques, les responsables européens ont caché la nature réelle de l'engagement pris au moment de la mise en place de l'Union monétaire.
(3) Il s'agit de Les Origines de la croissance économique au XVIIIe siècle en France et en Angleterre, de Hilton Root, publié aux PUF, dans la collection « Libre échange » de Florin Aftalion. L'auteur y explique comment les institutions anglaises étaient plus favorables à la croissance économique parce qu'elles incitaient à une négociation directe et permanente des groupes d'intérêt entre eux, via un processus politique très concurrentiel, pour la capture de la rente économique. En France, en revanche, tout se traitait dans la confidentialité de réseaux d'influence ministériels échappant à la publicité et à la visibilité de la vie parlementaire. La description du fonctionnement de l'interface entre les lobbies d'affaires de l'époque et la bureaucratie française est extrêmement intéressante car elle n'est pas sans rappeler la manière dont les choses se passent à Bruxelles. Pour une présentation des thèses de Hilton Root, voir la brochure de l'Institut Euro 92 disponible à l'adresse Internet suivante : http ://www.euro92/acrob/root94.pdf