Les leçons d'Oslo

Yossi Beilin est né le 12 juin 1948. Il a obtenu en 1970 un doctorat en science politique à l’Université de Tel-Aviv. Élu député sur la liste du Parti travailliste (Avoda) en 1988, il siégera dans plusieurs gouvernements au tournant des années 1990 et 2000. Vice-ministre des Affaires étrangères, il prépara en coulisses les « accords d’Oslo » signés en 1993 et dont il reste le dernier architecte encore vivant avec Mahmoud Abbas (dit Abu Mazen, son nom de guerre), le président de l’Autorité palestinienne aujourd’hui âgé de 90 ans. Le témoignage de Yossi Beilin, désormais retiré de la politique, est irremplaçable pour tirer les leçons du passé et tenter de tracer un nouveau chemin.

G. B.

Gérard Benhamou — Comment êtes-vous devenu « l’artisan de l’ombre » des accords d’Oslo ?

Yossi Beilin — Après la victoire en juin 1992 de la coalition de gauche, je n’étais que le vice-ministre de Shimon Peres, alors titulaire des affaires étrangères au sein du nouveau gouvernement dirigé par Yitzhak Rabin. Dans un premier temps, à l’insu de mes supérieurs, j’ai établi les grandes lignes du processus de paix avec les Palestiniens. Shimon Peres et Yitzhak Rabin étaient jusqu’alors fermement opposés à toute discussion directe avec l’OLP. Personne n’était au courant… Toutefois, Shimon Peres a été informé assez tôt, durant la seconde moitié de 1992, lorsque les contacts avec les Palestiniens ont commencé à dépasser le stade académique. Rabin a été informé en dernier, au tournant des années 1992-1993, lorsque le contenu du canal des discussions devenait suffisamment sérieux pour nécessiter une validation politique. Tout se passait en Norvège, à Oslo, par l’intermédiaire de mes deux négociateurs, Yaïr Hirschfeld, professeur en histoire du Moyen-Orient, et Ron Pundak, journaliste expert en relations israélo-palestiniennes. L’essentiel, à mes yeux, était d’être prêt à discuter directement avec l’OLP. Personnellement, j’ai dirigé les réunions d’Oslo depuis Jérusalem sans jamais participer à aucune d’entre elles. Ces discussions secrètes ont débouché sur des accords signés non à Oslo mais à Washington en 1993 entre Israël et l’OLP. Parrainés par le président américain Bill Clinton, ces accords entérinaient deux avancées essentielles :

1- La reconnaissance mutuelle : l’OLP reconnaissait le droit à l’existence d’Israël et Israël reconnaissait l’OLP comme représentant du peuple palestinien.

2- Un processus de paix en deux étapes : Oslo I (1993) suivi d’Oslo II (1995) pour élargir l’autonomie palestinienne.

La paix avec les Palestiniens a toujours été ma priorité absolue. J’étais prêt à prendre des risques pour cet objectif, au point que si des propositions, à un moment donné, n’avaient pas obtenu l’approbation de mes supérieurs, j’aurais mis fin à ma carrière politique. Malgré l’échec de ce processus de paix, je reste fidèle à la solution à deux États, même si les conditions ont changé. À l’époque, en effet, on dénombrait environ 90 000 colons en Cisjordanie. Aujourd’hui, ils sont un demi-million ; l’évacuation d’un tel nombre est irréaliste.

G. B. — Revenons au présent. Le président Trump pourrait-il reprendre le fil d’un processus de paix interrompu à la fin des années 1990 ?

Y. B. — La situation est complètement différente : la droite en Israël est aujourd’hui plus forte et surtout plus extrémiste. Nous avons vraiment, au sein du gouvernement, des fanatiques hostiles à toute idée de paix. Et si l’on regarde de l’autre côté, l’Autorité palestinienne, organe à la fois législatif et exécutif que je surnomme le Soviet, est très faible et presque ruinée financièrement, politiquement et moralement auprès de sa population.

G. B. — La situation est paradoxale : depuis des années, les dirigeants de la droite israélienne rejettent Abu Mazen en le traitant de « terroriste ». Or, contre toute attente, le sommet de Charm el-Cheikh, en octobre dernier, a réintroduit le président de l’Autorité palestinienne dans le processus diplomatique. Que faut-il en penser ?

Y. B. — Abu Mazen soutient toujours la paix et je pense qu’il est quelqu’un de très bien, mais il est désormais âgé de 90 ans, et ça ne facilite pas les choses. Son impopularité, par ailleurs, le fragilise totalement. Mais, encore une fois, si demain se lève un autre dirigeant israélien engagé en faveur de la paix, et si le monde veut vraiment la paix, alors tout redeviendra possible. Personnellement, je n’aurais jamais voté pour Donald Trump, mais s’il est déterminé à obtenir le prix Nobel de la paix, tant mieux. Je l’encourage donc à agir et à nous aider s’il y est prêt. Je dois même admettre qu’il m’a agréablement surpris depuis le début de son deuxième mandat. Netanyahou, lui, a soutenu jadis la solution « à deux États » tant qu’il ne pouvait pas faire autrement, mais sans jamais y croire. Il est à la fois idéologue et opportuniste. Et si le retour d’Israël à la table des négociations conditionne sa survie politique, il s’y rendra pour rester dans le jeu. Je n’écarte donc pas totalement l’idée que Netanyahou lui-même puisse conclure la paix. Bien que cela paraisse assez improbable…

G. B. — Il existe un point commun entre le plan Trump et les accords d’Oslo : il s’agit dans les deux cas d’un processus en plusieurs phases dont le but final n’est pas fixé à l’avance. Vous faites partie de ceux, minoritaires à l’époque, qui souhaitaient passer très vite à un accord définitif et permanent. Pourquoi Yitzhak Rabin a-t-il privilégié la conclusion d’un accord intérimaire ?

Y. B. — Le premier ministre était d’emblée opposé à l’idée de travailler à un accord permanent. Tout d’abord, il estimait que le processus d’Oslo devait s’inscrire dans le prolongement de la conférence de Madrid de 1991 (1). Or, dans ce cadre, les Américains, notamment le Secrétaire d’État James Baker, avaient invité les protagonistes à participer à un accord intérimaire détaillé sur cinq ans (2).

G. B. — Était-ce la seule raison, d’après vous ?

Y. B. — Non. Rabin a énoncé un second argument : « Si nous travaillons en vue d’un accord au caractère permanent et si nous échouons, les Palestiniens pourront par la suite refuser de s’engager dans des discussions visant un accord limité intérimaire. »

G. B. — Vous avez cependant participé à l’élaboration de cet accord intérimaire. Pourquoi ?

Y. B. — Malgré cette définition à première vue un peu boiteuse, s’est installée une dynamique de paix. J’ai compris d’après leurs comptes rendus que mes représentants à Oslo, Hirschfeld et Pundak, avaient trouvé des partenaires très positifs parmi les Palestiniens. C’est grâce à cela, finalement, qu’à un moment donné, en 1993, j’ai suggéré au premier ministre Yitzhak Rabin de passer directement à un accord permanent. Tout en étant conscient que chaque étape d’un accord intérimaire pouvait constituer une occasion pour les fanatiques des deux camps de torpiller l’ensemble du processus. C’est malheureusement ce qui s’est produit.

G. B. — Face à Shimon Peres et à Yitzhak Rabin, quelle stratégie vous a permis de forcer les barrages ?

Y. B. — C’est vrai qu’il leur a été difficile d’accepter cet accord mais c’était trop tard, car je suis arrivé chez eux après deux cycles de négociations au cours desquels nous avions préparé un document commun. Cela s’est fait très rapidement. Il aurait été compliqué pour Rabin de rejeter une telle proposition, surtout à l’issue d’une longue année de campagne électorale durant laquelle il avait promis de parvenir à un accord avec les Palestiniens dans les six à neuf mois. Maintenant, cet accord existait. Il ne pouvait pas le refuser.

G. B. — Vous n’aviez aucune certitude de réussir ?

Y. B. — Je savais que si j’arrivais avec un document déjà prêt, ce serait plus difficile pour moi de faire bouger les choses que si j’avais demandé auparavant à Rabin la permission de parler à l’OLP, mais il ne me l’aurait jamais accordée.

G. B. — Comment avez-vous fait accepter ensuite votre idée d’un accord permanent ?

Y. B. — Un mois après la signature du premier accord d’Oslo, je suis allé rencontrer Yasser Arafat en Tunisie. Je lui ai proposé d’établir une procédure un peu bizarre : un canal secret pour négocier un accord permanent, fonctionnant de manière informelle bien qu’il soit officiel. J’ai suggéré que les discussions se déroulent au début aux États-Unis et ensuite au Moyen-Orient. J’ai ajouté : « Peut-être que si notre accord permanent aboutit rapidement, l’accord intérimaire détaillé ne sera plus nécessaire. » Ce à quoi il a aussitôt répondu : « Je suis de tout cœur avec cette idée, travaillons à cela. » Je lui ai demandé qui, de son côté, devrait s’en charger. Il m’a répondu : « Abu Mazen ! » Je lui ai précisé en retour que, pour moi, ce seraient les mêmes personnes qui avaient travaillé à Oslo, Hirschfeld et Pundak. C’est ainsi que nous avons commencé immédiatement à travailler sur l’accord permanent. Et au bout de deux ans (cela a pris effectivement plus de temps que prévu), nous sommes parvenus à la conclusion de nos pourparlers. Après cela, Abu Mazen est venu à mon bureau à Tel-Aviv. Un moment inoubliable.

G. B. — Pourquoi ?

Y. B. — Il venait fêter la fin des travaux ! Un accord de paix informel qui préfigurait la création d’un État palestinien. C’était un rendez-vous très émouvant. Il était accompagné des deux personnes qui travaillaient pour lui sur le contenu, Rashid Khalidi et Hiba Husseini (3).

D’après les textes officiels, je ne pouvais pas signer un accord au nom d’Israël, car j’étais seulement vice-ministre des Affaires étrangères. On était en octobre 1995… Quelques jours plus tard, Yitzhak Rabin était assassiné et ce qu’on appelle l’« accord Yossi Beilin - Abu Mazen » n’a jamais été ratifié ni par Israël ni par l’OLP.

G. B. — Comment décrire la dynamique de confiance entre vous et les représentants palestiniens ?

Y. B. — Nous n’avions aucun problème de confiance. Vous savez, les problèmes naissent souvent durant les négociations lorsque les deux parties ne veulent pas vraiment aboutir. Ou même seulement l’une d’entre elles. Or nous voulions absolument réussir et nous avons tout de suite compris que les Palestiniens le voulaient aussi. Nous étions un tout petit groupe, ce qui a permis de créer de très bonnes relations. On passait des week-ends ensemble durant lesquels on discutait de tout, à bâtons rompus, avec les Palestiniens.

G. B. — Comment avez-vous abordé la perspective d’installer à Jérusalem l’éventuelle capitale palestinienne ?

Y. B. — Jérusalem était, en quelque sorte, le point faible de l’accord Yossi Beilin - Abu Mazen. C’était la question la plus délicate ! Nous l’avons donc abordée… délicatement. Pour commencer, nous avons envisagé l’installation des futures institutions palestiniennes en partie en Cisjordanie et en partie à Jérusalem même, ce qui impliquait une certaine division de la ville. Tout en admettant le principe d’une partition, nous avons prudemment renvoyé à un comité conjoint la question du tracé exact de la frontière. On ira beaucoup plus loin en 2003 lors de l’Initiative de Genève. Un accord officieux dont je fus l’un des principaux architectes avec des responsables palestiniens, principalement Yasser Abd Rabbo, dirigeant de l’OLP et proche de Yasser Arafat (4). Nous avons alors parlé de trois endroits différents à Jérusalem où les Palestiniens décideraient d’installer leur capitale temporaire. C’était possible d’en discuter à Genève, car je n’occupais alors aucun poste officiel.

G. B. — Cette question de la division de Jérusalem a soulevé de très fortes turbulences politiques dès 1995…

Y. B. — Oui, quand ça a fuité… La droite israélienne a érigé cette question en symbole de la trahison avant même que le document, encore secret, ne soit publié. C’est devenu un enjeu électoral majeur en 1996, durant la campagne qui a suivi l’assassinat d’Yitzhak Rabin.

La droite répétait en boucle que Shimon Peres diviserait Jérusalem. Shimon Peres n’était pas au courant, il n’avait même pas vu le texte ! On disait qu’il existait un accord de principe mais qu’on ne pouvait pas le publier. Je l’avais promis à Abu Mazen et j’ai tenu parole. Lui-même était soumis à la pression de ses propres extrémistes. Le Hamas détestait toute sorte de compromis. Pour favoriser la victoire de Netanyahou, il a organisé, pendant la campagne électorale de 1996, une série d’attentats qui ont précipité la défaite de Shimon Peres. Et en 2003, même si les « accords de Genève » n’étaient pas officiels, le Hamas a organisé un simulacre d’enterrement chaque vendredi, journée des prières musulmanes. Le convoi partait de la mosquée principale de Gaza jusqu’à une grande place publique, pas très loin de là. Les cercueils portaient les noms de Yasser Abd Rabbo et de moi-même.

G. B. — Autre point critique : le retour des réfugiés palestiniens…

Y. B. — Nous envisagions qu’un certain nombre de réfugiés seraient autorisés à rejoindre l’État d’Israël s’ils le souhaitaient, en tenant compte des cas particuliers, humanitaires, et de la réunion des familles. Mais nous ne nous sommes pas accordés sur un nombre (5).

G. B. — Quelles garanties de sécurité étaient envisagées ?

Y. B. — Une force internationale devait être formée, c’était un élément très important de l’accord. Nous y avons travaillé de manière détaillée avec Amnon Shahak, alors chef d’état-major, et d’autres généraux israéliens ainsi qu’avec des responsables des services de sécurité, Mossad et Shabak, et leurs homologues palestiniens. L’idée était de créer une force palestinienne et internationale, à la fois à Jérusalem et en Cisjordanie. Ce devait être la principale force de protection des Palestiniens dans le cadre de leur démilitarisation.

G. B. — Quel statut était prévu pour les colonies et les territoires échangés ?

Y. B. — Dans notre vision, proche des paramètres Clinton (6), l’État palestinien devait correspondre globalement aux territoires occupés en 1967, soit environ 6 000 kilomètres carrés en Cisjordanie. Il fallait y ajouter, bien sûr, la bande de Gaza, 360 kilomètres carrés. Il devait également y avoir un échange de terres de taille et de qualité équivalentes : 2,25 % de la Cisjordanie cédés à Israël et une superficie équivalente prise sur Israël attribuée aux Palestiniens.

G. B. — Et concernant l’avenir des implantations ?

Y. B. — Nous étions convenus que toutes les colonies de la bande de Gaza seraient évacuées, mais qu’en Cisjordanie leurs habitants seraient autorisés à rester si tel était leur souhait, dans le respect bien entendu, de la future loi palestinienne. Depuis, avec la juriste Hiba Husseini, nous avons élaboré le projet d’une confédération israélo-palestinienne, la « Confédération de la Terre Sainte ». Selon ce projet, ceux des Israéliens qui souhaiteraient vivre dans un État palestinien devraient respecter les lois et les règlements de cet État, tout en gardant la nationalité israélienne (7).

G. B. — Quels conseils tirés de votre expérience passée donneriez- vous à de futurs négociateurs ?

Y. B. — Avant de négocier, Abu Mazen, m’avait dit : « Allons en Australie ! » Cela signifiait : « Fuyons d’ici et, là-bas, travaillons en silence pour trouver un accord. » Je ne sais pas si l’Australie était le meilleur endroit, mais je pense que c’était une bonne façon de gérer les choses. Il faut, en effet, tenir les médias à distance, éviter les conférences de presse et s’affranchir du besoin de répéter inlassablement : « On a eu une très bonne réunion. » Toutes ces bêtises sont superflues. Il faut juste travailler sérieusement.

G. B. — Quelle leçon de fond tirez-vous de votre expérience, sur ce qui peut être utilisé de nouveau ou au contraire ce qui s’élimine dans le contexte actuel ?

Y. B. — On remarque des différences majeures et incompatibles qui apparaissent avec le plan Trump. Elles conduisent naturellement à des dynamiques actives très différentes qu’on ne peut envisager au stade actuel. La question de la souveraineté principalement : tandis qu’Oslo visait à deux États réellement souverains, un État d’Israël, un État de Palestine, liés par une forme de confédération (en Cisjordanie et Gaza, avec Jérusalem-Est comme capitale palestinienne), Trump propose une entité palestinienne fortement limitée. Oslo recherchait une coexistence bilatérale ; Trump entérine une asymétrie durable, qui se démarque clairement de la logique d’un partenariat institutionnel comparable au modèle d’Oslo. De façon générale, il faudra une grande persévérance et un grand travail pour parvenir à un résultat.

G. B. — On retrouve aujourd’hui dans la réalité politique israélienne des oppositions figées et un certain nombre de tabous. Ces tabous peuvent-ils être brisés ?

Y. B. — Je me suis confronté à ce problème et ma contribution se situe au regard de l’histoire d’Oslo qui a été la première rencontre entre les deux mouvements nationaux. Ce n’est d’ailleurs certainement pas un hasard si Netanyahou n’a cessé d’affirmer ces dernières années « ni Hamas ni Abbas ». Parce qu’Abbas représente pour lui un problème, au même titre que le Hamas : celui de la reconnaissance du mouvement national palestinien.

G. B. — Comment avez-vous réagi à la reconnaissance unilatérale impulsée par la France d’un État palestinien ?

Y. B. — Dans le passé, je me disais que ce n’était pas la bonne méthode car je préférais, bien sûr, parvenir à la paix à travers des négociations directes. Aujourd’hui, je pense que la pression extérieure compte énormément pour tous ceux qui croient en la paix, des deux côtés. Depuis plusieurs années on me disait : « D’accord, la solution à deux États est bonne mais elle ne se réalisera jamais. Vous voyez bien que personne n’en parle et que tout le monde la rejette. » Or la pression extérieure a remis à l’ordre du jour une question qui avait disparu du paysage politique israélien et même arabe pendant des années...

G. B. — Faites-vous confiance au président Macron ?

Y. B. — Si le président Macron et d’autres avec lui pensent qu’avec cette reconnaisse unilatérale ils ont accompli le plus important pour les Palestiniens et qu’ils peuvent désormais passer à d’autres sujets, alors ils se trompent lourdement. Leur reconnaissance de la Palestine n’aura été qu’un exercice rhétorique. Ce que je demande, aussi bien au président Macron qu’aux autres chefs d’État, c’est, au- delà des mots, de s’impliquer personnellement et avec persévérance dans la gestion de ce dossier essentiel pour le Moyen-Orient et pour le monde.