En France, où il fut directeur du Trésor puis gouverneur de la Banque de France, et en Europe, où il présida la Banque centrale européenne, Jean-Claude Trichet a vécu en première ligne les bouleversements monétaires de ces dernières décennies : la création de l'euro, la mise en oeuvre des politiques monétaires dans un contexte de plus en plus troublé (ce qui lui valut, en 2007, d'être désigné personnalité de l'année par le Financial Times pour sa gestion de la crise des subprimes), les avantages et les servitudes attachés à cette grande monnaie internationale... Tour d'horizon des questions que pose la monnaie unique aujourd'hui.
A. G.
Adrien Guilleminot - Durement touchées par la crise de ces dix dernières années, les économies européennes ont du mal à redresser la tête. Est-ce un sujet d'inquiétude pour leur monnaie unique ?
Jean-Claude Trichet - Pour l'euro lui-même, en tant que monnaie, je ne le crois pas. La monnaie unique européenne a, au contraire, fait preuve d'une résilience exceptionnelle. D'autant plus exceptionnelle qu'elle était inattendue. Si, lors de son lancement le 1er janvier 1999, on avait posé aux observateurs, aux acteurs du marché et aux économistes internationaux la question suivante : « Si cette monnaie qui démarre de rien se trouve plongée dans la crise financière internationale la plus grave depuis la Seconde Guerre mondiale, pourra-t-elle résister et éviter de disparaître ? », la réponse eût été à 95 % négative.
Or la monnaie unique a survécu. Mieux : elle a surpris par sa solidité dans la constellation des grandes monnaies mondiales. D'ailleurs, tous ceux qui avaient parié contre l'euro en ont été pour leurs frais : leur analyse a été contredite par les faits.
L'inquiétude sur l'avenir de la « monnaie euro » pouvait s'étendre à la zone euro elle-même. Là aussi, si on les avait interrogés, il est probable que la grande majorité des observateurs et des participants du marché extra-européens auraient pronostiqué un éclatement de la zone ou, du moins, son démantèlement progressif (une diminution très substantielle du nombre de pays membres). Or qu'avons-nous observé ? L'exact inverse : quinze pays constituaient la zone euro le 15 septembre 2008 lorsque Lehman Brothers a fait faillite. Non seulement ces quinze-là sont restés, mais quatre nouveaux pays (la Slovaquie et les trois pays baltes) ont fait leur entrée en pleine crise internationale. L'euro et la zone euro ont donc fait montre d'une remarquable « persévérance dans l'être ». J'utilise cette expression spinoziste à dessein car elle exprime bien cette résilience qui laissait sceptiques bon nombre d'observateurs et d'acteurs mondiaux.
A. G. - Comment peut-on expliquer cette résilience ?
J.-C. T. - Je vois deux explications principales. Premièrement, l'euro constitue, par construction, la représentation monétaire de l'ensemble de la zone euro. Or le paradoxe de cette zone, c'est qu'au début de la crise elle regroupait à la fois les moins bonnes mais aussi les meilleures signatures. Ou, pour le dire plus simplement : d'un côté, la signature néerlandaise et la signature allemande ; et, de l'autre, les signatures grecque, irlandaise et portugaise.
En 2010, la question des risques souverains est devenue centrale, et les observateurs se sont logiquement focalisés sur les signatures qui posaient problème. Mais il se trouve qu'au même moment il y avait aussi dans la zone euro des pays dont les signatures inspiraient plus confiance aux investisseurs que celles du Japon, de l'Angleterre, voire des États-Unis. Or l'euro représente l'ensemble, et, à ce titre, il était plus solide que ce que suggérait une communication financière mondiale qui se concentre nécessairement sur les mauvaises nouvelles.
Deuxièmement, un très grand nombre d'observateurs, acteurs, participants du marché et économistes se sont contentés d'une analyse économico-financière rapide et n'ont pas tenu compte de la force sous-jacente du projet historique que constitue la construction européenne. On peut leur pardonner : il n'était pas si facile de comprendre, ex ante, que les Européens se montreraient aussi attachés à leur projet. Et encore moins qu'ils seraient prêts à le renforcer non seulement en accueillant de nouveaux pays, mais aussi en prenant des décisions nouvelles et importantes, comme l'approfondissement de leur gouvernance économique, budgétaire et financière.
A. G. - Le reste du monde a donc sous-estimé la solidarité européenne ?
J.-C. T. - Il est vrai que ce n'était pas du tout évident vu du continent américain ou du continent asiatique. Beaucoup se sont imaginé que les pays vulnérables avaient le choix entre deux options : soit quitter la monnaie unique, soit accepter un ajustement économique douloureux. Et ils s'étaient convaincus que les quelques pays concernés, à commencer par la Grèce, préféreraient naturellement la première solution. Or ce n'est pas ce qui est advenu.
Pourquoi ? D'abord, parce qu'il ne s'agissait pas vraiment pour ces pays d'accepter ou de refuser un ajustement macroéconomique difficile. Les épargnants nationaux, européens et mondiaux ne leur faisant plus confiance, ils étaient sous la menace grave et immédiate d'un arrêt brutal de tout financement extérieur (« sudden stop »). Le choix, pour eux, n'était pas entre « ajustement » (austérité) et « croissance », mais bien entre un retour progressif à l'équilibre - ordonné et aidé par les Européens et la communauté internationale - et un ajustement extrêmement brutal et désordonné comportant la sortie de l'euro.
Ensuite parce que, dans toutes les démocraties européennes concernées, la volonté d'« établir les fondements d'une union sans cesse plus étroite entre les peuples européens » (préambule du Traité de Rome) était présente, y compris en Grèce. Il peut paraître paradoxal que j'invoque cette raison en un temps où la mode consiste à accréditer l'idée d'un rejet général de l'Europe et de l'émergence d'un fort sentiment antieuropéen. Pourtant, il n'y a pas de doute que l'opinion publique grecque, qui était à 70 % environ favorable au maintien dans la zone euro, a exercé une influence décisive sur son gouvernement. Par ailleurs, il ne faut jamais oublier que la montée des sensibilités extrêmes, de droite comme de gauche, exprime - dans tous les pays avancés - une frustration de plus en plus marquée à l'égard des gouvernements et des institutions, nationales aussi bien qu'internationales, quelles qu'elles soient. Mais on ne souligne pas assez qu'en réalité, dans les enquêtes d'opinion, en particulier dans l'Eurobaromètre réalisé tous les six mois, les institutions européennes - tout en étant frappées par le discrédit général - inspirent néanmoins plus de confiance que les institutions nationales !
La seconde raison, la motivation politico-stratégique, me semble encore plus importante que la première. Pas uniquement en Grèce, en Irlande ou au Portugal. L'argument a aussi porté dans les pays qui n'étaient pas eux-mêmes en difficulté, ceux d'Europe du Nord notamment, mais qui ont été confrontés à un dilemme : devaient-ils aider ou non leurs concitoyens européens ? Mettre à contribution leurs contribuables ne constituait pas une tâche anodine, ni particulièrement aisée politiquement. Le débat a été très vif. Mais, au total, tous les pays sans exception ont fait le choix du maintien de l'intégrité de la zone euro et de la solidarité.
A. G. - Quel a été le rôle des institutions européennes en cette période cruciale ?
J.-C. T. - Elles ont su se montrer très fermes sur la préservation et la poursuite du projet. Je mettrais au premier rang la Banque centrale européenne qui a été amenée à prendre rapidement des mesures audacieuses et unanimement reconnues comme telles. Lorsque j'en étais président, les deux décisions stratégiques d'acheter des valeurs des Trésors grec, irlandais et portugais en mai 2010, puis des valeurs des Trésors espagnol et italien en août 2011, ont été extrêmement difficiles à prendre. Elles ont d'ailleurs provoqué la démission de mes amis allemands qui étaient à l'époque membres du Conseil des gouverneurs. Mais il fallait absolument éviter que la transmission de la politique monétaire soit très gravement perturbée, voire interrompue dans une bonne partie de la zone euro. Cette politique a été poursuivie, et l'on peut dire aujourd'hui que la BCE, sans se substituer naturellement aux gouvernements des pays européens (aussi bien ceux qui étaient attaqués que ceux qui contribuaient à la sauvegarde du système), est une ancre crédible et solide pour l'ensemble de la zone euro. La Commission et le Conseil, dans ces circonstances dramatiques, ont joué également un rôle très important dans la résilience du système, même si leur tâche était rendue particulièrement difficile du fait que ce ne sont pas des institutions fédérales.
A. G. - Cette monnaie unique supposait que les États renoncent à une partie de leur souveraineté. N'est-ce pas pour cette raison que les observateurs extérieurs ont eu du mal à croire en sa solidité ?
J.-C. T. - Nous ne sommes plus dans un univers conceptuel de type « westphalien » dans lequel la souveraineté nationale est un absolu. Le monde et l'Europe ont profondément changé. Aujourd'hui, il existe des dimensions de la souveraineté qui peuvent être mieux exercées de manière collégiale, multinationale. Le marché commun, devenu marché unique, repose sur l'idée que chacun des États membres assume certaines de ses prérogatives dans un contexte multinational au niveau de l'ensemble de l'Union européenne.
Dès avant la création de la monnaie unique, dans le domaine strictement économique, nous avions déjà placé au niveau européen les fonctions de négociations commerciales internationales ainsi que la mise en oeuvre de la politique de la concurrence, persuadés que nous étions que ces responsabilités pouvaient être exercées de manière plus efficace à l'échelon de l'Union européenne tout entière.
A. G. - Est-ce le même raisonnement qui a présidé à la création de la monnaie unique ?
J.-C. T. - Absolument. Au moment de la création du marché commun, les monnaies européennes étaient dans le système de Bretton Woods, c'est-à-dire dans un système de change fixe dans lequel les monnaies évoluaient de + ou - 1 % par rapport au dollar des États-Unis. Le problème de la compatibilité du marché commun européen avec de larges fluctuations monétaires internes ne se posait donc pas. Lorsque le système de Bretton Woods a donné des signes de faiblesse à la fin des années 1960 et au début des années 1970, l'idée de l'Union économique et monétaire (UEM) a commencé à faire son apparition en Europe avec les initiatives de Raymond Barre, alors commissaire à Bruxelles, et le rapport Werner sur l'UEM, du nom du premier ministre du Luxembourg.
L'explosion du système de change fixe de Bretton Woods a conduit les Européens à se poser concrètement la question de la compatibilité de l'Union économique avec des monnaies devenant flottantes au niveau européen comme au niveau mondial. C'est dans ce contexte que Valéry Giscard d'Estaing et Helmut Schmidt ont pris l'initiative de la création du Système monétaire européen et de son mécanisme de change en 1979. Les Européens, spontanément, dans un environnement mondial profondément bouleversé, en particulier par les décisions américaines, ont considéré que leur stabilité et leur prospérité recommandaient le maintien de relations de change ordonnées dans le cadre du mécanisme de change européen.
À partir de là, le Système monétaire européen est apparu comme étant la propédeutique de la monnaie unique. Le raisonnement des Européens a été le suivant : nous sommes étroitement interdépendants sur le plan monétaire. Nous voulons, par ailleurs, achever notre marché unique européen de manière à bénéficier d'une taille et d'effets de dimension analogues à ceux du marché unique américain. Dès lors, au lieu de considérer cette interdépendance étroite comme une contrainte permanente pesant sur chacune de nos monnaies et d'éventuelles fluctuations monétaires comme une remise en cause de l'unité du marché unique (que serait le marché unique américain s'il y avait des monnaies différentes en Floride, en Californie et à New York ?), pourquoi ne pas avoir une seule monnaie ?
C'était par rapport au Système monétaire européen de 1979 un pas supplémentaire, mais décisif, dans l'arbitrage entre l'exercice de la souveraineté monétaire au niveau national et l'exercice de cette même souveraineté, avec plusieurs autres nations européennes, au niveau supranational.
Comme vous le voyez, dans cette perspective, il ne s'agit pas de perdre de la souveraineté. Il s'agit, au contraire, de l'exercer à un niveau supérieur pour l'exercer mieux.
A. G. - Il s'agissait donc de remplacer une souveraineté en grande partie illusoire par une nouvelle souveraineté commune, mais avec plus de substance ?
J.-C. T. - Nous exerçons via l'euro une souveraineté monétaire collégiale, multinationale, parce que nous estimons que nous exerçons ainsi mieux notre souveraineté monétaire que si nous avions 19 monnaies différentes. Les décisions sont prises par le Conseil des gouverneurs qui doit rechercher l'intérêt supérieur de l'ensemble de la zone euro. Le fonctionnement de ce Conseil repose sur le principe « un homme, une voix ». Il n'y a pas d'influence dominante d'une citoyenneté ou d'une banque centrale nationale. Et les membres du Conseil des gouverneurs, comme le sont maintenant presque partout dans le monde les banques centrales, sont autonomes, indépendants des gouvernements et des groupes de pression financiers.
A. G. - Il n'en reste pas moins que, dix-sept ans après sa mise en circulation, l'euro est la monnaie de pays dont les situations financières, économiques et sociales restent très diverses. Comment une monnaie commune et la politique monétaire qui la sous-tend peuvent-elles concilier ces intérêts divergents ?
J.-C. T. - C'est une question importante : la politique monétaire est une donnée pour tous les pays membres. Elle est optimisée au niveau des 340 millions d'habitants de la zone, et non au niveau des 82 millions d'Allemands ou des 65 millions de Français. De la même façon qu'aux États-Unis la politique monétaire n'est pas optimisée pour les habitants de l'Alaska ou de la Floride, mais pour les 320 millions d'habitants du pays. Chaque pays membre de la zone euro doit donc gérer du mieux possible les politiques économiques nationales qui sont de son ressort, en tenant compte du fait qu'il est dans la monnaie unique.
En d'autres termes, ce n'est pas à la politique monétaire unique de s'adapter aux circonstances particulières de chacun des pays membres - il faudrait alors retourner à 19 politiques monétaires distinctes -, mais à chacun des pays membres de tenir compte d'une politique monétaire unique qui est optimisée pour le continent entier. Conformément au traité de Maastricht, la politique monétaire a pour objectif la stabilité des prix sans inflation, mais aussi sans déflation, au niveau de l'Union tout entière. Car, pour nos démocraties, cette stabilité est une condition nécessaire de la croissance soutenable, de la création d'emplois durables et du retour au plein emploi. La définition de la stabilité des prix - qui tourne autour de 2 % d'inflation annuelle - est désormais partagée par toutes les banques centrales des grands pays avancés (États-Unis, Japon, Angleterre et BCE).
On oppose parfois les « pays riches » aux « pays pauvres » membres de l'Union économique et monétaire. Ce sont des simplifications dont il faudrait se méfier. La publication d'une étude de la BCE qui montrait qu'en termes de richesse par habitant l'Allemagne n'était pas le pays le plus riche, ni la Grèce le pays le plus pauvre, en avait surpris plus d'un ! En tout état de cause, les situations respectives de compétitivité peuvent changer souvent plus vite qu'on ne l'imagine.
Au total, dès la création de l'Union économique et monétaire, il était clair qu'une zone à monnaie unique, qui n'était pas une fédération politique avec un budget fédéral, devait se doter d'un cadre budgétaire solide : ce fut le « Pacte de stabilité et de croissance » (PSC). À la lumière de l'expérience et compte tenu des leçons de la crise, deux nouveaux piliers de gouvernance sont apparus nécessaires : la « Procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques » (PDM) et l'Union bancaire. Il faut noter que la BCE n'a pas de responsabilités particulières dans les deux premiers piliers de gouvernance qui sont du ressort de la Commission et du Conseil. Elle est, en revanche, au coeur de l'Union bancaire.
A. G. - Que manque-t-il, à votre sens, pour améliorer encore cette gouvernance de la zone euro ?
J.-C. T. - De nombreux progrès ont été réalisés pendant la crise et immédiatement après. Comme je l'ai dit, nous avons renforcé considérablement la gouvernance économique, budgétaire et financière de la zone autour de trois piliers fondamentaux, dont deux sont entièrement nouveaux : 1) le Pacte de stabilité et de croissance (PSC) qui s'appuie sur la procédure du « Semestre européen » et sur le nouveau traité sur la stabilité, coordination et gouvernance de l'UEM ; 2) la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques (PDM), qui a pour but la surveillance des évolutions de compétitivité relative et des grands déséquilibres internes et externes ; 3) et l'Union bancaire.
Ce renforcement de la gouvernance économique et budgétaire équivaut, dans une large mesure, à un renforcement de l'Union politique, tant les deux domaines sont liés : la démocratie politique est née des assemblées parlementaires réunies pour accepter et voter l'impôt. Je suis convaincu qu'il nous faut accroître la légitimité démocratique de la gouvernance européenne, de même qu'il nous faut mieux asseoir l'efficacité exécutive de cette gouvernance. En somme, il nous faut renforcer à la fois le « législatif » et l'« exécutif » de la zone euro.
A. G. - Concrètement, comment s'y prendre ?
J.-C. T. - Sur le plan législatif, en cas de désaccord entre un pays membre et les institutions européennes - Commission et Conseil - dans la mise en oeuvre de la gouvernance économique et budgétaire, il faudrait laisser le dernier mot au Parlement européen, dans une formation « zone euro », c'est-à-dire comprenant l'ensemble des parlementaires européens représentant les pays de la zone euro. Le pays en question pourrait ainsi demander l'arbitrage du Parlement européen dont la décision, quelle qu'elle soit, prise en liaison étroite avec le Parlement national concerné, serait exécutoire. Une telle procédure, dont je ne me dissimule pas la difficulté dans la mesure où elle nécessiterait de modifier le traité, présenterait trois avantages majeurs. En premier lieu, elle serait directement opérationnelle, contrairement à la méthode actuelle qui repose soit sur des sanctions sous forme d'amendes pour obliger les pays à respecter les recommandations - amendes qui, au demeurant, n'ont jamais fonctionné -, soit sur une succession de « happenings » au niveau des chefs d'État et de gouvernement comme on a pu le constater au sujet de la Grèce au cours de ces derniers mois. En deuxième lieu, elle respecterait le principe de subsidiarité puisque cette procédure de type fédéral ne serait activée que dans le cas, très exceptionnel où un conflit important - mettant gravement en cause la stabilité de l'ensemble de la zone euro - apparaîtrait entre un pays particulier et les institutions européennes. En troisième lieu, enfin, elle serait totalement démocratique. En dernière analyse, ce seraient les élus du peuple - en l'occurrence de l'ensemble des peuples composant la zone euro - qui seraient appelés à prendre la décision. Le recours à une procédure absolument incontestable sous l'angle de la légitimité démocratique me paraît essentiel au stade actuel de la construction européenne.
S'agissant de la fonction exécutive, je préconise la création d'un ministre des Finances de la zone euro, qui serait le président à temps complet de l'Eurogroupe - réunissant les ministres des Finances des pays de la zone euro - et qui serait simultanément vice-président de la Commission de manière à ne pas créer une nouvelle administration hors Commission. Ce ministre des Finances dirigerait un ministère des Finances de la zone euro associant les équipes de la Commission et du Mécanisme européen de stabilité. Ce serait, je crois, un moyen efficace d'organiser la gouvernance interne de la zone euro ainsi que sa représentation extérieure dans les institutions internationales.
