Le Kazakhstan et l'OCDE

Dossiers spéciaux : n° 157 : Dossier spécial Kazakhstan

Politique Internationale - Comment l'Organisation en est-elle venue à collaborer si étroitement avec le Kazakhstan ?

Angel Gurria - En vue d'assurer la diffusion globale des standards, principes, valeurs et politiques permettant d'atteindre une croissance mondiale solide, durable et inclusive, l'OCDE a développé avec certaines régions présentant un intérêt particulier des programmes régionaux approfondis.

Dans ce cadre, l'engagement du gouvernement kazakhstanais constitue l'une des clefs de voûte du Programme pour la compétitivité en Eurasie. Ce programme permet d'aider les 13 pays situés entre les frontières de l'Europe et l'Extrême-Orient à trouver des réponses à leurs défis économiques. En tant que co-président de l'Initiative pour l'Asie centrale de 2012 à 2016, le Kazakhstan a largement contribué à la stimulation du dialogue politique interrégional.

C'est aussi l'un des quatre pays bénéficiaires d'un programme-pays destiné à renforcer la coopération avec l'OCDE depuis 2015, qui comprend notamment une Revue du fonctionnement du marché du travail, en particulier pour les populations vulnérables, une Analyse de la situation des PME et des entrepreneurs et une Analyse de suivi sur l'enseignement supérieur.

Le Kazakhstan contribue aussi à plusieurs autres activités et projets de l'OCDE tels que le Réseau anticorruption pour l'Europe de l'Est et l'Asie centrale, le Programme de soutien à l'amélioration de la gouvernance et des systèmes de gestion (SIGMA), le Forum mondial sur l'agriculture ou encore le Forum mondial sur la transparence et l'échange d'informations à but fiscal (GFTEOI).

Il fait désormais partie de six organes de l'OCDE (1) et a adhéré à quinze instruments juridiques de l'organisation. Cette relation, qui n'allait pas de soi compte tenu de ses liens limités avec les pays membres de l'OCDE de l'époque, ne cesse de se développer et de s'approfondir.

P. I. - À quand remonte le début de cette coopération ?

A. G. - L'OCDE a commencé à coopérer avec le Kazakhstan en 1991, lors de l'accession du pays à l'indépendance. Le Kazakhstan et ses voisins sont alors entrés dans une longue période de récession, marquée par une pénurie chronique de capitaux domestiques, la destruction des anciens réseaux d'échanges et la nécessité d'adapter les entreprises soviétiques aux conditions de marché. Cette transformation post-communiste s'est déroulée dans un contexte de profonds changements de l'économie mondiale, caractérisé par une plus grande intégration financière et économique, l'arrivée de l'internet et de technologies révolutionnant les systèmes de production et d'échange, l'intensification de la contrainte climatique ainsi que la rapide croissance de la Chine et d'autres économies émergentes.

Pour faire face à ces défis, le Kazakhstan s'est engagé très tôt dans des réformes difficiles. Au vu des ambitions affichées, l'OCDE a répondu présent en fournissant son appui à l'élaboration et à la mise en oeuvre de plusieurs politiques publiques : promotion de l'investissement et libéralisation de l'économie et de l'agriculture, notamment via le Centre pour la coopération avec les économies en transition, créé en 1990.

P. I. - Au bout de combien de temps ces réformes ont-elles produit leurs premiers résultats ?

A. G. - Malgré les bouleversements économiques, les réformes mises en oeuvre au cours de la période post-communiste ont commencé à porter leurs fruits à partir de la fin des années 1990. Depuis le début du siècle, la croissance réelle du PIB a atteint en moyenne près de 7 % par an. Exprimé en parité de pouvoir d'achat, le PNB par habitant est passé en vingt ans de 28 % à 60 % de la moyenne de l'OCDE. Le niveau de santé s'est également amélioré et l'espérance de vie à la naissance a augmenté de 7,9 ans au cours des vingt dernières années, en dépit de difficultés importantes et persistantes dans la qualité et l'accès aux soins. Quant au taux de pauvreté, il a baissé de près de moitié depuis 2001, pour s'établir à moins de 3 % depuis 2014. Pour autant, ces progrès sont encore relatifs. Les avancées dans le domaine de l'éducation doivent, par exemple, être mises en perspective. Les scores du Kazakhstan à l'enquête PISA de l'OCDE sont bien inférieurs à ceux des pays de l'OCDE, avec une différence en termes de rapidité d'acquisition des acquis fondamentaux correspondant à près de deux années et demie de scolarité. L'économie informelle demeure, elle aussi, un fléau. Selon l'une de nos analyses récentes, elle représente 20 % des emplois. Près de 28 % des employés sont des travailleurs « à bas salaires » disposant d'une rémunération inférieure aux deux tiers du revenu médian - un taux qui demeure élevé par rapport aux normes internationales. Selon l'OMS, l'espérance de vie est encore inférieure à la moyenne de la région européenne. Les taux de mortalité chez les adultes restent relativement élevés au Kazakhstan, proches de ceux de la Fédération de Russie, mais plus de quatre fois supérieurs à ceux enregistrés à Singapour, en Norvège ou en Australie.

Il est vrai que, depuis deux décennies, le Kazakhstan a bénéficié du prix élevé des matières premières minérales et fossiles. Les hydrocarbures, les métaux et autres minerais constituent entre 80 % et 90 % des exportations en valeur du pays, le pétrole représentant à lui seul plus de la moitié. Cependant, il faut souligner que le Kazakhstan n'aurait pas pu tirer à ce point profit de ces éléments extérieurs, notamment en matière de qualité de vie pour ses citoyens, sans les réformes majeures qui ont été mises en oeuvre pour attirer les investissements et libérer les forces du marché.

P. I. - À partir d'un certain moment, l'OCDE a décidé d'accompagner plus étroitement la transformation du pays. Quand ce tournant se situe-t-il ?

A. G. - La relation de l'OCDE avec le Kazakhstan s'est consolidée à mesure que la volonté de réforme du pays s'affirmait, et en particulier lorsque les décideurs politiques se sont concentrés sur les réformes nécessaires à la diversification de l'économie, la réduction de la dépendance à l'égard des exportations de ressources primaires et la mise en place d'un modèle de croissance plus inclusif et plus sobre.

Dans les années 2000, le rythme de nos rencontres avec les représentants du gouvernement kazakhstanais s'est accéléré ; les conférences régionales et les réunions de travail se sont multipliées. Alors que le premier ministre m'avait fait part en 2011 de sa volonté de « rapprocher [le pays] des standards de l'OCDE », nous avons travaillé de concert à la mise en oeuvre de cet objectif, en élargissant significativement nos actions, notamment dans des domaines politiquement plus difficiles d'accès au départ, mais fondamentaux pour l'avenir du pays, que sont la gouvernance publique et la lutte contre la corruption. Le Kazakhstan a participé à ses premiers processus de revue par les pairs à l'occasion des revues de l'OCDE sur les politiques d'investissement et les politiques agricoles. Ces processus lui ont permis de partager l'expérience des pays membres de notre organisation en matière de dialogue sur les politiques publiques, au sein des comités de l'OCDE.

En janvier 2015, afin de renforcer cette coopération, nous avons signé avec le Kazakhstan un protocole d'accord et lancé un programme-pays. Ce programme est basé sur le développement de recommandations relatives à la réforme des politiques publiques, le renforcement des capacités et un dialogue accru entre les décideurs kazakhstanais et leurs homologues des pays de l'OCDE. Grâce à cette collaboration, le Kazakhstan a pu adopter de meilleures pratiques et certains standards de l'OCDE dans un grand nombre de domaines comme l'investissement, l'innovation, l'éducation ou la santé, mais aussi en matière de gouvernance publique.

L'OCDE soutient les efforts de réforme du Kazakhstan qui visent son intégration réussie dans l'économie mondiale. En outre, la volonté du Kazakhstan de jouer un rôle plus important dans la gouvernance économique internationale a constitué une motivation supplémentaire pour son engagement avec l'OCDE. Le pays participe activement à un certain nombre d'initiatives internationales : il est, par exemple, devenu co-président du Programme d'action Vert de l'OCDE pour l'Europe de l'Est et l'Asie centrale, et s'est engagé dans la lutte contre les stratégies de planification fiscale en adhérant au projet BEPS (Érosion de la base d'imposition et transfert de bénéfices) de l'OCDE.

P. I. - Pourquoi l'OCDE a-t-elle fait le choix d'engager une collaboration intensive avec le Kazakhstan ?

A. G. - Dès le début, nous avons réalisé que la collaboration avec Astana pouvait nous apporter des bénéfices réciproques. En accompagnant les réformes au Kazakhstan nous avons eu l'occasion de mettre en avant l'expertise de l'OCDE dans toute l'Asie centrale - une région d'une importance stratégique primordiale pour nos pays membres en raison de sa situation géographique, de sa force de travail qualifiée et de ses vastes ressources naturelles.

Cette collaboration renforce le Kazakhstan, qui développe et met en oeuvre des politiques visant à accroître la compétitivité de son économie et à réaliser des objectifs durables et de long terme. Nous nous sommes assurés qu'elle reflétait les priorités du programme de réformes du pays - à commencer par la Stratégie de développement national adoptée en 2013 - en communiquant étroitement avec le gouvernement, y compris dans le cadre de consultations régulières présidées par le premier ministre. Le Kazakhstan a montré une forte volonté et la capacité de s'engager dans un programme de réformes fondé sur les instruments juridiques et les bonnes pratiques de l'OCDE. De notre côté, nous continuons à insister sur la nécessité de revoir les règles de gouvernance publique et de lutter contre la corruption.

Parallèlement, les pays membres de l'OCDE peuvent tirer profit de l'expérience du Kazakhstan. Par exemple, Astana a réalisé d'importants progrès en direction d'un gouvernement ouvert. En offrant un meilleur accès aux services électroniques grâce aux technologies d'information et de communication, le Kazakhstan n'a pas seulement joué un rôle pionnier par rapport aux autres pays d'Asie centrale ; il est aussi parvenu à se hisser du 81e rang en 2008 au 33e en 2016 dans le classement des Nations unies sur l'e-gouvernement. Le développement de l'administration électronique du Kazakhstan est un processus tout à fait intéressant et positif qui pourrait être porté à l'attention des pays membres et des partenaires de l'OCDE.

L'OCDE a également bénéficié du rôle moteur du Kazakhstan par rapport aux autres économies d'Asie centrale. Nos travaux encouragent une approche régionale qui permet au Kazakhstan de contribuer à la diffusion des meilleures pratiques dans la région d'Asie centrale, mais aussi de se nourrir de l'expérience des pays voisins. Récemment, en 2016, il a participé aux côtés de la France à sa première revue par les pairs en tant que pays examinateur d'un autre pays de la région (la Mongolie), dans le cadre du Programme pour la compétitivité de l'Eurasie.

En revanche, il y a encore beaucoup à faire pour développer l'intégration des économies de la région. Aujourd'hui, Astana effectue moins de 5 % de ses échanges avec les pays voisins. Les autres formes d'intégration, comme la connectivité par les airs ou le partage de réseaux électriques, restent limitées.

P. I. - Quels sont les principaux domaines dans lesquels l'OCDE coopère avec le Kazakhstan ?

A. G. - Afin d'assurer son développement sur le long terme, le Kazakhstan a choisi d'orienter en priorité ses efforts vers une gouvernance publique plus effective, la mise en place d'une économie plus ouverte et plus compétitive, l'adoption d'un modèle de croissance plus verte, et la promotion de l'éducation, de l'emploi et de l'inclusion sociale. Notre collaboration se base sur l'engagement du Kazakhstan à faire progresser les réformes sur ces différentes questions.

Premier point que je viens d'évoquer : l'inefficacité de la gouvernance publique continue de ralentir la croissance économique du Kazakhstan. Avec l'aide de l'OCDE, le gouvernement cherche à y remédier en développant les technologies de l'information et de la communication, en réduisant la bureaucratie et en restreignant l'intervention de l'État dans l'économie. De plus, le combat contre la corruption reste une priorité. Selon l'édition 2016 du Global Corruption Barometer de Transparency International, plus de 37 % des personnes interrogées pensent que la corruption est l'un des trois problèmes majeurs du pays. Et ils sont 29 % à reconnaître avoir eu recours à un cadeau ou à un paiement non officiel pour bénéficier d'un service public lors de l'année écoulée. Le chiffre est très élevé mais reste inférieur à ce que l'on constate dans d'autres pays de la région. Le Kazakhstan est un membre actif du Réseau anti-corruption (ACN) pour l'Europe de l'Est et l'Asie centrale - un forum régional pour la promotion d'activités visant la lutte contre la corruption, l'échange d'informations et l'élaboration de meilleures pratiques.

Le Kazakhstan s'emploie également à promouvoir une économie plus ouverte et plus compétitive. Pour l'instant, elle reste largement dominée par des entités entièrement ou principalement étatiques. La concurrence limitée a aussi pour conséquence de déformer les signaux prix dans certains secteurs importants. Les efforts de libéralisation initiés par le gouvernement vont permettre de faire coïncider aussi bien les politiques que les pratiques avec les lignes directrices de l'OCDE. En outre, le Kazakhstan cherche à transformer la structure de son économie et à la diversifier au-delà de l'extraction des ressources, afin d'accroître sa productivité et d'améliorer sa résilience face aux chocs extérieurs.

Ces développements sont également primordiaux pour rendre la croissance plus inclusive : les secteurs pétroliers et miniers sont à forte intensité en capital, mais génèrent assez peu d'emplois. Inversement, une large proportion de la force de travail est employée dans des activités ayant une productivité relativement faible : près de la moitié des emplois concernent des secteurs dont la productivité moyenne est inférieure à la moitié de la moyenne nationale, tandis que 5 % des emplois sont concentrés dans des secteurs dont la productivité moyenne est supérieure à une fois et demie la moyenne nationale. À long terme, la recherche d'une prospérité globale impliquera l'émergence de secteurs non liés aux ressources naturelles et capables de créer des emplois à plus haute productivité.

P. I. - Qu'en est-il de ses efforts sur le plan de la croissance verte ?

A. G. - Le Kazakhstan a pris un certain nombre de mesures en faveur d'un mode de développement plus durable, basé sur des technologies adaptées au changement climatique, une meilleure efficacité énergétique et une gestion durable des ressources naturelles. C'est aujourd'hui l'un des pays dont le niveau d'intensité énergétique est le plus élevé au monde. Il a hérité de l'ère soviétique un bilan environnemental désastreux qui s'explique par une spécialisation excessive dans les industries lourdes, l'extraction accélérée de la rente minérale ainsi que la mauvaise gestion de l'agriculture. Aujourd'hui, le Kazakhstan est confronté à de nouveaux défis, comme l'augmentation du trafic routier dans les espaces urbains. Depuis le premier séminaire de l'OCDE consacré à l'environnement, qui s'est tenu à Astana en 2004, nous continuons à aider le Kazakhstan à identifier les réformes nécessaires pour lui permettre de tenir ses engagements nationaux et internationaux en faveur d'une économie plus durable.

Notre coopération met l'accent sur une approche pangouvernementale. Elle couvre un large spectre d'activités dans l'ensemble des domaines dont j'ai parlé. Celles-ci vont du développement de données statistiques et de l'échange d'informations avec l'OCDE et ses pays membres à la participation à des événements régionaux et à des réunions régulières au sein des comités de l'OCDE, en passant par la collaboration entre experts et décideurs publics via des missions ou l'envoi de personnel détaché.

P. I. - Dans le cadre de sa coopération avec le Kazakhstan, quels sont les principaux progrès que l'OCDE a pu constater ?

A. G. - Depuis quelque temps, le partenariat entre l'OCDE et le Kazakhstan a pris une dimension nouvelle. Grâce aux efforts accomplis, des réformes ont été mises en oeuvre dans différents domaines, avec un impact favorable sur la gouvernance publique, le climat de l'investissement, l'éducation, la santé et les affaires fiscales.

En matière de gouvernance, le Kazakhstan a travaillé à la mise en oeuvre des recommandations principales de l'examen de l'OCDE sur la gouvernance publique, dans le cadre de la nouvelle loi sur le Service de l'État de novembre 2015. Les recommandations visent à augmenter les capacités, l'autonomie et l'implication des ministères, en simplifiant les fonctions et les rôles des agences centrales dans certains domaines clés et en encourageant la transparence et la participation des clients et des citoyens à la mise en oeuvre, au suivi et à l'évaluation des politiques publiques. L'OCDE a également lancé cette année le Scan d'intégrité du Kazakhstan : il s'agit d'introduire des outils permettant au gouvernement d'identifier les forces et les faiblesses de sa stratégie générale pour l'intégrité et la lutte contre la corruption. Le Scan a formulé plus de 120 recommandations que le Kazakhstan est encouragé à mettre en oeuvre, en matière de gouvernance, de processus budgétaire, de commande publique ou de détection des risques de corruption dans les crédits à l'exportation, pour ne citer que quelques exemples.

P. I. - Quelles sont les mesures qui ont été prises pour favoriser l'investissement ?

A. G. - La plupart des secteurs économiques sont désormais dépourvus de toute restriction à l'investissement étranger, à l'exception des médias, où certaines prises de participation sont plafonnées, de la téléphonie fixe, où les participations étrangères doivent faire l'objet d'une autorisation au-delà d'un certain seuil, des terres agricoles et des forêts, ainsi que de la fourniture de services de sécurité. Selon l'indice de l'OCDE de restrictivité de la réglementation de l'IDE, le Kazakhstan se rapproche désormais des niveaux de la zone OCDE, même si la restrictivité y est encore supérieure à la moyenne de ces pays. Afin de simplifier les procédures administratives que doivent suivre les investisseurs étrangers, le ministère de l'Investissement et du Développement met actuellement en place des services de guichet unique à leur intention dans toutes les régions. Le Kazakhstan est récemment devenu le 48e adhérent à la Déclaration de l'OCDE sur l'investissement international et les entreprises multinationales.

Pour favoriser la commercialisation des fruits de la recherche publique menée dans les établissements d'enseignement supérieur, Astana a adopté, le 12 novembre 2015, une nouvelle loi sur la commercialisation des activités scientifiques qui permet aux chercheurs de tirer un avantage financier de leurs contributions, conformément aux recommandations formulées dans l'Examen des ressources scolaires du Kazakhstan effectué en 2015 par l'OCDE.

Autre point : le système de santé est en train d'être réformé avec, entre autres, une vaste refonte du système financier et comptable qui entoure l'offre de soins. Un nouveau système de comptes nationaux de la santé devrait offrir des gains en efficience et en transparence dans le financement de la santé. Le Kazakhstan collabore avec l'OCDE pour accompagner ce processus et pour se rapprocher encore plus des normes de l'OCDE en matière de comptes nationaux de la santé.

En matière fiscale, enfin, le Kazakhstan a effectué de grandes avancées et s'est rapproché des standards internationaux. Après avoir participé aux activités de renforcement des capacités et aux revues menées par l'OCDE, le Kazakhstan a mis en oeuvre les recommandations de l'organisation dans le Code national des impôts qui sera promulgué cette année. Ces progrès devraient permettre au gouvernement kazakhstanais de fournir de meilleurs services aux citoyens, tout en réalisant ses objectifs économiques, environnementaux et sociaux.

Des recommandations issues du programme-pays ont également été incluses dans le plan national en 100 étapes pour la réalisation de cinq réformes institutionnelles décidé par le président Nazarbaïev. Le Concept de la famille et de la politique de genre 2016-2030 et le Programme d'État pour le développement du complexe agro-industriel du Kazakhstan 2017-2021 s'appuient tous deux sur des recommandations de l'OCDE.

P. I. - Pour conclure, quel bilan tirez-vous, à ce stade, de la coopération entre le Kazakhstan et l'OCDE ?

A. G. - Je dirais que la coopération avec le Kazakhstan est un bon exemple de la manière dont l'OCDE peut fournir un appui pertinent aux efforts d'un pays non membre engagé dans un processus de réformes ambitieuses. Le Plan d'action national présenté par le gouvernement kazakhstanais en juin 2017 consolide près de 500 recommandations issues des différentes revues de politiques publiques conduites par l'OCDE, avec un calendrier de mise en oeuvre s'étalant sur deux ans.

En 2017, l'OCDE a participé à l'exposition internationale organisée à Astana, ce qui lui a fourni l'occasion de promouvoir ses outils en matière d'énergie du futur. L'OCDE a également organisé, pour la première fois dans la région, la semaine de l'Eurasie, à Almaty en octobre 2017, autour du thème de l'ouverture pour une prospérité partagée.

Cette semaine de l'Eurasie a eu lieu dans le cadre du Programme de l'OCDE pour la compétitivité en Eurasie, qui soutient les transformations structurelles et le dialogue au sein de la région. Ce Programme aide treize pays d'Eurasie dans la définition et la mise en oeuvre de politiques publiques visant à améliorer le climat des affaires, en mobilisant l'expertise, l'expérience et les instruments de l'OCDE. L'organisation de cette semaine, en étroite collaboration avec le gouvernement du Kazakhstan, est une nouvelle marque de confiance et une nouvelle pierre apportée à la construction d'une relation de confiance, durable et stratégique, avec ce pays.

(1) Comité de l'industrie, de l'innovation et de l'entrepreneuriat ; de la concurrence ; des statistiques et de la politique statistique ; de l'investissement (pour la session élargie incluant le groupe de travail sur la Conduite responsable des entreprises) ; de la politique scientifique et technologique ; et le groupe de travail sur l'actionnariat public et la privatisation.