Faut-il se méfier des fonds souverains ?

Dossiers spéciaux : n° 167 : Les fonds souverains, acteurs majeurs de l'économie mondiale

Politique Internationale — Quelle est aujourd’hui la place exacte des fonds souverains ? Diriez-vous qu’ils pèsent très lourd dans l’environnement international ou que ce sont des acteurs plutôt isolés ?

Hubert Védrine — Les fonds souverains sont l’un des visages de la globalisation, de la dérégulation et surtout de la financiarisation à tout-va de l’économie. De la dollarisation aussi, sans oublier bien sûr la numérisation et la digitalisation de l’ensemble des activités. Dans ce monde nouveau, certaines tendances se perpétuent, mais de nombreux et nouveaux déséquilibres instables se créent. Dans ce contexte, des milliards de milliards de dollars sont en mouvement permanent. Ils se traduisent par des investissements pharaoniques et des prises de participation stratégiques, dont les fonds souverains sont des acteurs clefs. Cela donne une idée de l’importance considérable de ces organismes. Mais il n’est guère éclairant de parler de « fonds souverains » en général.

P. I. — Que voulez-vous dire ?

H. V. — Si un effort n’est pas fait pour mieux cerner ces fonds souverains, tout le discours reste flou. Bien sûr, ces fonds sont d’origine publique mais cela ne suffit pas à les définir. Combien sont-ils aujourd’hui ? Entre vingt et trente probablement. Au sein de cette fourchette, certains sont très puissants et très influents ; d’autres, beaucoup moins. Et leurs activités sont très diverses.

P. I. — Sur quels critères fonder cette classification des fonds souverains ? 

H. V. — D’abord, sur l’origine et le volume de leurs ressources. Il est indispensable de chiffrer les budgets de ces fonds, d’identifier la manière dont sont établies leurs dépenses et leurs recettes. De même, il faut comprendre leur mode de fonctionnement, même s’il est plus ou moins opaque : la nature de leurs investissements, la taille de leurs opérations, la durée de leur présence dans tel ou tel secteur ou dans tel ou tel pays… Il faut se pencher également sur leurs règles de gouvernance : qui les pilote, et avec quelle marge de manœuvre par rapport à leurs gouvernements respectifs ? Et dans quels domaines investissent-ils ? S’agit-il de fonds spéculatifs gérés par des États ? D’instruments d’influence politique ? De fonds qui visent à se prémunir contre les fluctuations des matières premières, etc. ? De fonds d’épargne destinés à protéger les générations futures ? Ce n’est pas du tout la même chose ! À partir de cette grille d’analyse, leurs spécificités apparaissent plus clairement et l’on peut savoir si le fonds souverain étudié n’est qu’un « faux nez », c’est-à-dire le bras armé financier d’un État, ou s’il a son autonomie et sa démarche propre. 

P. I. — En quoi le fait qu’un fonds souverain ne soit qu’un « faux nez », pour reprendre votre expression, importe-t-il ? 

H. V. — Pour le pays dont les acteurs — gouvernement, banques, entreprises… — traitent avec lui, la question n’est pas indifférente. Cela signifie que ce fonds souverain doit être traité comme une « puissance ». On peut vouloir s’en rapprocher, mais aussi s’en méfier, voire l’affronter. Les vraies puissances le savent, qui ont toujours protégé leurs activités stratégiques, comme la défense, l’énergie et l’innovation au sens large, sauf l’Europe, longtemps trop naïve. Depuis trente ans, et surtout dans le sillage de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), on nous dit que l’économie doit être ouverte à tous les vents. Aujourd’hui, les pays — même en Europe ! — commencent à prendre davantage conscience de leurs intérêts industriels, technologiques et financiers vitaux. C’est pourquoi l’offensive de certains fonds souverains peut être considérée comme préoccupante. 

P. I. — Cette sanctuarisation est-elle une bonne chose ?

H. V. — On est loin d’une « sanctuarisation » excessive ; il s’agit plutôt d’une vigilance indispensable. Un grand nombre d’activités — la défense, l’énergie, les programmes d’infrastructures, les télécommunications, les technologies d’avenir… — devraient rester sous le contrôle des puissances publiques, nationales ou européennes. Bien sûr, certains fonds souverains sont plus transparents et plus fiables que d’autres : le fonds norvégien par exemple bénéficie, à juste titre, d’une image particulièrement positive. La BPI française est remarquable. Mais il ne faut pas se montrer naïf : certains fonds qui se prétendent éminemment éthiques peuvent vouloir réaliser des opérations très éloignées de leurs grands principes et qui posent problème ! Attention aux effets d’optique, comme ceux qui ont suivi l’effondrement de l’URSS : à l’époque, beaucoup d’observateurs annonçaient la fin de l’Histoire. Or on sait ce qu’il en est advenu ! Raisonner de manière simpliste ou binaire est dangereux. 

P. I. — Vous êtes l’ennemi des grands schémas… 

H. V. — Des grands schémas erronés et creux ! Souvenez-vous des commentaires enthousiastes qu’ont suscités à leurs débuts la mondialisation et le concept de « village global ». Sous-entendu un monde où les liens seraient harmonieux entre les différents pays et les multiples habitants au sein d’une culture globalisée. J’ai eu cette formule il y a longtemps, qui est toujours d’actualité : « Attention à nous, l’Europe, de ne pas devenir l’“idiot du village global”. » Quelles que soient les évolutions économiques et géopolitiques, les identités et les rapports dominants-dominés perdurent, même s’ils changent. C’est pareil avec les fonds souverains : certains sont très utiles et fiables, d’autres moins.

P. I. — En votre qualité de ministre des Affaires étrangères, avez-vous eu l’occasion de travailler avec des fonds souverains ?

H. V. — Non. Ce n’est pas dans les missions d’un ministre des Affaires étrangères que de travailler en direct avec les fonds souverains (ni avec les autres « fonds » financiers). Bien sûr, le ministre et ses services, lorsqu’ils sont au courant de telle ou telle opération, peuvent le cas échéant donner leur avis, mais ils n’ont pas vocation à intervenir directement sur ce type de dossiers.

P. I. — Parmi les grands dossiers du moment, il y a le Brexit. La décision a été longue à se concrétiser mais elle est désormais sur les rails. Quel avis portez-vous sur cet événement ? Certains observateurs pensent que Londres va devenir un Singapour européen, une plateforme financière ultralibérale dont pourront profiter les fonds prédateurs…

H. V. — Je trouve regrettable que la Grande-Bretagne sorte de l’Union européenne. Nous aurions pu et dû éviter tout cela, mais il faut maintenant l’assumer. Les Britanniques, y compris les anti-Brexit, ont l’air d’être soulagés d’en avoir fini avec l’incertitude. Tout au long de l’année 2020 se dérouleront des négociations serrées entre Londres et l’Union européenne pour mettre en œuvre un cadre précis de fonctionnement. Cela risque d’être pénible. Il faut le faire en gardant à l’esprit que la relation avec la Grande-Bretagne devra être reconstruite, après.

P. I. — Vous l’avez rappelé, les fonds souverains brassent des milliards de milliards de dollars. Compte tenu de leur puissance économique, peuvent-ils être un facteur de stabilisation à l’échelle de la planète ? 

H. V. — Je me garderais bien de dire que les fonds souverains ont la capacité de « stabiliser » la situation géopolitique internationale. Ce n’est pas leur but. Ils peuvent détenir une gigantesque force de frappe financière, mais ce ne sont pas ces ressources qui permettront de surmonter les antagonismes entre les États-Unis, la Chine ou la Russie, ou entre la Russie et l’Europe ou encore à stopper l’islamisme ! En sens inverse, les fonds souverains peuvent se retrouver entravés par des rivalités politiques. Si deux pays s’affrontent ouvertement, leurs fonds respectifs, voire les fonds de leurs alliés, auront du mal à coopérer sereinement. Ce ne sont pas les fonds qui modifient l’échiquier géopolitique, sauf à la marge ; c’est l’évolution de l’environnement international qui pèse sur le comportement des fonds.

P. I. — Il convient donc de relativiser la puissance financière des fonds souverains…

H. V. — La puissance financière, non ; la puissance politique, oui. Il faut, au cas par cas, replacer les fonds dans un contexte plus général. Prenons l’environnement : des phénomènes d’une ampleur inégalée, comme les feux en Australie, révèlent aux plus butés la menace sur la survie des écosystèmes. Le terme « passe-partout » de transition écologique est insuffisant. C’est une « écologisation » systématique de toutes les activités humaines qui va devoir être mise en œuvre. Les entreprises mettent en avant leurs politiques de responsabilité sociale et environnementale (RSE). C’est mieux que rien, mais cela ne suffit pas : cette réponse doit être intensifiée. Notre produit intérieur brut (PIB), qui reste l’indicateur de référence, est trop fruste ; un produit intérieur brut « écologique » (PIBE) serait un indice de mesure plus approprié. Il permettrait d’orienter efficacement les décisions de tous les acteurs économiques dans le sens de l’écologisation. Il n’y a pas de raison que les fonds souverains ne s’y engagent pas massivement.

P. I. — En attendant, le manque de transparence de ces fonds continue d’être pointé du doigt. Comment remédier à cette situation ?

H. V. — L’opacité relative des fonds souverains n’est pas nouvelle, et elle ne doit pas être exagérée. Certes, on peut faire mieux en termes de transparence. Mais cette opacité peut servir les intérêts de certains États. Toujours cette notion de faux nez : quand un fonds souverain sert de bras armé financier, le pays dont il est l’émanation préfère la discrétion. Si l’on dispose d’un outil stratégique au service d’une politique d’influence, on se garde bien de le rendre trop lisible. Prenez la Saudi Aramco : la compagnie pétrolière nationale saoudienne n’est pas un fonds souverain en tant que tel, mais elle possède des caractéristiques similaires. Or Riyad donne le minimum d’informations sur son fleuron industriel — dans bien d’autres domaines également, d’ailleurs. Les fonds souverains devront donc faire un effort de transparence. Certains l’ont déjà amorcé, d’autres pas encore. La démarche de la France mérite d’être saluée : des acteurs comme la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et Bpifrance sont bien identifiés. Leurs objectifs sont clairement affichés et leurs opérations détaillées, dans le sens de l’intérêt du pays. 

P. I. — Les derniers développements de l’actualité internationale vous inspirent-ils des motifs d’espoir dans la gestion des crises ?

H. V. — Je ne suis jamais optimiste ni pessimiste. Je demande : que faire ? Je crois surtout qu’il faut être lucide. Comme je l’ai évoqué précédemment, cette lucidité a beaucoup manqué après l’éclatement du bloc soviétique. Les évolutions de ces dernières années sont à la fois vexantes parce que les pays occidentaux n’ont plus le monopole de la puissance et de l’influence, et inquiétantes parce que le monde paraît chaotique et imprévisible. Les puissances installées s’affrontent aux puissances montantes qui les contestent et les challengent. L’appétit des fonds chinois et de la Nouvelle route de la soie rappelle la route des Indes, avec la volonté pour ces acteurs d’aller chercher loin de leurs bases des produits et des ressources spéciales.

P. I. — Vous avez publié, avec votre fils Laurent, une biographie « non autorisée » du colonel Olrik (1), le personnage maléfique qui parcourt chacune des aventures de Blake et Mortimer. Imaginons un instant qu’Olrik ait croisé la route des fonds souverains : qu’aurait-il pu en résulter ? 

H. V. — L’Olrik dont nous retraçons la vie et les manigances aurait certainement cherché à capter une partie de l’argent de certains fonds souverains en établissant une relation étroite et discrète avec ses dirigeants ou en les menaçant ! Serait-il parvenu à ses fins ? Je l’ignore…

 

(1) Olrik, la biographie non autorisée, Fayard, 2019.