La Norvège, un modèle à suivre

Dossiers spéciaux : n° 167 : Les fonds souverains, acteurs majeurs de l'économie mondiale

Politique Internationale — Pourquoi la Norvège a-t-elle décidé de créer un fonds souverain ?

Egil Matsen — La Norvège est riche en matières premières. À partir des années 1970, le pays s’est mis à encaisser d’importants revenus provenant de l’exploitation de ses gisements pétroliers. Au début, cet argent a d’abord été utilisé par le gouvernement pour réduire la dette ; il a également servi à améliorer la vie des Norvégiens. Mais les revenus des hydrocarbures ont augmenté au-delà de ce que l’on imaginait au départ. Et à partir des années 1990, ils ont atteint un niveau considérable. Parallèlement, à cette époque, les pouvoirs publics et les milieux scientifiques ont commencé à se préoccuper de la pérennité de cette manne. On s’est rendu compte que les revenus pétroliers et gaziers auraient une fin. Le défi, pour les décideurs, était de savoir ce qu’il fallait en faire. Comment ne pas dilapider la richesse tirée de la mer du Nord ? La solution que nos gouvernants ont retenue a été de créer un fonds spécifique destiné à recueillir les revenus des matières premières et à les gérer. 

P. I. — Quels sont les objectifs de votre fonds ?

E. M. — Le fonds norvégien poursuit deux objectifs principaux. Le premier est d’éviter que des ressources épuisables servent à financer des dépenses de court terme. Il s’agit de protéger l’économie nationale contre un risque de surchauffe. Le second objectif est de constituer des réserves à l’attention des générations futures qui tireront de ces gisements moins de revenus que leurs aînés. La philosophie qui nous guide consiste à gérer de manière responsable et à long terme les ressources en pétrole et en gaz de la mer du Nord afin d’en faire profiter les Norvégiens d’aujourd’hui et de demain. 

P. I. — À quel horizon les ressources pétrolières et gazières de la Norvège seront-elles épuisées ? 

E. M. — Il est difficile de répondre précisément à cette question. Les gisements actuels ont déjà atteint leur pic, c’est-à-dire leur maximum de production. Celle-ci va décliner dans les années qui viennent à périmètre comparable, c’est-à-dire si aucune découverte n’intervient et si aucun nouveau gisement n’est mis en exploitation. Quand les gisements seront-ils totalement épuisés ? Tout dépend de la quantité d’hydrocarbures que nous prélevons, et celle-ci est fonction non seulement des besoins, mais aussi des prix du pétrole et du gaz. Lorsqu’ils augmentent, la Norvège peut produire moins, et économiser sa ressource tout en préservant ses revenus. L’équation pétrolière et gazière est une équation à multiples facteurs ! D’autant qu’il est toujours possible de découvrir de nouvelles réserves… ce qui repousserait évidemment le moment où nos ressources se tariront. Mais un pays ne peut pas se bâtir sur des inconnues de ce type. La Norvège a donc pris les devants et s’est organisée pour que les générations futures puissent, elles aussi, profiter des ressources naturelles.

P. I. — Quel est votre rôle en tant que gouverneur adjoint de la Banque de Norvège ?

E. M. — Le management du fonds est du ressort de la Banque centrale. C’est un mode d’organisation assez inhabituel parmi les fonds souverains, mais c’est celui qui a été mis en place depuis 1996 dans notre pays et nous en sommes très satisfaits. Le Parlement norvégien et le ministre des Finances ont délégué la responsabilité de la gestion à la Banque de Norvège. Le ministère des Finances a aussi créé un conseil indépendant chargé d’évaluer les performances des entreprises d’un point de vue éthique. Ce conseil adresse des recommandations au conseil exécutif de la Banque de Norvège qui prend la décision finale d’exclure certains investissements, de mettre certains autres sous observation ou au contraire de prendre des participations dans telle ou telle entreprise. Ma tâche principale consiste à animer le conseil de la Banque de Norvège (le board), à superviser le management du fonds et les conseils d’investissement et, bien sûr, à surveiller les risques qui sont pris. C’est le gouvernement qui fixe le cadre et notamment la structure des investissements. Ensuite, les asset managers reçoivent une délégation de gestion afin de réaliser les investissements. Enfin, le Parlement a un droit de contrôle sur le fonds, sur ses choix, ses performances, etc. La gouvernance est connue de tous, et elle fonctionne bien. Certains changements ont été réalisés au fil du temps, mais la structure, elle, n’a pas varié. 

P. I. — Combien de personnes travaillent-elles pour le fonds ? Et combien celui-ci pèse-t-il désormais ?

E. M. — Le fonds est né de l’adoption par le Parlement en 1990 du « Government pension fund act ». Les premiers capitaux y ont été transférés en 1996. L’équipe qui travaille à la gestion du fonds à la Banque de Norvège réunit aujourd’hui quelque 560 personnes. Il faut dire qu’au fil des années les montants sous gestion ont considérablement augmenté. Ils dépassent désormais 10 000 billions de couronnes norvégiennes, soit environ 1,1 trillion de dollars, c’est-à-dire plus de 1 000 milliards de dollars. Au début, en 1996, la valeur du fonds était proche de zéro ! Le fonds continue à recevoir des revenus issus de la production de pétrole et de gaz, mais ces transferts représentent maintenant moins de la moitié de sa valeur. La plus grande partie de la richesse accumulée provient des placements en actions, en obligations et en immobilier. Le fonds norvégien est l’un des plus grands fonds souverains ; il détient près de 1,5 % des actions cotées dans le monde. Les revenus de ces placements représentent désormais plus de la moitié de sa valeur. Depuis 1998, nous avons enregistré un taux de rendement moyen de 5,9 % par an. Depuis la première découverte de pétrole off-shore en 1969, celle du plus grand gisement en mer, que de chemin parcouru ! 

P. I. — Le nouveau paysage financier, caractérisé par des taux d’intérêt négatifs sur de nombreuses obligations, vous a-t-il conduit à modifier votre stratégie d’investissement ?

E. M. — Notre fonds est le reflet des changements en cours sur la planète financière. La baisse continue des taux d’intérêt est un phénomène auquel nous sommes soumis comme n’importe quel investisseur. Une importante partie de nos placements obligataires a désormais des taux d’intérêt négatifs. Ces placements ne rapportent plus rien. Mais si l’on regarde en arrière, il faut se souvenir que ces mêmes placements obligataires nous ont rapporté beaucoup d’argent dans le passé. Leurs cours s’appréciaient au fur et à mesure que les taux baissaient ; nous avons engrangé des plus-values sur ces titres. Nous n’en attendons plus, mais nous conservons tout de même une part d’obligations car nous voulons diversifier nos placements. Cela ne signifie pas que les gestionnaires du fonds sont inactifs. La part des actions dans nos portefeuilles a d’ailleurs augmenté : elle représente 70 % de nos actifs contre 60 % il y a deux ans et demi. Compte tenu de notre encours, c’est un choix significatif. 

P. I. — Cherchez-vous à vous adapter à la nouvelle donne sur les marchés financiers ?

E. M. — Les techniques de gestion que nous utilisons, les domaines dans lesquels nous investissons, la manière dont nous le faisons sont en constante évolution. Il est nécessaire de nous adapter aux marchés et à l’économie pour être le plus performants possible tout en respectant nos objectifs. Depuis le 1er janvier 2020, nous pouvons ainsi investir dans les infrastructures d’énergies renouvelables. Les infrastructures constituent une classe d’actifs nouvelle, très intéressante pour un investisseur de long terme. Elle permet, en effet, de diversifier notre portefeuille aux côtés des actions, des obligations et de l’immobilier. Investir dans les infrastructures offre une bonne visibilité et une grande stabilité. Idéal pour un fonds comme le nôtre !

P. I. — Dans le détail, à quoi ressemble le portefeuille de celui qui est devenu en moins d’un quart de siècle l’un des plus grands fonds souverains mondiaux ?

E. M. — Nous avons cherché à diversifier nos actifs non seulement du point de vue géographique en étant présents dans de nombreux pays, mais aussi dans des secteurs et dans des devises variés. Le fonds détient des actions, des obligations et de l’immobilier. Il investit à l’étranger, ce qui permet de ne pas placer l’économie norvégienne dans une situation de surchauffe. Cela arriverait si nous concentrions nos placements sur notre pays. 

Nous sommes complètement transparents, il n’y a aucun secret. Nous avons investi en actions dans plus de 9 000 entreprises à travers le monde, et nous encaissons chaque année une petite partie de leurs profits. Lorsque nous investissons dans des entreprises, nous prenons en compte les questions environnementales et sociales. Il est possible de connaître tous les détails de nos participations sur notre site, de voir quel est le pourcentage détenu dans chaque entreprise du portefeuille, mais aussi la manière dont nous avons voté lors des assemblées générales. Les investissements obligataires et immobiliers sont, eux aussi, publics. Vous pouvez même avoir accès aux adresses des biens dont nous sommes propriétaires ! Le fonds possède des centaines d’immeubles dans des métropoles mondiales, ce qui nous permet de toucher des loyers.

P. I. — La liste de vos investissements en France est-elle publique ?

E. M. — Nous n’avons pas de tabou, notre information est disponible et nous la partageons. Vous pouvez même télécharger ces données ! Si vous êtes curieux, il vous suffit de zoomer sur la carte du monde pour connaître le montant de nos investissements dans tel ou tel pays. Vous pourrez voir que fin 2018 (les chiffres 2019 vont bientôt être mis à jour), le fonds détenait par exemple 1,55 % du groupe Accor, 2,02 % de Total, 1,2 % de LVMH ou encore 1,56 % de Pernod Ricard. En France, il apparaît que nous étions à la même date copropriétaires pour moitié avec le groupe Axa d’immeubles de bureaux aux 1, 2 et 3 rue des Italiens, au 12 et 14 rond-point des Champs-Élysées et au 16 avenue Matignon…

P. I. — Au fond, qu’est-ce qui vous différencie d’un fonds de pension qui investit à long terme pour payer les retraites des salariés ? Le nom du fonds norvégien, Government pension fund, fonds gouvernemental pour la retraite, n’est-il pas source de confusion ?

E. M. — Il est vrai que si l’on s’attache à son nom, le « Government pension fund-global », on peut prendre le fonds norvégien pour un fonds de pension. Ce n’est pas le cas. Il n’a d’ailleurs pas de retraites à servir, de passif prévu à son bilan. Cette différence est importante, puisque notre statut et nos objectifs nous permettent de gérer vraiment à long terme. Davantage encore qu’un fonds de pension classique qui, selon la pyramide démographique de ses assurés, est soumis à des contraintes bien identifiées. Le fonds norvégien pourra contribuer aux retraites des Norvégiens un jour si nécessaire, mais de toute façon il ne pourra pas résoudre à lui seul le big bang des générations. Il faudra que les Norvégiens travaillent le plus longtemps possible — ils le font déjà jusqu’à 67 ans !

Cela ne veut pas dire qu’il n’y a pas de sorties de capitaux. Mais celles-ci sont limitées. Chaque année, le gouvernement norvégien ne peut dépenser qu’une petite partie du fonds. Si minime soit-elle, cette petite partie représente néanmoins une source de revenus importante pour la Norvège, près de 20 % du budget de l’État. Le fonds norvégien est vraiment un cas spécifique, différent des fonds de pension, mais aussi des fonds de private equity (capital investissement). Ce qui nous distingue de ces derniers, c’est évidemment notre actionnariat. Le fonds norvégien n’est pas détenu par des investisseurs privés, mais par l’État. Gérer le fonds norvégien est donc plus simple que gérer un fonds de pension qui, lui, doit faire face à des contraintes de passif. 

P. I. — N’existe-t-il pas un débat politique autour d’un instrument qui a pris une telle ampleur ?

E. M. — Un vrai consensus politique existe sur le fonds souverain en Norvège. Tout le monde est bien conscient que, moins nous dépenserons aujourd’hui, meilleure sera notre position en cas de crise et de ralentissement économique. La classe politique a accepté que le fonds ne dépense pas plus que les revenus de ses placements, soit environ 3 % par an. Le capital reste intact et les revenus pétroliers ne sont ainsi injectés dans l’économie que graduellement. C’est un système très sain. La Norvège est une démocratie et cela explique le très haut degré de transparence de la gestion. Notre objectif est bien d’épargner pour les générations futures ; toutes nos équipes sont mobilisées au service de cette mission. La culture du fonds norvégien correspond vraiment aux valeurs de notre pays et d’une démocratie comme la nôtre. Ce qui ne nous empêche pas d’avoir des relations avec d’autres fonds souverains, notamment ceux des pays émergents. Car au-delà des différences, ces échanges sont toujours enrichissants.