Les "Dr Jekyll et Mr Hyde" de l’économie mondiale

Dossiers spéciaux : n° 167 : Les fonds souverains, acteurs majeurs de l'économie mondiale

Politique Internationale — Jamais les fonds souverains n’ont joué un rôle aussi important dans l’économie mondiale ; ils continuent pourtant à faire l’objet de jugements très contrastés. Certains observateurs les défendent en parlant d’un capitalisme raisonné. D’autres pointent leur comportement agressif. Qu’en pensez-vous ? Le positif l’emporte-t-il sur le négatif ?

William Bourdon — Les fonds souverains, c’est un peu Dr Jekyll et Mr Hyde. Au-delà de la formule, cette comparaison reflète bien l’éventail de leurs activités, à double face. D’un côté, leurs investissements peuvent épouser une logique vertueuse ; de l’autre, au contraire, ils peuvent témoigner d’un instinct prédateur. Il n’y a pas de règle absolue, ce qui rend difficile une appréciation globale. Dans le premier cas, celui de la logique vertueuse, c’est la vision à long terme qui prévaut : le fonds souverain fonctionne alors comme un institut de prévoyance ; il se préoccupe des générations futures et essaie d’anticiper les situations. C’est ce qui se passe, par exemple, dans l’énergie : la transition écologique en cours, la fin programmée du fossile et la montée en puissance du renouvelable, conduisent certains fonds souverains à investir dans de nouvelles sources de production énergétiques, comme le solaire et l’éolien. Cette démarche s’applique aussi aux technologies innovantes, avec la volonté de faire émerger de nouveaux outils ou de nouveaux services. Vus sous cet angle, les fonds souverains se comportent un peu comme des banques, mais des banques qui n’auraient pas les yeux rivés sur leurs indicateurs de rentabilité. Un fonds vertueux, c’est un acteur qui se situe au-dessus de la mêlée et qui entend bâtir l’avenir.  

P. I. — Il y a aussi des fonds prédateurs…

W. B. — À l’inverse des fonds vertueux, ceux-là sont portés par une logique court-termiste : ils prennent des positions qui vont leur rapporter rapidement de l’argent, spécialement lorsqu’il s’agit d’opérations spéculatives. Par ailleurs, et en lien avec cette logique court-termiste, un fonds dont l’inspiration s’écarte de la protection de l’intérêt général peut mener des opérations visant à déstabiliser un gouvernement étranger, jouer à la baisse ou à la hausse le cours des matières premières. Il peut aussi lancer des offensives contre les entreprises qui développent des technologies sensibles et prometteuses en termes de profits. Ainsi, le comportement prédateur s’inscrit dans une grande diversité de conquêtes, ce qui explique l’interaction entre les dimensions économique, financière et politique. Malheureusement, il semble bien que l’approche court-termiste soit majoritaire chez les fonds souverains. Il est vrai que l’environnement économique actuel s’y prête : la financiarisation de la planète est devenue telle que des opérations agressives peuvent s’effectuer à la fois rapidement et de manière parfaitement opaque. Nous vivons dans un monde où la tyrannie des marchés financiers fait bien les affaires des fonds souverains. Autant dire que nous ne sommes plus du tout dans un capitalisme d’État raisonné.

P. I. — Vous insistez fortement sur le risque de prédation de la part des fonds souverains. Les pays ont-ils la capacité de s’en prémunir ?

W. B. — Le risque de prédation ne vient pas de nulle part ; il est au contraire étayé par les chiffres : aujourd’hui, les fonds souverains disposent d’un volume d’actifs d’environ 7 500 milliards de dollars contre 2 200 à 2 500 milliards à la fin des années 2000. Leur puissance de frappe ne cesse donc d’augmenter : comme, par définition, leur mode de fonctionnement les incite à investir hors de leur territoire domestique — même s’ils peuvent toujours traiter un dossier national —, ils sont à l’affût de la moindre opportunité. La quête de rentabilité financière évoquée précédemment est un moteur, mais ils peuvent aussi vouloir s’implanter dans des domaines stratégiques à l’initiative de l’État dont ils sont l’émanation. Ces domaines sont ciblés : il s’agit généralement de la défense, de l’énergie, des matières premières ou des technologies sensibles. La géopolitique déborde alors du strict champ économique : les fonds souverains deviennent des leviers au service d’intérêt stratégiques. Dès lors qu’un fonds s’invite au conseil d’administration d’un industriel de l’armement ou d’une entreprise touchant aux questions de défense nationale, le pays concerné va, nécessairement et à juste titre, considérer cette opération comme une intrusion. D’où la mise en place d’un certain nombre de parades : en 2008, par exemple, un texte de loi a été voté à l’initiative du gouvernement allemand pour empêcher qu’un investisseur extra-européen prenne une participation de plus de 25 % dans une entreprise nationale. En 2009, toujours en Allemagne, les pouvoirs publics ont pesé de tout leur poids pour que la Commerzbank reprenne la Dresdner Bank, alors même que l’offre de la banque chinoise CDB était beaucoup plus attractive.

P. I. — Les pays sont donc clairement en mesure de riposter aux offensives des fond souverains…

W. B. — L’Allemagne n’est pas un cas isolé. Les États-Unis ont également pris des mesures pour faire capoter la tentative de rachat de la compagnie pétrolière Unocal par le chinois Cnooc. La France s’est mise au diapason : l’exécutif a fait voter une loi-cadre pour se prémunir contre les OPA de groupes étrangers sur des fleurons nationaux dès lors qu’ils touchent à des intérêts fondamentaux. Au cours des dernières années, plusieurs fonds souverains ont mené des opérations importantes dans l’Hexagone. Le rachat du Paris-Saint-Germain par le Qatar est l’une des transactions qui a le plus marqué l’opinion. Le football n’est pas forcément un secteur stratégique, mais c’est un levier considérable en termes d’image et d’influence. Au-delà de sa loi cadre, la France s’est dotée de son propre fonds souverain : le Fonds stratégique d’investissement (FSI). Créé en 2008 et directement piloté par la Caisse des dépôts et consignations (CDC), il est devenu par la suite la Banque publique d’investissement (Bpifrance). Celle-ci est régulièrement appelée à la rescousse pour participer au sauvetage d’une entreprise ou sécuriser un investissement réalisé par l’État ou un acteur national. 

P. I. — Les parades que vous décrivez proviennent des États. Les grandes institutions internationales peuvent-elles en faire autant ?

W. B. — Sur le plan juridique, les choses sont complexes. Même si les fonds souverains se comportent souvent comme des acteurs de droit privé, ils sont en fait des acteurs supranationaux. Le droit a peu de prise sur eux en raison de l’immunité de juridiction qu’ils peuvent opposer en tant qu’émanation d’un État. D’où le très petit nombre de contentieux en cours. En revanche, une vraie réflexion doctrinale s’est esquissée un peu partout dans le monde sur la possibilité d’appliquer, à une échelle globale, des règles contraignantes aux fonds souverains. L’OCDE, la Banque mondiale et le Fonds monétaire international (FMI) travaillent chacun sur un code de bonne conduite qui jetterait les bases d’une régulation internationale. Du côté du FMI, l’idée consiste à lister les pratiques qui sont acceptables et celles qui ne le sont pas. Pour sa part, l’OCDE réfléchit à un cadre susceptible de régir la libre circulation sur les marchés de capitaux. Mais ces avancées restent timides. D’ailleurs, l’Union européenne est encore très loin d’avoir statué sur le sujet. Au-delà du contenu de ces réflexions se pose la question de savoir comment rallier les États à un projet de réglementation globale. Pour l’instant, on part sur la base du volontariat, qui n’a jamais été, on le sait, un mode de régulation particulièrement efficace. 

P. I. — Se doter de vrais moyens juridiques pour barrer la route aux fonds souverains risque aussi de décourager ceux qui sont mus par une logique vertueuse…

W. B. — On en revient au côté « Dr Jekyll et Mr Hyde ». De l’avis général, lors de la crise des subprimes qui a démarré en 2007 aux États-Unis pour s’étendre ensuite au monde entier et provoquer un véritable séisme financier, l’appui des fonds a été précieux. Ils ont permis de réinjecter des liquidités dans des économies occidentales qui ne pouvaient plus s’appuyer sur le système bancaire classique. Ce sont d’ailleurs toujours des fonds qui ont contribué à refinancer des banques en grande difficulté. La voie est étroite entre des règles qui empêchent le comportement prédateur et celles qui relèvent du protectionnisme économique. Des États trop protecteurs courent le risque de voir les fonds qu’ils rejetteraient aller investir ailleurs et donc altérer leurs possibilités de développement. À ce stade, la décision devient très politique et impose un arbitrage délicat entre les retombées économiques et les critères éthiques, voire la défense des intérêts supérieurs de l’État.

P. I. — En matière d’éthique justement, peut-on établir une hiérarchie entre les fonds souverains ? Certains méritent-ils d’être cités en exemple ? Et quels sont les plus mauvais élèves ? 

W. B. — Ces jugements doivent être maniés avec précaution. Mais il est vrai que le fonds souverain norvégien est souvent présenté comme l’archétype du fonds vertueux pour sa gestion capitaliste pérenne et sans à-coups. A contrario, les fonds chinois et russes sont considérés comme plus proches d’une logique court-termiste et/ou agressive, les fonds moyen-orientaux étant à bien des égards hybrides. À travers certaines opérations, ces fonds contribuent à la financiarisation galopante de l’économie mondiale, synonyme de nombreux excès, ce qui n’empêche pas leurs responsables de se gargariser sans vergogne de leurs engagements éthiques. Pour autant, il faut se méfier des réputations exagérées, dans un sens comme dans l’autre : comme tous les objets de fantasmes, on imagine les fonds souverains à la manœuvre dans les opérations les moins avouables, parfois à tort. Quant à ceux qui bénéficient d’une image irréprochable, ils peuvent aussi s’égarer au détour de tel ou tel investissement. Bref, avant d’indexer la dimension éthique d’un fonds souverain, il faut se livrer à un travail d’analyse scientifique et systémique.

P. I. — Que pensez-vous des élites qui dirigent ces fonds souverains ? Sont-elles en mesure d’analyser les risques pour la planète et les actions contraires aux droits de l’homme ou sont-elles poussées par une logique politico-économique, avant tout individualiste ? 

W. B. — On en revient à l’opacité des fonds souverains. Objectivement, on serait bien en peine de dérouler les états-majors de ces organisations. Le plus souvent, elles sont directement pilotées par les gouvernements des États dont elles dépendent. Ce sont donc des élites partisanes et à la marge de manœuvre limitée. La situation se complique encore davantage quand la ou les personnes placées à la tête d’un fonds sont détentrices d’une partie des richesses gérées. Ce trait d’union, pour ne pas dire cette collusion, entre d’énormes quantités d’argent et un petit cercle d’individus est un facteur supplémentaire d’opacité. Au passage, c’est aussi une féroce contre-publicité pour les fonds souverains. Mais plutôt que de stigmatiser tel ou tel groupe d’acteurs, arrêtons-nous sur leur discours : fin 2019, la COP25 à Madrid a réuni l’essentiel des représentants des fonds souverains. Partout où ils ont pu s’exprimer, ils ont juré le cœur sur la main qu’ils mettaient tout en œuvre pour limiter les conséquences du réchauffement climatique. Et qu’il s’agissait de leur priorité numéro un… 

P. I. — Vous leur reprochez leur double langage…

W. B. — Je ne suis pas dans la généralisation. J’observe simplement que les caractéristiques et les situations que je viens de décrire encouragent les fonds souverains à se croire en terrain conquis : comme ils sont nantis d’une force de frappe financière, qu’ils peuvent bénéficier d’une immunité juridique et que leurs dirigeants témoignent volontiers d’une certaine arrogance, ils se sentent légitimes pour maintenir une stratégie agressive tout en faisant émerger le souci travesti du bien commun.  

P. I. — À l’origine, qu’est-ce qui vous a poussé à vous emparer de dossiers impliquant de grandes organisations internationales ou des multinationales ?

W. B. — Comme beaucoup d’autres, je considère qu’un compte à rebours mortifère s’est enclenché au XXIe siècle du fait de l’urgence climatique et de l’ensemble des menaces qui pèsent sur la planète. Personne ne pourra dire qu’il n’était pas prévenu : nous disposons en effet depuis plusieurs années d’indicateurs tangibles, comme les travaux du GIEC, sur la dégradation de notre environnement. Les grands acteurs industriels, à commencer par les compagnies pétrolières, sont concernés au premier chef. Celles-ci connaissent depuis plus longtemps qu’elles ne le disent la réalité des enjeux. Pourtant elles n’ont rien mis en œuvre, ou si peu, pour travailler de manière plus responsable. Plusieurs fonds souverains, qui s’associent régulièrement aux poids lourds de l’énergie et des infrastructures, font preuve de la même cécité par rapport aux impératifs écologiques. C’est évidemment ce contexte qui a conduit mon cabinet à traiter ce type de dossiers. 

P. I. — Pouvez-vous nous donner un exemple ?

W. B. — Vous pensez bien que je ne vais pas vous confier des éléments sur les affaires dont nous nous occupons ! Ce que je peux vous dire, simplement, c’est que les ramifications économiques et financières sont telles qu’un fonds souverain ignore parfois l’impact de ses investissements. Or il n’y a aucune raison qu’il s’exonère des obligations de vigilance qui, aujourd’hui, s’universalisent de gré ou de force. Nous avons été consultés par différentes ONG de pays du Sud sur l’éventuelle responsabilité d’un fonds souverain qui avait financé des opérations contraires à ses engagements éthiques. Il y a là un chantier pour l’avenir, à charge pour la société civile et l’ensemble de ses acteurs de se doter des outils nécessaires.