L’exemple de la Chine

Dossiers spéciaux : n° 167 : Les fonds souverains, acteurs majeurs de l'économie mondiale

Politique Internationale — On sait votre engagement au service du dialogue franco-chinois. Dans quelle mesure les fonds souverains contribuent-ils aux échanges entre les deux pays ? Avez-vous été associé à des contacts en particulier ? 

Jean-Pierre Raffarin — En mars 2019, à l’occasion de la visite en France du président Xi Jinping, un accord a été ratifié entre BNP Paribas et CIC, l’un des grands fonds souverains chinois. Dans le cadre de la préparation de cet accord, j’ai participé à un certain nombre de réunions. J’insiste sur la portée de cet engagement mutuel, et pas seulement parce que les plus hautes autorités des deux pays ont accompagné l’évolution de ce dossier. Quand deux établissements comme CIC et BNP Paribas décident d’une coopération, ils peuvent procéder à des investissements majeurs et donc lancer des opérations stratégiques à l’échelle de la planète. CIC n’est pas le seul fonds souverain chinois à travailler avec la France, mais cet accord est le plus important enregistré à ce jour. Il augure de perspectives prometteuses. D’une manière générale, ce type de partenariat entre la France et la Chine est destiné à monter en puissance. Le suivi très proche assuré par l’Élysée est un signal encourageant en ce sens. 

P. I. — À vous entendre, les fonds souverains sont donc des pièces essentielles sur l’échiquier géopolitique…

J.-P. R. — À la fois sur l’échiquier géopolitique et dans la sphère économique. Les faits parlent d’eux-mêmes : que l’on raisonne par zones géographiques ou par secteurs d’activité, les fonds souverains sont partout. Et surtout, ils sont dynamiques, comme l’atteste la fréquence des opérations auxquelles ils sont associés. Au demeurant, cela n’est pas très étonnant : peu d’institutions sont capables comme eux de mobiliser des moyens considérables, sans lesquels il est impossible de financer de grands programmes d’infrastructures ou de donner une impulsion décisive à un foyer d’innovation. Les fonds souverains sont devenus des leviers par excellence au service des États. D’ailleurs, de plus en plus d’organismes qui ne sont pas des fonds souverains cherchent à s’en inspirer et cultivent un mode de fonctionnement assez similaire. C’est le cas notamment des banques de développement, dont certaines repoussent sans arrêt les frontières, à la fois en attirant de nouveaux partenaires et en investissant dans de grands programmes internationaux. 

P. I. — Précisément, que penser de la logique expansionniste des fonds souverains ? Ont-ils une influence positive (lorsqu’ils participent à des projets d’infrastructures) ou négative (à travers des prises de participation agressives dans telle ou telle activité) ? À moins qu’ils ne soient des armes à double tranchant… 

J.-P. R. — Les fonds souverains sont comme toutes les armes : ils ont des côtés à la fois positifs et négatifs. Le côté positif ressort quand une dynamique d’échanges s’enclenche entre les pays. C’est le meilleur d’une économie ouverte, avec la capacité pour chacun des acteurs en présence d’en tirer parti. Le côté négatif s’exprime dans un contexte de guerre économique aiguisée, quand un fonds cherche à prendre des positions dans un pays sans y être invité. Les opportunités ne manquent pas, même s’il y a des règles destinées à canaliser les appétits. Un bref aperçu de la carte des fonds souverains montre que certains acteurs influents ne sont pas forcément liés à des grandes puissances. Par exemple, le fonds norvégien ou certaines institutions du golfe Persique jouent un rôle prépondérant qui ne correspond pas à leur poids diplomatique. Un « petit » pays peut disposer d’un fonds souverain de taille, et vice versa. Ce décalage entre la géopolitique et l’économie des fonds souverains n’est pas la moindre caractéristique du paysage. 

P. I. — Puisqu’on parle de logique prédatrice, la Chine est souvent stigmatisée pour son appétit de conquêtes. Concrètement, les fonds souverains chinois sont à l’affût de positions dans les matières premières, les gisements énergétiques ou encore les entreprises innovantes. Cette voracité est-elle acceptable ?

J.-P. R. — Nous sommes dans un cadre économique global, où la Chine n’est pas la seule puissance. CIC, les autres fonds chinois et l’ensemble des fonds souverains à travers le monde travaillent peu ou prou sur les mêmes bases : ils font des investissements, tentent des opérations, certaines réussissent, d’autres échouent. Bref, ceux qui accusent les fonds chinois des pires visées expansionnistes se trompent : la mondialisation de l’économie incite naturellement les investisseurs à vouloir ouvrir de nouvelles voies. Ces observateurs un peu hâtifs qui reprochent à la Chine la volonté de développer ses fonds oublient que ce type d’ambitions est consubstantiel à l’environnement actuel : comme les fonds souverains sont associés à des projets d’envergure, il est tentant d’en faire ou d’en vouloir toujours plus. Je note aussi que les progrès technologiques, qui sous-tendent l’essor de l’économie, sont gourmands en capitaux. Or peu de fonds souverains, les acteurs chinois et quelques autres en l’occurrence, sont susceptibles de relayer les investisseurs traditionnels. Cela ne veut pas dire que les fonds privilégient uniquement les technologies de rupture. Ils misent aussi sur de plus petites innovations avec l’objectif de les aider à franchir un cap. 

P. I. — Vous l’avez évoqué, les fonds souverains renvoient à des structures différentes, entre les investisseurs institutionnels, les banques de développement et même certaines entreprises. Au sein de cette typologie, quelle filière vous semble la plus efficace ?

J.-P. R. — Les fonds métissés, c’est-à-dire ceux qui réussissent à créer des structures communes, me paraissent la voie à suivre. L’accord entre BNP Paribas et CIC creuse ce sillon, mais il n’est pas le seul. Dans un passé récent, plusieurs fonds souverains ont souhaité réunir leurs compétences. En additionnant leurs ressources financières et en augmentant leur couverture géographique, ils bénéficient tout de suite de plus de poids. L’émergence de deux nouvelles grandes banques chinoises a aussi donné lieu à plusieurs partenariats. Ce modèle n’est pas seulement destiné à accroître la puissance financière des acteurs. Il permet également aux pays de s’apprivoiser et, si les choses se passent bien, de resserrer leur coopération. Ces structures communes sont encore un bon moyen pour faire admettre à l’ensemble des interlocuteurs l’existence de règles et la nécessité de les respecter.

P. I. — Dans quelle mesure la guerre économique est-elle activée par les fonds souverains ?

J.-P. R. — Sur le plan économique, un antagonisme dépasse tous les autres : celui entre les États-Unis et la Chine. D’un côté, il y a le numéro un mondial qui entend bien le rester ; de l’autre, il y a le numéro deux qui vise la première place. Cette lutte s’exerce à tous les niveaux : dans l’industrie, sur les places boursières, dans la recherche fondamentale… Ces deux pays ont compris aussi que la bataille est ultra-technologique et que celui qui se montrera le plus innovant sur le long terme raflera la mise. Pour toutes les raisons que je viens d’évoquer, les fonds souverains participent à cette bataille via leurs investissements et l’éventail de leurs projets. J’insiste sur cette rivalité sino-américaine pour dire aussi que l’Europe ne peut pas rester les bras ballants, à compter les points. Ou alors elle est vouée à rester éternellement une balle de ping-pong entre ces deux superpuissances économiques. Le panorama économique est devenu suffisamment bipolaire pour que ce scénario systémique ne creuse pas plus profond le fossé qui existe déjà entre l’Europe et les deux géants. D’où l’obligation pour l’Europe de se structurer et de présenter un front beaucoup plus uni qu’il ne l’est actuellement. 

P. I. — Et la France dans tout cela ? La Caisse des dépôts et consignations et Bpifrance, pour citer ses deux principaux leviers publics, peuvent-ils concurrencer les grands fonds souverains de la planète ? 

J.-P. R. — La réalité des chiffres est implacable, aussi bien pour la France que pour l’ensemble des pays européens. La taille de leurs fonds, sauf exception, ne leur permet pas de rivaliser avec les grands établissements américains et asiatiques. Voilà pourquoi il est indispensable que l’Europe travaille de manière coordonnée, notamment en montant des structures communes. Cela n’empêche pas que la Caisse des dépôts et consignations et Bpifrance sont de très bons outils, des rouages importants dans le fonctionnement du pays.

P. I. — Quels sont les meilleurs profils pour piloter les fonds souverains ? Faut-il privilégier les économistes purs et durs, des spécialistes de la finance ou des représentants du monde politique ?

J.-P. R. — Le mode de fonctionnement de la Caisse des dépôts et consignations est intéressant. La Caisse est pilotée par un directeur général qui en assume la responsabilité opérationnelle et qui a les compétences pour cela. Parallèlement, la Commission de surveillance de la CDC — dont le président est nommé par le président de l’Assemblée nationale — fait le lien entre la Caisse et le Parlement. Ce système de double commande qui associe un pilotage entrepreneurial et une gestion plus politique se révèle efficace. Toutefois, cet équilibre doit être soigneusement dosé. Il faut veiller, en particulier, à ce que la recherche de cohérence politique ne l’emporte pas exagérément sur le fonctionnement de la Caisse au quotidien. Celle-ci peut se flatter de disposer avec Bpifrance d’un levier d’intervention puissant, qui n’a d’ailleurs pas hésité à faire évoluer sa gouvernance. Au début, le conseil d’administration de Bpifrance était constitué quasi exclusivement d’inspecteurs des finances. Aujourd’hui, il s’est ouvert davantage aux acteurs de l’entreprise et c’est très profitable. Au-delà du cas de Bpifrance, on ne dira jamais assez combien cette culture de l’entrepreneuriat est indispensable pour dynamiser l’économie, trouver de nouveaux relais de croissance et stimuler l’emploi.  

P. I. — Les fonds souverains sont souvent montrés du doigt pour leur manque de transparence. On épingle, pêle-mêle, des sources de revenus un peu opaques, des investissements pas toujours éthiques et des organigrammes fluctuants. Souscrivez-vous à ces reproches ?

J.-P. R. — La transparence est un effort nécessaire. Effectivement, il y a des problèmes d’opacité, mais ceux-ci ne sont pas des données intangibles. On va vers plus de transparence car les fonds souverains se voulant associés à des problématiques d’intérêt général, leur structure et leur démarche doivent être lisibles. En décembre 2017, lorsqu’il a lancé le One Climate Summit à Paris, Emmanuel Macron a réussi à fédérer un grand nombre d’acteurs de la finance, publics et privés. Plusieurs fonds souverains ont répondu à l’appel et ils ont bien compris qu’ils devaient agir dans la transparence. Peut-on participer à des programmes de lutte contre les émissions de CO2 si en contrepartie on continue d’investir dans le fossile ? À partir du moment où les fonds souverains revendiquent des initiatives citoyennes, ils sont tenus à des critères d’entreprise responsable. L’environnement actuel tend à un contrôle accru de ces fonds. 

P. I. — Le fonds souverain norvégien met en avant les générations futures. Et explique que ses investissements d’aujourd’hui serviront à protéger les citoyens de demain, quand certaines conditions du quotidien auront diamétralement changé. La France a dû affronter une crise sociale très sévère liée à la réforme du système des retraites, et tout est loin d’être réglé. Peut-on imaginer que les fonds souverains prennent en charge le financement des pensions des individus ?

J.-P. R. — Énumérer la liste des problèmes à venir serait trop long, que ce soit sur le plan économique, social, financier ou international. Partant de là, je ne crois pas que le rôle des fonds souverains soit de solder les héritages du passé. Au contraire, leurs missions doivent être tournées résolument vers l’avenir. Nous appartenons à une civilisation marquée par le développement extraordinaire du numérique. Cette digitalisation représente un défi, si l’on veut que chaque citoyen puisse évoluer dans ce nouvel univers. La progression technologique de la planète est un domaine où les fonds souverains ont naturellement vocation à investir, bien plus que pour accompagner telle ou telle réforme. Pour concrétiser l’innovation, sous-jacente au progrès, il faut des investissements. Or les fonds souverains disposent des marges de manœuvre financières suffisantes pour soutenir le tissu entrepreneurial — laboratoires de recherche, start-up… — indispensable à la capacité d’invention. La Chine l’a bien compris : pour elle, il n’est pas question d’incarner la patrie du low cost mais, au contraire, de figurer le territoire où l’innovation est reine. 

P. I. — L’homme de la rue connaît-il l’existence des fonds souverains ? Qu’est-ce que cet univers lui évoque précisément ?

J.-P. R. — À moins d’un lien particulier, professionnel notamment, nos concitoyens ne sont pas familiers des fonds souverains. Cela ne veut pas dire qu’ils se désintéressent du sujet. Si on les interroge, ils assimileront spontanément ces fonds à l’État et, plus précisément, aux caisses de l’État. C’est une approche instructive, puisqu’elle renvoie au pouvoir d’intervention de la puissance publique. Pour le reste, l’homme de la rue reste étranger à toute la mécanique financière des fonds souverains. Ce qui, soit dit en passant, nous ramène aux moyens de contrôle et à l’exigence de transparence.