Du bon usage des avoirs russes

À l’heure où le soutien militaire et financier américain à l’Ukraine est remis en cause, obligeant les Européens à en porter seuls le fardeau, la question de l’utilisation des quelque 300 milliards d’euros d’avoirs gelés de la Fédération de Russie, principalement détenus en Europe, revient en force dans le débat public.

En réponse aux objections juridiques et financières soulevées par l’hypothèse de la confiscation de ces avoirs, Lee C. Buchheit, aujourd’hui professeur honoraire à la faculté de droit de l’Université d’Édimbourg et autorité mondialement reconnue en matière de dettes souveraines (il a participé à la plupart des opérations de restructuration de dette souveraine comme conseil des gouvernements sur une carrière de plus de 40 ans), a proposé en février 2024 une structure alternative originale pour la mobilisation de ces avoirs.

Elena L. Daly — Pourriez-vous résumer brièvement la proposition que vous avez conçue pour mobiliser les avoirs gelés de la Fédération de Russie ?

Lee C. Buchheit — Elle a été conçue en réponse à la principale objection juridique des opposants à la saisie des avoirs russes gelés. Une objection qui peut se résumer ainsi : sur quelle base les États qui détiennent ces avoirs peuvent-ils les confisquer et les remettre à un État tiers, l’Ukraine ? Les États qui détiennent ces avoirs ne sont pas en guerre avec la Russie, et la Russie n’a pas non plus manqué à ses obligations envers ces États (nous parlons ici, naturellement, des avoirs gelés appartenant à la Fédération de Russie et à la Banque centrale russe, et non des avoirs appartenant à des oligarques russes ou à des personnes « liées au Kremlin »). 

La réponse à cette objection est que l’Ukraine, en tant que victime d’une agression brutale et non provoquée, détient une créance légale incontestable contre la Russie pour les dommages causés par cette agression.

La proposition de février 2024 visait donc à résoudre ce que j’ai appelé un problème de « géographie juridique » : la partie ayant une créance sur la Russie (l’Ukraine) ne détient aucun actif russe susceptible d’être saisi pour régler cette créance, tandis que les parties détenant les actifs russes (le G7 et la Belgique) ne détiennent aucune créance sur la Russie qui justifierait une saisie de ces actifs.

La solution consiste à transférer la créance ukrainienne de réparation à l’encontre de la Russie — évaluée par la Banque mondiale à environ 524 milliards de dollars — entre les mains des parties qui détiennent les avoirs russes. Pour ce faire, le G7 ou une coalition d’États volontaires pourrait, de manière très conventionnelle, prêter des fonds à l’Ukraine sous la forme d’une ligne de crédit, en contrepartie d’une cession de la créance ukrainienne de réparation ; et cela, à hauteur du montant des fonds prêtés à l’Ukraine. 

Si la Russie contestait son obligation de payer pour les réparations, ce qui est probable, alors les pays prêteurs détiendraient du fait de cette cession une créance directe sur la Russie d’un montant égal à celui des avoirs gelés. Ces deux dettes entre les mêmes parties — la Russie, d’une part, les pays prêteurs détenteurs des avoirs gelés, de l’autre — pourraient alors être compensées l’une par l’autre. La possibilité de compenser des dettes mutuelles est reconnue par pratiquement tous les systèmes juridiques.

La proposition initiale a changé sur un point au cours de l’année écoulée. J’espérais que les actifs russes pourraient éventuellement être utilisés pour couvrir une partie des coûts de reconstruction de l’économie ukrainienne, une fois la guerre terminée. Ce qui supposait que les alliés de l’Ukraine continueraient à fournir un soutien budgétaire à l’Ukraine tant que les hostilités persisteraient. Or les récents changements politiques aux États-Unis ont jeté une ombre sur cette hypothèse. Par conséquent, si la nouvelle administration américaine retire son soutien financier, cette opération devra être accélérée pour garantir un financement …