Hillary Clinton et le leadership américain

Les questions internationales revêtent une importance majeure dans la campagne présidentielle américaine de 2016. Ce ne fut pas le cas lors des deux scrutins précédents : du fait de la crise financière née en 2007, les élections de 2008 et de 2012 avaient été largement dominées par les dossiers économiques. Ces dernières années, la donne a changé. Alors que les attentats de Boston d'avril 2013 semblaient oubliés, la décapitation du journaliste américain James Foley par les terroristes de l'État islamique (EI) en août 2014, les attentats de Paris et de San Bernardino en 2015, puis ceux de Bruxelles en 2016, ont réveillé dans l'opinion américaine la crainte du terrorisme. Et, dans le même temps, le retour d'une Russie agressive, qui a ouvertement montré ses ambitions territoriales en Ukraine en 2014, ravive les souvenirs de la guerre froide. Conséquence : dans les préoccupations des électeurs, les problématiques relatives à la sécurité nationale et à l'action extérieure des États-Unis sont actuellement au coude à coude avec l'économie (1).
Les projets des candidats à la Maison-Blanche en matière de politique étrangère sont donc examinés avec la plus grande attention. Candidate modérée longtemps favorite des sondages, la démocrate Hillary Rodham Clinton (HRC) bénéficie de toute évidence d'une grande expérience de ces dossiers, compte tenu de son passé de secrétaire d'État - un poste qu'elle a occupé tout au long du premier mandat de Barack Obama, de 2009 à 2013. Le programme de politique étrangère qu'elle développe depuis son départ de Foggy Bottom (le Département d'État) se révèle bien plus précis que celui de son adversaire républicain Donald Trump, mais aussi que les projets des nombreux autres ex-candidats aux primaires de 2016 (2).
Il est dès lors possible de se représenter de façon assez nette ce que serait une politique étrangère « made in HRC ». Une politique à la fois idéaliste et pragmatique, dont le maître mot serait sans doute « efficacité ».

Au carrefour des traditions de la politique étrangère américaine

Des débuts plutôt idéalistes
Rappelons brièvement que l'idéalisme d'une part et le réalisme de l'autre sont deux courants bien connus de la politique étrangère américaine. Ils inspirent des projets opposés pour la conduite des affaires du pays.
Les idéalistes estiment qu'il est possible d'améliorer la situation du plus grand nombre sur la planète et que les États-Unis sont tout particulièrement investis de cette mission - soit parce que l'Être suprême leur a désigné cette tâche, soit parce que leur puissance leur confère cette responsabilité (3). Ils se doivent donc, au minimum, de garantir la paix dans le monde - et, si possible, d'apporter la prospérité et la démocratie aux pays moins chanceux. Les réalistes, eux, cherchent avant tout à défendre l'intérêt propre des États-Unis. Héritiers de la Realpolitik allemande, ils choisissent leurs alliances et leurs actions avec pragmatisme, en fonction des événements.
Bien entendu, dans les faits, les praticiens de la politique étrangère américaine ne sont jamais totalement idéalistes ou absolument pragmatiques. Hillary Clinton ne fait pas exception : dans son livre de 2014, Hard Choices (« Le temps des décisions »), elle se définit comme une « hybride » en la matière (4) et affirme qu'il convient de trouver un équilibre entre ces deux pôles.
Les débuts de sa carrière trahissent pourtant un net penchant pour les idéaux de progrès social. La candidate est persuadée depuis longtemps qu'il est possible d'agir concrètement afin d'améliorer la situation des individus, que ce soit aux seuls États-Unis ou ailleurs dans le monde. C'est, selon elle, le rôle de la puissance publique, mais aussi de l'initiative privée, comme le montrent les objectifs philanthropiques de la Fondation Clinton créée par le couple en 2001. Son engagement en faveur de l'enfance et des femmes est l'un des terrains d'application de cette conviction. HRC aime à rappeler qu'après avoir obtenu son diplôme de droit en 1973 son premier employeur a été le Children Defense Fund, une ONG chargée de sortir les enfants démunis et leurs familles de la grande pauvreté (5). Lors de la 4e conférence des Nations unies sur les femmes, tenue à Pékin en 1995, elle a inclus dans son discours une phrase aujourd'hui célèbre : « Les droits des femmes font partie des droits de l'homme » (« women's rights are human rights »). Une vision qu'elle n'a cessé de défendre tout au long de sa carrière.
Une préférence marquée pour l'intervention
En comparaison d'autres responsables américains, à commencer par le président Obama, qui manifestent une certaine réticence à lancer leur pays dans des interventions extérieures, Hillary Clinton se range plutôt dans le camp des interventionnistes. Selon James B. Steinberg, qui fut son secrétaire d'État adjoint de 2009 à 2011, HRC a été profondément marquée par deux épisodes importants de la présidence de son mari entre 1992 et 2000. Tout d'abord la crise au Rwanda en 1994, pendant laquelle les États-Unis auraient laissé se perpétrer le génocide sans réagir. Ensuite, les guerres survenues en Bosnie en 1994 puis au Kosovo en 1999 : là, au contraire, les États-Unis ont mis un terme aux exactions en combinant intervention militaire à la tête d'une coalition internationale et effort diplomatique (6). La leçon était claire : l'intervention est la voie à suivre. Anne-Marie Slaughter, directrice du policy planning du département d'État de 2009 à 2011, le confirme : Hillary Clinton préfère « être vue en train d'essayer » (« she'd rather be caught trying ») lorsque le pays fait face à une crise.
et pour les solutions militaires...
Lorsqu'elle est devenue sénatrice de New York en 2001, la future candidate à la présidentielle a demandé à siéger à la Commission des forces armées du Sénat. C'est donc sous un angle militaire et sécuritaire qu'elle y a perfectionné sa connaissance des questions de politique étrangère. Une décision qui lui vaut aujourd'hui d'être classée parmi les « faucons militaristes » (« defense hawks ») et de recevoir le soutien de figures comme Robert Kagan, ancien conseiller de George W. Bush, largement considéré comme l'une des figures de proue du mouvement néo-conservateur (7).
La principale prise de position que l'on retient de ces années est son vote de 2002 en faveur de l'invasion de l'Irak par l'administration Bush - vote qui lui a été beaucoup reproché par la suite et qu'elle qualifie désormais d'« erreur » (8). On pourrait voir dans ce vote l'expression d'un certain opportunisme. En effet, à l'époque, ceux qui n'étaient pas d'accord avec le gouvernement se voyaient facilement accusés par les partisans de Bush d'être des « traîtres à la patrie » et des « alliés objectifs des terroristes du 11 Septembre ». Mais HRC faisait sans doute, en l'espèce, un choix conforme à ses idées.
... tempérée par le smart power et la diplomatie
Cela dit, les quatre années que Hillary Clinton a passées au poste de secrétaire d'État ont réduit cette propension à donner la priorité à l'action militaire ou, plus exactement, l'ont complétée : à la tête de la diplomatie américaine, HRC a appris à mieux prendre en considération les autres outils, notamment diplomatiques, que Washington a à sa disposition (9). Dès son arrivée à Foggy Bottom, elle a mis en avant le terme de smart power. Ce concept avait été formalisé dans les années 2000 par Alexandra Nossel dans Foreign Affairs (10) et par Joseph Nye dans une étude du CSIS (11). Lors de son audition de confirmation devant le Sénat, Mme Clinton a défini le concept en ces termes : « Nous devons avoir recours à ce qui a été appelé "le pouvoir de l'intelligence". Parmi tous les outils à notre disposition - diplomatiques, économiques, militaires, politiques, légaux, et culturels - il faut choisir le bon outil, ou la bonne combinaison d'outils, la mieux adaptée à chaque situation. »
On le voit : dans sa vision, le smart power englobe le hard power (la force militaire) et le soft power (le pouvoir de l'influence, c'est-à-dire le jeu diplomatique, l'aide au développement, la large palette des influences culturelles), et cette combinaison fournit au gouvernement américain toute la gamme des instruments nécessaires pour mener une politique étrangère efficace. L'action militaire n'est pas présentée comme une panacée. Les relations diplomatiques peuvent se révéler tout aussi précieuses, selon le contexte.
Pendant ses quatre années au département d'État, la secrétaire Clinton a agi en « multilatéraliste » convaincue, en accord avec la tradition et la pratique diplomatiques des États-Unis. Contrairement aux « unilatéralistes » qui considèrent que la société internationale est naturellement violente et dénuée de règles, semblable au monde à l'état de nature que décrit Thomas Hobbes dans Le Léviathan, et que la corruption et l'incompétence viennent trop souvent compliquer la donne chez certains pays alliés, les diplomates américains et l'establishment politique de la côte Est, eux, conçoivent l'exercice de la politique étrangère dans un cadre multilatéral. Hillary Clinton l'a souvent rappelé : les États-Unis doivent exercer leur action dans le cadre du droit et des institutions internationales.

Un profil riche confirmé par le bilan des années 2009-2013

L'addition de ces adjectifs nombreux et indigestes (idéaliste, interventionniste, multilatéraliste, militariste et smart power-ish) conduit les médias américains à qualifier la candidate démocrate d'« internationaliste libérale » (12). Concrètement, qu'implique une telle formule ? A priori, l'examen de l'action de HRC en tant que secrétaire d'État (2009-2013) devrait offrir une réponse claire à cette interrogation.
La tâche est pourtant plus ardue qu'il n'y paraît car un tel bilan n'est pas facile à établir. Ne serait-ce que parce que la secrétaire d'État de Barack Obama n'avait pas tout à fait les coudées franches. Dans un ouvrage de 2013, Vali Nasr, universitaire et conseiller du département d'État entre 2009 et 2011, affirme que la présidence a conservé un contrôle étroit sur la politique étrangère du pays au détriment de l'appareil diplomatique, et déplore par ailleurs que la Maison-Blanche ait opté, sur la plupart des dossiers, pour une grande retenue (13). Ce que la candidate en dit dans son ouvrage Hard Choices ne peut pas réellement être pris pour argent comptant : il s'agit déjà d'un livre de campagne électorale dans lequel elle s'efforce de justifier son action au sein de l'administration Obama tout en dessinant un projet personnel pour les années à venir. Ce qui est sûr, en tout cas, c'est que Barack Obama et Hillary Clinton n'ont pas toujours eu le même avis sur ce que devaient faire les États-Unis dans les différentes régions du monde...
Au Moyen-Orient
Responsable du soutien américain à l'opération en Libye
Le dossier libyen illustre parfaitement le tropisme interventionniste et idéaliste de la candidate. Stimulée par le phénomène plus vaste des « printemps arabes », la population libyenne s'était soulevée dès février 2011 contre son président en place depuis 1969, Mouammar Kadhafi. Ce dernier avait annoncé son intention de réprimer la révolte dans le sang. Même si le dictateur s'était rapproché des Occidentaux dans les années précédentes (on se souvient de l'accueil que lui avait réservé le président Sarkozy à Paris en décembre 2007), la France et la Grande-Bretagne étaient décidées à intervenir dans le pays, sous mandat de l'ONU et en accord avec la Ligue arabe, pour empêcher une catastrophe humanitaire. En intervenant contre Kadhafi, l'idée était aussi d'encourager la démocratisation de la région, déjà engagée en Tunisie et en Égypte.
Dans deux longs articles parus en février, le New York Times examine le déroulement de l'opération militaire de 2011 et le rôle qu'a joué Hillary Clinton dans la décision américaine de soutenir la coalition (14). Les journalistes décrivent une secrétaire d'État très favorable à l'intervention, au nom du principe de « responsabilité de protéger » (« responsibility to protect ») adopté par les Nations unies lors du Sommet mondial tenu à New York en 2005. Pour sa part, Barack Obama était plus réticent, à l'instar d'un certain nombre de membres de son cabinet, tels que le vice-président Biden ou le secrétaire à la Défense Robert Gates.
La secrétaire d'État persuada finalement le président de donner son accord de principe. L'intervention militaire, bénéficiant du soutien logistique des États-Unis, se déroula de mars à octobre 2011 (15). L'opposition entre factions tribales irréconciliables, l'absence de toute structure de gouvernement efficace, l'existence de stocks d'armes importants laissés sans contrôle et la disparition du dictateur ont malheureusement précipité le pays dans l'instabilité. La situation s'est dégradée jusqu'à l'attaque du consulat américain de Benghazi en septembre 2012 et la reprise d'une guerre civile en 2014. L'attaque de Benghazi, qui causa la mort de quatre Américains dont l'ambassadeur J. Christopher Stevens, est l'un des sujets favoris de l'opposition républicaine dans ses attaques visant le bilan de l'ex-secrétaire d'État Clinton, accusée d'avoir, par sa négligence, rendu cette attaque possible.
Syrie : le président n'est pas convaincu
À l'inverse, les recommandations de la secrétaire d'État en faveur d'un soutien accru aux forces « modérées » engagées dans la guerre civile en Syrie depuis mars 2011 n'ont pas été aussi clairement suivies par le président Obama. Après avoir défini une « ligne rouge » - le dictateur syrien était menacé de représailles s'il s'en prenait avec des armes chimiques à sa propre population civile -, M. Obama fit volte-face à la stupéfaction générale bien qu'il fût quasi certain que de telles armes avaient été utilisées en août 2013. Ce recul américain a été par la suite désigné comme la cause majeure non seulement de la montée en puissance de l'État islamique, mais aussi de l'engagement des forces russes sur le terrain à partir de septembre 2015. L'existence d'un programme de formation et d'entraînement de forces locales anti-Assad par les États-Unis, dévoilé fin 2015 et en l'occurrence très peu efficace, n'a pas suffi à contrebalancer la grande prudence de Washington sur ce dossier.
Cependant, HRC n'est peut-être pas restée inactive sur le terrain syrien. Dans un article de 2016, Scott Ritter, un ancien inspecteur en désarmement de l'ONU qui avait déclaré haut et fort en 2003 que l'Irak ne possédait pas d'armes de destruction massive, porte de lourdes accusations à son égard (16). Selon lui, l'ex-secrétaire d'État aurait supervisé le transfert d'armes libyennes vers certains groupes de l'opposition modérée en Syrie par le biais de l'ambassadeur Stevens - celui-là même qui trouva la mort à Benghazi en septembre 2012. Les journalistes du New York Times ont bien trouvé trace d'une demande de la secrétaire d'État de réaliser de tels transferts, mais ils n'ont jamais pu prouver que ceux-ci auraient effectivement eu lieu.
Mais fidèle aux Moubarak
En Libye comme en Syrie, Mme Clinton apparaît donc comme une interventionniste résolue à provoquer un changement de régime dans les dictatures du Moyen-Orient. Mais elle n'a pas systématiquement affiché une telle détermination. Dans un article de Foreign Policy paru en novembre 2015, le journaliste James Traub insiste sur le pragmatisme de la secrétaire d'État (17). Il cite en exemple sa réaction au début des manifestations en Égypte en janvier 2011. Les conseillers du président Obama hésitaient quant à la conduite à tenir vis-à-vis du président Hosni Moubarak - en poste depuis 1981 et soutenu jusqu'alors par les États-Unis -, dont les manifestants de la place Tahrir, au Caire, réclamaient le départ. HRC a alors affirmé que trahir des dirigeants amis des États-Unis depuis trente ans ne pouvait qu'inquiéter les autres alliés de Washington dans le monde. Selon elle, en l'espèce, les principes moraux devaient céder devant les intérêts à long terme... Elle n'eut pas gain de cause. Les manifestations devenant de plus en plus massives, Moubarak, lâché par Washington, fut contraint de quitter le pouvoir le 11 février.
Entre Israël et Iran, le juste milieu
H. Clinton a toujours fait montre d'un soutien inconditionnel à Israël. Exemple parmi d'autres : elle a récemment pris fait et cause contre le mouvement appelant à boycotter les produits provenant des territoires occupés (Boycott, Divestment and Sanctions, BDS). La lettre qu'elle a adressée à l'important donateur du parti démocrate Haim Saban, dans laquelle elle prend position sur le mouvement BDS, a été rendue publique sur le web. Cette proximité tranche avec l'attitude plus distante de Barack Obama, notamment dans les relations avec le premier ministre conservateur Benyamin Netanyahou.
Cette proximité avec l'État hébreu a tout de même des limites : Mme Clinton n'a pas été jusqu'à s'opposer à l'accord sur le nucléaire iranien - un accord dans lequel le gouvernement israélien voit un danger existentiel. À ses yeux, ce texte constitue au contraire le meilleur moyen de contenir la menace iranienne dans la région. Elle se contente de réclamer une vérification très stricte du respect de l'accord par Téhéran, ainsi que des sanctions sévères en cas de tricherie constatée (18).
Fermeté vis-à-vis de Poutine
On se souvient que, peu après son arrivée au département d'État, Mme Clinton avait proposé à son homologue Sergueï Lavrov un « redémarrage » (« reset ») des relations américano-russes. Il s'agissait d'effacer l'animosité qu'avait provoquée la crise géorgienne de 2008 et d'obtenir une autorisation de survol de la Russie par les avions-cargos américains en route vers l'Afghanistan. HRC reconnaît aujourd'hui que les États-Unis ont obtenu cette autorisation, ainsi qu'un nouveau traité de réduction des armes nucléaires (New START) signé en avril 2010 et l'application commune de sanctions contre l'Iran à partir de l'été 2010 (19). Le tout, note-t-elle cependant, avait été accompli sous la présidence de Dmitri Medvedev (2008-2012)...
Avec le retour de Vladimir Poutine à la présidence en mai 2012, la donne a changé. Mme Clinton se montre d'ailleurs fort virulente à l'égard de l'homme fort du Kremlin. Les réflexions sexistes que ce dernier a pu exprimer au cours des années ont sûrement renforcé les réserves de la candidate, comme elle l'a confié à la journaliste Ruth Elkrief en 2014 (20). Mais ce n'est bien sûr pas l'essentiel : HRC reproche au maître du Kremlin de ne pas respecter les principes de la démocratie et d'entraîner son pays dans une voie rétrograde. Lors de la crise ukrainienne de 2013-2014, elle n'a pas hésité à comparer les arguments brandis par la Russie pour justifier l'annexion de la Crimée (à savoir les mauvais traitements infligés aux russophones dans la région) à ceux qu'avait avancés Hitler pour annexer la région des Sudètes, en Tchécoslovaquie, dans les années 1930 (21). On l'aura compris : si HRC accède à la Maison-Blanche, ses rapports avec son homologue russe ne seront pas des plus chaleureux...
Chine : joindre les principes et le business
La Chine et les États-Unis sont tributaires d'une relation complexe : la tension née des ambitions territoriales de Pékin en mer de Chine (22) et de son respect très relatif des droits de l'homme le dispute aux intérêts économiques et financiers communs. Chacun est conscient qu'une rupture complète entre les deux pays, hypothèse à vrai dire peu crédible, aboutirait à la fois à un effondrement économique des usines chinoises, qui exportent une grande partie de leur production vers l'Amérique du Nord, et à un effondrement financier des États-Unis, dont la dette est détenue en grande partie par les épargnants chinois. Dès lors, les dirigeants américains (et, plus largement, occidentaux) sont régulièrement contraints de choisir entre deux attitudes : exprimer des remontrances en matière de droits de l'homme ou tout faire pour maintenir de bonnes relations avec les autorités chinoises.
Le track record de la secrétaire d'État vient illustrer la manière dont elle réussit précisément à combiner principes et pragmatisme. James Traub raconte ainsi comment, lors de son déplacement en Chine de mai 2012, elle a mené des discussions politiques et économiques... tout en négociant, en parallèle, la libération du dissident Chen Guangcheng (23). Une flexibilité qui porte la marque du « style Hillary ».

Le projet de Hillary Clinton pour 2017

Le programme de politique étrangère de Mme Clinton pour 2017 (l'année où elle entrera en fonctions si elle est élue en novembre prochain) a été développé en collaboration avec un vaste réseau de spécialistes, au premier rang desquels Jake Sullivan, son ancien collaborateur au département d'État, aujourd'hui pressenti pour devenir son conseiller à la Sécurité nationale en cas de victoire, ainsi que d'autres grands noms de l'expertise internationale comme Michele Flournoy, fondatrice du Center for a New American Century et ex-sous-secrétaire à la Défense pour les questions politiques, ou encore Phil Gordon, diplomate de métier, aujourd'hui membre du Council on Foreign Relations (24). Dans la lignée de son action au département d'État, la démocrate défend la nécessité du leadership américain dans le monde - mais précise que ce leadership intelligent et de long terme (« smart long-term leadership ») doit être déployé par le biais de « politiques de bon sens ».
Dans une interview accordée à Jeffrey Goldberg pour The Atlantic en août 2014, HRC établit une comparaison entre la victoire des États-Unis dans la guerre froide et le rôle de leader qu'ils doivent assumer aujourd'hui dans la lutte contre la menace que représente le terrorisme sunnite radical (25). D'après elle, puisque les États-Unis sont les seuls à pouvoir régler ce terrible problème, ils ont le devoir de le faire. Comme le remarque Goldberg, le président Obama ne s'autoriserait jamais une formule aussi ambitieuse. Mais comme toujours avec Hillary Clinton, toute vision audacieuse est servie par une méthode pragmatique...
Le site de campagne « hillaryclinton.com » propose une page consacrée à la sécurité nationale qui énumère les propositions officielles de la candidate. Celles-ci sont régulièrement complétées au fur et à mesure de ses discours, interviews et débats télévisés. Voici certaines de ces actualisations.
En ce qui concerne le Moyen-Orient, par exemple, Mme Clinton a détaillé ses intentions dans le discours qu'elle a prononcé début décembre 2015 lors du Saban Forum, l'événement annuel sur les relations entre États-Unis et Israël organisé par la Brookings Institution (26). Dans ce discours (qui, prononcé il y a quelques mois, fait l'impasse sur l'implication des forces russes sur le terrain, devenue depuis décisive), Clinton énumère des pistes concrètes destinées à surmonter la crise en Syrie. Elle recommande d'armer les Kurdes et les rebelles sunnites irakiens non djihadistes ; d'inciter le gouvernement turc à ne plus bombarder les Kurdes syriens et à interdire son territoire aux djihadistes ; et de convaincre l'Arabie saoudite et les États du Golfe à ne plus financer les groupes radicaux. On le voit : ces propositions font toutes appel aux acteurs régionaux et relèvent du multilatéralisme le plus pur.
La position de HRC à propos du président syrien Bachar al-Assad emprunte aux deux grands courants traditionnels. À l'instar des idéalistes de la politique étrangère américaine, Clinton fait du départ du dictateur une priorité morale : Assad s'est rendu indigne de gouverner son pays, il doit partir. En même temps, elle apporte des justifications pratiques dignes des tenants de la Reapolitik : c'est seulement avec le départ d'Assad que les forces rebelles modérées pourront être mobilisées aux côtés de l'Occident pour lutter contre l'EI (27).

En guise de conclusion...

Alors que la campagne électorale entre dans sa phase finale, un certain nombre de sondages nationaux indiquent que l'avance de HRC sur son rival républicain Donald Trump aurait tendance à diminuer. Les deux candidats seraient désormais au coude à coude. Même s'il faut relativiser la pertinence de ces prévisions, le suspense s'accroît.
Vu de l'extérieur des États-Unis, une présidence Trump a de quoi inquiéter. Jusqu'à présent, les projets de politique étrangère du magnat de l'immobilier ont oscillé entre un isolationnisme égoïste et xénophobe et quelques propositions relevant d'un aventurisme militaire revanchard. Diplomate chevronnée, bien connue des dirigeants européens, ayant sans doute tiré les leçons de ses choix les plus contestables, comme celui de l'intervention occidentale en Libye, Hillary Clinton serait pour les Européens une présidente beaucoup plus rassurante.