QUI GOUVERNE A WASHINGTON ?

n° 86 - Hiver 2000

En janvier 2001, Bill Bradley, Al Gore, John McCain ou George W. Bush succédera à Bill Clinton. L'élection présidentielle est-elle susceptible de modifier la donne en matière internationale ? La réponse est non. Non seulement parce que les candidats ne proposent pas des programmes très différents - ce n'est ni dans l'air du temps, ni dans leur habitude, ni dans leur intérêt. Mais surtout en raison du fonctionnement même de Washington.
Plus que jamais, il faut rechercher la clef de la politique étrangère américaine dans l'équilibre des luttes qui agitent la capitale fédérale. Quel que soit le vainqueur de novembre 2000, son action extérieure sera déterminée avant tout par le jeu pluraliste : lobby taiwanais contre lobby chinois, protectionnistes contre libre-échangistes, Congrès contre Maison-Blanche, Conseil de sécurité contre Département d'Etat, droite chrétienne contre libéraux internationalistes, etc. Chacun surveille l'autre. De sorte que si l'on ne saurait dire qui l'emportera, il est une prédiction qui ne manquera pas de se réaliser : la politique étrangère américaine n'évoluera que dans des limites très étroites.
Les jeux de l'influence et de la persuasion
Comment se représenter le pouvoir à Washington ? L'image classique des cercles concentriques avec un centre d'où rayonnerait le pouvoir en matière de politique étrangère est tout à fait trompeuse. En réalité, ce centre se détermine en fonction d'équilibres qui se réalisent en dehors de lui et qui envahissent son espace de décision. Certes, lui-même y participe. Il peut intervenir et faire la différence. Mais il est loin d'avoir toujours le dernier mot.
Il n'est point besoin, d'ailleurs, de recourir à des schémas de complot et de manipulation par des groupes occultes : cette situation résulte de deux facteurs simples et bien connus. D'abord, l'Amérique est une superpuissance polymorphe au sein d'un monde complexe. Son intérêt national n'est jamais univoque, il résulte toujours d'un arbitrage entre de multiples considérations d'ordre stratégique, économique, idéologique. Ensuite et surtout, l'intérêt général, en l'absence d'une instance incontestable pour l'inspirer, le définir et le garantir - rôle que joue l'Etat en France - résulte de la prise en compte et de la confrontation des intérêts particuliers et privés. Ainsi le veut, de façon délibérée, le modèle pluraliste depuis James Madison. Un modèle dans lequel il est plus facile de bloquer que de construire - un jeu souvent paralysant qui est le prix payé, depuis deux siècles, contre le danger d'une trop forte concentration du pouvoir susceptible de mener à la tyrannie. D'où la légitimité des groupes de pression, l'apparente pagaille du gouvernement fédéral, la fortune des consultants et des lobbyistes, et le désarroi des observateurs internationaux.
Déchiffrer cette machine, prévoir l'évolution de la politique étrangère américaine, c'est donc arpenter Washington afin de comprendre les règles actuelles du jeu pluraliste. Une description statique des acteurs ne permettrait pas de rendre compte de l'intrication des facteurs qui pèsent dans la décision. Mieux vaut donc commencer par revenir brièvement sur quelques-uns des grands dossiers internationaux qui resteront au menu de la Maison-Blanche au cours des années à venir. …